為了解農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款（以下簡稱“兩權”抵押）試點進展和基層改革探索情況，我們近期赴廣西壯族自治區的田東縣、田陽縣和云南省的開遠市、富民縣進行了專題調研。期間，我們與 4 個縣（市）的金融、農業、財政、發改等相關部門進行座談，考察了田東縣、開遠市農村產權交易中心，實地走訪了家庭農場、農民合作社和農業龍頭企業等多家新型農業經營主體。從總體上看，4 個試點縣（市）通過開展“兩權”抵押貸款試點，盤活了農村存量資源資產，緩解了新型農業經營主體發展特色高效農業面臨的“融資難、融資貴”問題，提高了農業規模化經營的水平，助推了傳統農業向現代農業的轉型。
試點地區的創新做法
這次調研的田東縣和開遠市是農村改革試驗區，承擔了農村土地經營權抵押貸款試點任務 ；富民縣承擔了農村土地經營權抵押貸款試點任務，田陽縣則承擔了農村土地經營權和農民住房財產權抵押貸款兩項試點任務。在“兩權”抵押貸款試點實施過程中，四縣（市）堅持從實際出發改革創新，在明晰權屬、價值評估、流轉交易、抵押物處置、風險防范等方面進行了大膽探索，取得了一批創新成果。
明晰產權權屬關系，為“兩權”抵押創造條件。明晰農地經營權和農房財產權產權關系是“兩權”抵押落地的前提。為做實這一基礎工作，四縣（市）均開展了農地、農房確權頒證工作，已完成權屬調查、審核公示、完善和簽訂承包合同等工作，待檢查驗收后頒發證書。為滿足金融機構貸款的要求，在沒有統一頒發農地經營權證的背景下，四縣（市）積極創新，采取多種方式為“兩權”抵押貸款創造條件。一是發放當地金融機構認可的合同鑒證。田東縣授權農村產權交易中心為土地流轉主體評估流入土地的經營權價值并提供合同鑒證，合同鑒證得到縣內各金融機構的認可。該縣思林鎮真良村火龍果種植專業合作社憑借流轉的 1100 畝土地經營權合同鑒證在銀行獲得 350 萬元貸款。截至 2016 年底，該縣土地經營權抵押貸款已達 1.62 億元。二是明確抵押登記的部門和程序。田陽縣明確農村土地經營權在縣農業局辦理抵押登記，農民住房財產權和宅基地使用權在縣不動產局辦理抵押登記。截至 2016 年底，該縣“兩權”抵押貸款余額 1828 萬元，其中農民住房財產權抵押貸款余額 733 萬元，辦理承包土地經營權抵押貸款的大多為規模經營主體，如該縣龍友百香果合作社據此獲得430萬元貸款，壯鄉一品公司獲得 200 萬元貸款。三是頒發臨時性流轉經營權證書。開遠市在經營主體與農戶簽訂經營權流轉合同后，由開遠市人民政府統一頒發臨時性流轉經營權證，用以辦理抵押貸款。該市尚德農業發展有限公司以流轉的土地經營權作抵押從開遠農信社貸款 380 萬元，用于公司種植蔬菜、花卉和水果的農資預付款 ；大莊鄉大洋倉儲專業合作社種植葡萄 210 畝，以土地經營權作抵押獲得農業銀行貸款 60 萬元。截至 2016 年底，該市農村土地經營權抵押貸款余額達 4777 萬元。富民縣為流入土地的經營主體統一頒發了縣政府印制的《農村土地流轉經營權證》，以此作為過渡時期的抵押憑證，為金融機構貸款創造條件。富民一丘田楊梅莊園流轉 48 畝土地，租金 3000 元 / 年，2016 年該莊園以土地經營權作抵押獲得了 300萬元的一年期貸款，解決了僅靠地上附著物貸不到款的問題，緩解了莊園產業轉型升級的燃眉之急，帶動了附近村莊 120 個貧困戶就業，還拉動了周邊農戶水果、蔬菜等農產品的銷售，莊園總經理對這項試點政策贊不絕口。截至 2017 年 3 月底，富民縣累計辦理農村土地經營權抵押貸款登記 333 戶，抵押面積2765 畝，發放貸款 4577 萬元。
建立價值評估機制，為“兩權”定價提供依據。公平、公正、客觀的農村土地經營權和農民住房財產權價值評估，是金融機構決定放貸額度的重要參考。四縣（市）從本地實際情況出發，采取多種方式開展農村土地流轉價值評估工作。一是借助第三方評估機構。田東縣依托較為成熟的農村產權交易中心對借款人流轉土地的經營權價值進行評估，以估值作為當地金融機構貸款額度的重要參考。田東縣規定，村、組一級的農村集體產權流轉必須通過農村產權交易中心進行評估和交易，以防止違法違規違紀操作，確保集體資產保值增值。開遠市依托市農業局設立了“農村土地流轉評估中心”，在農戶、農民合作社或農業企業提出評估申請后，評估中心根據地上農產品、農作物“收益法”對流轉土地的預期產值進行估價，金融機構以此作為放貸參考。二是金融機構自評估。田陽縣針對借款方尚未取得相關權證，縣域內評估、登記和交易平臺尚未充分發揮作用的實際情況，采取金融機構內部評估方式對“兩權”價值進行評估。三是借貸雙方協商評估。富民縣由農業局制定發布農村土地經營權流轉指導價格，金融機構和農業經營主體雙方參照指導價格，對抵押的農村土地經營權價值進行協商評估。從四地的實踐看，各金融機構一般以標的物評估價值的 50% 作為貸款的上限。
搭建流轉交易平臺，為激活“兩權”培育市場。農村產權流轉交易平臺具有信息發布、價值發現、產權交易、監督服務等功能，是抵押物處置、抵押權利實現的重要載體。四縣（市）依托公共資源管理平臺，均建立了縣（市）、鄉（鎮、街道）等多級聯網的農村產權流轉交易中心，農村產權交易項目按照屬地管理原則，實行規范統一管理。田東縣于 2012 年成立了農村產權交易中心，內設綜合部、交易鑒證部、項目管理部、電商部、特色農產品營銷部、計財部、評估部。截至 2016年底，累計主持產權交易10687宗，交易額高達 9.03 億元。田陽縣于 2014 年成立了農村產權交易中心，但尚未有實質性運轉。開遠市于 2014 年引進第三方中介組織，成立了市場化運作的“開遠城鄉產權交易服務中心”，引導農村土地交易從政府引導向市場主導過渡。截至2016 年末，累計完成農地經營權流轉交易 14 筆，面積 1.4 萬畝，交易金額 1.3 億元。
探索抵押物處置機制，為貸款追償探索途徑。借款人違約后能不能順利處置抵押物是目前各金融機構最為關心的問題之一，四縣（市）在改革實踐中探索了多種處置辦法。一是交易平臺掛牌再流轉。田東縣通過農村產權交易中心為農地經營權提供轉包、轉讓等再流轉途徑，已順利處置一筆 30 萬元的不良貸款。二是貸款重組、呆賬核銷。較早開展農地經營權抵押貸款業務的開遠市，農村信用社主動采取措施處置風險，在借款人發生財務困難時與借款人達成修改貸款償還條件的協議，對還款期限、適用利率、還款方式等要素進行調整，調整后仍不能履約的，視情況以呆賬核銷等方式處置。三是協議轉讓、有序流轉。田陽縣按照抵押貸款風險市場化分擔的思路，優先選擇市場主體接盤的方式處置抵押物，制定了《農村產權不良貸款抵押物處置辦法》，明確抵押物可以采取協議轉讓的方式進行處理。
建立風險分擔機制，為金融機構降低成本風險。為提高金融機構參與“兩權”抵押的積極性，形成改革合力，四縣（市）都建立了“兩權”抵押風險分擔機制。一是建立風險補償基金。田陽縣由縣財政出資安排“兩權”抵押貸款風險補償基金 200 萬元，在抵押貸款人因各種原因無法償還貸款時，用于補償和分擔“兩權”抵押給金融機構造成的損失。開遠市由市財政安排500 萬元專項資金設立了農村產權抵押融資風險金，專項用于收購抵債資產和對金融機構“三農”貸款本息損失的補償，2016 年 6 月從該風險金拿出 400 萬元用于補償農村信用社農地經營權抵押的不良貸款。富民縣由昆明市和富民縣兩級財政共同出資 2000 萬元建立了農地經營權抵押貸款風險補償金，在發生風險時，按不良貸款額的 30%對金融部門進行補償。二是完善擔保機制。田東縣財政注資 3000 萬元成立了助農融資擔保公司，目前已累計為種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體提供融資擔保 1.8 億元。三是完善農業保險體系。田東縣開設了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等 13 種農業保險險種，已為全縣農業提供 90.02億元風險保障。四是給予財政貼息。田陽縣對辦理住房財產權抵押貸款的農戶，縣財政給予 20% 的貼息補助。
基層反映的突出問題
在調研和座談時，基層反映“兩權”抵押試點中也遇到了一些突出問題，需要引起關注。
農地經營權價值評估難。一是受區位條件、土壤質量、氣候環境、水源條件、生產經營項目、農產品市場價格波動等多重因素影響，不同地域的土地價值差異較大。二是缺乏一套客觀、科學、準確的評估體系和一批具備相應資質的專業人才，僅憑相關技術人員以土地租金及地上附著物價值或個人經驗來確定抵押物的評估價值，主觀因素較強，容易產生道德風險。
農村產權交易平臺運轉難。一是定位不明確。2014 年出臺的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》規定，農村產權交易市場是政府主導、服務“三農”的非營利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人。基層反映，在實際運作過程中，產權交易平臺如果是事業法人，眾多投融資的項目在該平臺上無法運作，限制了平臺作用的發揮 ；如果是企業法人，該平臺又要承擔公益性的職能，若缺乏財政的支持，往往不可持續。二是交易成本高。產權交易平臺在辦理“兩權”抵押業務時會產生相應的評估費、擔保費、登記服務費等費用，增加了經營主體的交易成本，影響了市場主體入場交易的積極性。三是配套機制不健全。“兩權”抵押需要一些配套制度。但是目前“兩權”價值評估、違約擔保、農業保險等配套機制尚不完善，嚴重制約了農村產權交易平臺在信息共享、價值發現、監督預警、產權流轉等方面發揮作用。
抵押物處置難。一是抵押物處置平臺作用發揮不充分。在調查的四縣（市）中，除田東縣農村產權交易中心運轉良好外，其余三地的農村產權交易流轉市場尚未充分發揮作用，一旦貸款主體出現違約，金融機構想通過交易平臺掛牌再流轉的方式對“兩權”進行處置有不小難度。二是土地流轉費用一年一付限制抵押物處置。當前流轉土地的費用一般是年付，業主經營失敗“跑路”后，金融機構處置經營權時，不僅要考慮如何收回貸款本息，還必須向農民繼續支付農地流轉費用，否則就無法處置。三是政策法規限制抵押物處置。如農民住房財產權處置，受到宅基地轉讓須在本集體經濟組織內部進行的限制，導致處置困難。
風險分擔機制不完善。一是一些地方風險補償基金的財政投入資金尚未到位，導致金融機構擔心出現風險，對開展“兩權”抵押有顧慮。二是政府建立的擔保公司擔保費用高，費率一般為 2%，增加了經營主體的貸款成本。三是農業保險體系不健全，覆蓋經濟作物的保險品種較少，已有的農業保險產品大多保費高、保額低、理賠難，經營主體的風險難以分散。四是針對“兩權”抵押雙方的稅收優惠政策難落實，貼息政策和現行的風險補償辦法加重了地方財政負擔。
基層反映的其他問題。一是試點期限較短。“兩權”抵押試點期限為兩年，許多試點地區前期準備約半年，發放貸款的期限一般為一年，可能出現試點已經結束，但發放的貸款仍未到期，觀察總結試點的成果和風險都有局限。二是試點政策的穩定性問題。許多經營主體擔心試點結束后法律授權和政策規定會發生變化，金融機構在貸款到期后收回資金不再繼續放款，由此可能造成資金鏈斷裂風險。三是金融機構貸款規定脫離實際。農行總行規定，流轉土地面積 50 畝以上、水產養殖面積 50 畝以上，或特色農業 5畝以上的，可達到放款條件，但對于云南、廣西等山地丘陵較多、耕地較少且細碎化嚴重的地區，50 畝以上的規模經營主體很少。這種全國“一刀切”的規定限制了當地農業銀行參與農地經營權抵押貸款試點。
深化開展“兩權”抵押貸款試點的建議
為進一步深化農村“兩權”抵押貸款試點試驗，盤活農村資源資產，促進規模農業、特色農業發展，特提出如下建議 ：
加強農村產權交易平臺和信息共享機制建設。農村產權交易平臺是“兩權”抵押貸款可持續發展的關鍵環節，一是明確各地農村產權交易平臺的性質定位。基層建議農村產權交易中心應列為企業法人定位，對公益性業務采取政府購買服務的方式，同時把農村產權流轉交易服務列入農業農村社會化服務的重要內容。二是建立農村產權交易平臺信息共享機制。農村人口、資源、環境的相關信息由地方各部門分別掌握，如承包土地信息、貧困人口信息、農戶信用信息等，農村產權交易平臺可以利用“大數據”技術將各部門信息整合匯總，建立信息對稱的產權流轉交易市場，交易信息由各部門共享，降低交易成本。三是規范農村產權交易制度。規定一定規模以上的交易主體應入場交易，以確保交易安全、程序合規、抵押物可處置，鼓勵并引導小農戶進入產權交易市場交易，促進農村產權交易市場規范發展。
進一步完善風險評估、補償機制，探索建立改革成本分擔機制。一是完善農村承包土地經營權評估機制。建立一套規范化的指標體系和評估流程，培育具有專業評估資質的人才隊伍，力爭從源頭控制和降低風險。二是強化風險補償。建議由省、市、縣三級政府按比例出資建立風險補償基金，明確風險發生時補償基金的分擔比例，降低基層改革成本，提高金融機構的積極性。三是統籌發揮政策性保險和商業性保險的保障作用。推動政策性農業保險擴面、提標，支持發展地方特色農業政策性保險產品，確保經營權抵押貸款的項目實現應保盡保。推動財政對經營權抵押貸款的直接風險補償向市場化的擔保或保險方式轉變，由財政對擔保或保險費率給予補貼。四是創新抵押農地經營權處置機制。可成立專門的處置抵押農地經營權的資產經營管理公司，或支持當地集體組織建立農地臨時收儲托管機構，及時予以托管、收購和處置，消除銀行對抵押物處置難的擔憂。五是建議中央設立針對“兩權”抵押貸款的貼息政策。建議央行對開展農村“兩權”抵押貸款業務的基層金融機構給予專項再貸款。
加大對新型農業經營主體支持力度，引導農業適度規模經營和生產經營方式轉型升級。從四縣（市）的實踐看，農地經營權抵押貸款需求主要來自新型農業經營主體。這是因為，規模經營主體對設施、設備、技術升級改造和市場開拓所需資金量較大，一般的信用貸款難以滿足，以經營權抵押來進行貸款增信就成了最現實的需求。而小農戶由于經營土地規模小，貸款額度一般為 3~5 萬元，目前很多地方推出的小額信用貸款基本可以滿足需求。因此，農地經營權抵押貸款重點應放在新型經營主體上，側重解決制約農業規模化、現代化發展的資金瓶頸問題。同時，為支持規模經營主體穩定經營、長期投資，建議在目前一般只提供一年期短期貸款基礎上，研究出臺向規模經營主體提供中長期抵押貸款的具體政策措施。
鼓勵金融機構創新“兩權”抵押貸款服務方式，保持試點地區法律授權和政策規范的持續穩定。一是鼓勵金融機構將流轉土地經營權的預期收益作為發放貸款的參考指標。在統籌考慮已付租金、流轉期限、基礎設施、個人信用的基礎上，加大經營權預期收益的增信比重。二是引導金融機構改變“一刀切”的貸款制度要求。特別對于資金實力強又肩負支農使命的農業銀行，應制定符合不同地區農業實際情況的信貸指導意見，如對于云南等地的高原特色農業應放寬對于當地經營主體流轉土地規模 50 畝以上才予以經營權抵押貸款的限制，支持當地特色農業產業的發展。三是適當延長試點期限，保持試點地區抵押貸款政策的持續穩定。目前，兩年的試點期限不足以對試點地區的政策效果和風險進行充分的觀察和評價，適當延長試點期限并保持政策穩定有利于經營主體的穩定經營、有利于抵押貸款潛在風險的暴露、有利于更好地總結試點地區的實踐經驗和教訓。
（作者單位：農業部產業政策與法規司、農業部農村經濟研究中心、中國社會科學院農村發展研究所）
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2017年第16期
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