摘要:由于農(nóng)村貧困人口生計(jì)的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率以及貧困線的可能的變動(dòng)性，2020年現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧目標(biāo)的完成并不意味著農(nóng)村貧困的終結(jié)。隨著長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村原發(fā)性絕對(duì)貧困的消失，農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段，屆時(shí)轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將會(huì)成為扶貧工作新的目標(biāo)群體，并呈現(xiàn)出新的特征。為此我們需要加大推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)公共服務(wù)一體化改革以及發(fā)育新的綜合性貧困治理機(jī)制和貧困治理結(jié)構(gòu)。
關(guān)鍵詞:2020年；扶貧工作；多維貧困；轉(zhuǎn)型貧困；綜合治理
一、問(wèn)題的提出
2015年中央明確提出到2020年，即“十三五”末，要確保中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，中央和各地方政府投入了前所未有規(guī)模的資金和行政資源開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧。按照2011年調(diào)整后的新貧困線人均年純收入2300元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2011年全國(guó)貧困人口為1.239億，2012年降為9899萬(wàn)，一年下降了2240萬(wàn)；2013年減少到8249萬(wàn)，下降了1650萬(wàn)；2014年減少到7017萬(wàn)，下降了1232萬(wàn)；2015年減少到5578萬(wàn)，下降了1439萬(wàn)。如果按照以往最低每年下降1200萬(wàn)貧困人口估算，2016年到2020年，至少會(huì)減少貧困人口4800萬(wàn)。也就說(shuō)按照以往貧困人口下降數(shù)量最低估算，到2020年按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口也只有778萬(wàn)，而如果按照以往中等程度貧困人口下降的數(shù)量1400萬(wàn)估計(jì)，到2020年貧困人口將減少5600萬(wàn)，屆時(shí)按照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口數(shù)量將會(huì)是120萬(wàn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)估算，中國(guó)在統(tǒng)計(jì)意義上將不會(huì)存在年純收入低于2300元的群體。這一變化也意味著貧困縣也將自然走入歷史，中國(guó)將進(jìn)入一個(gè)沒(méi)有“貧困”的時(shí)代。
Sachs Jeffrey認(rèn)為貧窮并非與生而來(lái)，私人市場(chǎng)力量可以與公共政策的相互補(bǔ)充，加上更為和諧的全球治理體系，人類完全有能力在2025年消滅極端貧困，使貧困問(wèn)題走向終結(jié)。聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程所設(shè)置的首要目標(biāo)就是到2030年在世界各地消除一切形式的貧窮。為此中國(guó)政府提出了2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽的工作目標(biāo)。具體來(lái)看，基于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高以及人們?cè)诔浴⒆〉然旧畛杀旧仙蟮膶?shí)際情況，國(guó)家以2011年人均年收入2300元作為絕對(duì)貧困線。這意味著，一旦2020年按照上述估算達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)收入性貧困在統(tǒng)計(jì)上將會(huì)消失。然而，這里需要指出的是，按照農(nóng)民人均收入2300元計(jì)算的貧困人口在統(tǒng)計(jì)上的消失絕對(duì)不意味著中國(guó)農(nóng)村貧困的終結(jié)。
首先，從理論上來(lái)講，只要人類社會(huì)的分化不消失，貧困就很難消失，因?yàn)樯鐣?huì)分化與分層很難消失，所以貧困問(wèn)題也就很難消失，這也是為什么西方發(fā)達(dá)國(guó)家仍然存在貧困人口的原因所在，只不過(guò)貧困比例被控制在一定的范圍之內(nèi)。2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困之后并不意味著貧困的消失，由于地區(qū)發(fā)展不平衡的原因相對(duì)貧困人口仍然會(huì)長(zhǎng)期存在。從貧困線的設(shè)定以及貧困的標(biāo)準(zhǔn)具體來(lái)看，即便到2020年按照2300元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的貧困人口消失，但是由于農(nóng)村人口的極大脆弱性和兜底保障的有限覆蓋，2300元以上的群體仍然有可能在各種風(fēng)險(xiǎn)下落入2300元以下，這意味，即使在統(tǒng)計(jì)上宣布2020年徹底消除農(nóng)村絕對(duì)貧困人口，仍然會(huì)有低于2300元標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)貧困人口的存在，只是數(shù)量上不會(huì)很大。有學(xué)者通過(guò)借助ELES模型測(cè)算與比較分析，認(rèn)為我國(guó)的農(nóng)村低保水平偏低，現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)明顯不能滿足貧困人群的基本需求，再加之低保政策在基層的異化執(zhí)行，使得很多情況下將其作為一種稀有資源被較為強(qiáng)勢(shì)的群體所捕獲。這表明完全依靠低保兜底的手段來(lái)解決農(nóng)村貧困問(wèn)題在當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中存在很大局限。
其次，貧困并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程，貧困的客觀性在這樣的過(guò)程中被反復(fù)生產(chǎn)和再生產(chǎn)。貧困是一個(gè)難以捉摸、模糊的、不斷變化的概念，它具有不確定性。具體來(lái)看，貧困線是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，不僅是因?yàn)樨毨莿?dòng)態(tài)的，度量貧困的標(biāo)準(zhǔn)也是可變的，貧困線的每一次調(diào)整都會(huì)隨之帶來(lái)貧困人口規(guī)模和數(shù)量上的變動(dòng)。從理論上來(lái)講，貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整包括以下兩種情況，一是不同時(shí)期根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活水平的提高而采用更高的滿足基本生活需求的貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是保持生活水平不變的同一標(biāo)準(zhǔn)，用不同年度的物價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整，要保證其可比性。隨著生活水平和成本的上升，2020年之后沿用2011年2300元標(biāo)準(zhǔn)的合理性會(huì)下降，屆時(shí)提高絕對(duì)貧困線的壓力會(huì)上升，一旦調(diào)整貧困線，在統(tǒng)計(jì)意義上的絕對(duì)貧困人口又會(huì)重新出現(xiàn)。2010年按照當(dāng)時(shí)的貧困線統(tǒng)計(jì)發(fā)布的貧困人口是2688萬(wàn)人，2011年貧困線調(diào)整到2300元以后，貧困人口迅速上升到1.238億就是一個(gè)典型的例子，社會(huì)大眾對(duì)此紛紛質(zhì)疑。
最后，如果按照“兩不愁，三保障”的脫貧目標(biāo)要求，不僅滿足貧困群眾吃、穿等基本生活需求，還要在教育、醫(yī)療、住房方面使其得到保障，這意味著不僅解決貧困戶最基本的生存需要，而且還將解決其部分發(fā)展需要。吃、穿等硬指標(biāo)容易達(dá)到要求，但是教育、醫(yī)療和住房等軟指標(biāo)則很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的發(fā)展水平，給新時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。很顯然，貧困人口本身的動(dòng)態(tài)變化和貧困線的調(diào)整都會(huì)導(dǎo)致一定數(shù)量的絕對(duì)貧困人口的存在，而且只要社會(huì)保障做不到全覆蓋，絕對(duì)貧困也會(huì)長(zhǎng)期存在。從社會(huì)福利角度來(lái)看，只有當(dāng)衣食住教醫(yī)的基本保障做到人人覆蓋，不斷減少不同區(qū)域之間與同一地區(qū)內(nèi)部之間的福利保障差距，并且其標(biāo)準(zhǔn)能做到按照全社會(huì)的福利水平逐年調(diào)整，絕對(duì)貧困才有可能消除。因此，國(guó)家在2020年宣布農(nóng)村脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，需要客觀指出2020之后的農(nóng)村貧困狀況。
目前學(xué)術(shù)界還鮮有對(duì)2020年以后我國(guó)扶貧工作應(yīng)該如何開(kāi)展的研究。谷樹(shù)忠指出到2020年我國(guó)貧困問(wèn)題也不再是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素于一體的復(fù)合現(xiàn)象。因此需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、自然生境等多個(gè)維度，審視2020之后的貧困問(wèn)題。應(yīng)該實(shí)施“新動(dòng)能減貧”、“生態(tài)紅利減貧”、“特殊資源減貧”以及“意愿校正減貧”等策略。張琦認(rèn)為2020 年后的減貧戰(zhàn)略將隨著由集中性減貧治理戰(zhàn)略向常規(guī)性減貧治理戰(zhàn)略的方向轉(zhuǎn)型，由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)減貧融合推進(jìn)轉(zhuǎn)變，由重點(diǎn)解決國(guó)內(nèi)貧困向國(guó)內(nèi)減貧與國(guó)際減貧合作相結(jié)合方向轉(zhuǎn)變，減貧發(fā)展國(guó)際化合作將會(huì)強(qiáng)化。左停提出在2020年全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，應(yīng)該積極借鑒國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)做好反貧困政策與社會(huì)救助政策的銜接，并要大力提倡“發(fā)展型社會(huì)救助”。綜上可以看出，既有的研究主要集中在對(duì)貧困性質(zhì)變化、減貧戰(zhàn)略調(diào)整以及反貧困政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)新等宏觀層面的討論。缺乏對(duì)于2020年之后扶貧政策為何需要調(diào)整的原因揭示以及缺少對(duì)具體扶貧政策、扶貧體制、扶貧制度層面的回應(yīng)與探索。
在2020年貧困人口脫貧、貧困縣摘帽之后是否意味著貧困的終結(jié)？新貧困會(huì)呈現(xiàn)出哪些新特點(diǎn)？在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)條件下貧困人口全部脫貧之后的扶貧工作應(yīng)該如何開(kāi)展？以及在新語(yǔ)境下扶貧戰(zhàn)略和扶貧體制需要做出怎樣調(diào)整、解決哪些突出矛盾？這些都是本文所關(guān)注和試圖回應(yīng)的問(wèn)題。
二、扶貧工作中“轉(zhuǎn)型貧困”的治理新目標(biāo)
無(wú)論2020年后絕對(duì)貧困是否存在，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少的業(yè)績(jī)是十分顯著的，十八大以來(lái)，短短四年時(shí)間（截至2016年年底），已經(jīng)有5564萬(wàn)人脫貧。除非政府未來(lái)大幅度調(diào)整農(nóng)村貧困線，否則中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口即使依然存在其數(shù)量也將不會(huì)太多。這意味著長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的原發(fā)性的絕對(duì)貧困將基本終結(jié)，農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困為特點(diǎn)的新階段。
不同于絕對(duì)意義上的溫飽性貧困，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制下，快速的城市化和工業(yè)化進(jìn)程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為“轉(zhuǎn)型貧困”，或短期性貧困和過(guò)渡性貧困。具體來(lái)看社會(huì)中的一部分人在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中由于自身?xiàng)l件不足而逐漸退落下來(lái)，而農(nóng)村的勞動(dòng)力等資源不斷流出，中西部地區(qū)的很多農(nóng)村逐漸變得“空殼化”并出現(xiàn)了大批量的留守人口。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一方面為社會(huì)創(chuàng)造了很大的財(cái)富，但是另一方面也產(chǎn)生出了新的社會(huì)分化與分層，越來(lái)越多的農(nóng)村人口主動(dòng)或者被動(dòng)地參與到這個(gè)過(guò)程中來(lái)。這個(gè)群體中的一部分人會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得機(jī)會(huì)從而走出貧困，一部分人會(huì)隨著城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會(huì)落入貧困陷阱。這樣的新貧困并不必然反映在絕對(duì)收入上，而是主要呈現(xiàn)為收入和社會(huì)公共服務(wù)獲得上的不平等和多元維度貧困兩個(gè)方面。
首先，目前中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距依然非常大，2014年城鄉(xiāng)收入比高達(dá)2.92：1。而基尼系數(shù)與貧困發(fā)生率具有正相關(guān)性，Ravallion和 Chen的研究表明，基尼系數(shù)對(duì)貧困發(fā)生率的彈性為 3.5，且在統(tǒng)計(jì)上極為顯著，即在控制了收入增長(zhǎng)的情況下，基尼系數(shù)每增加1%，貧困發(fā)生率上升 3.5%。據(jù)西南財(cái)大基于2010年的數(shù)據(jù)研究顯示，中國(guó)農(nóng)村居民收入的基尼系數(shù)高達(dá)0.60。相比全球0.44的平均水平，中國(guó)農(nóng)村家庭的基尼系數(shù)明顯處于高位。目前不僅僅是中西部與東部沿海地區(qū)農(nóng)民收入差距逐步擴(kuò)大，農(nóng)村內(nèi)部收入不平等也在加劇，這暗示了我國(guó)傾向于窮人的發(fā)展階段已經(jīng)逝去，并顯示出收入不平等已經(jīng)成為了農(nóng)村貧困的主要問(wèn)題之一。
其次，城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)化為農(nóng)民帶來(lái)了就業(yè)與收入增長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也增加了他們?cè)谏罘矫娴南M(fèi)與支出，收入水平的增高并不意味著生活水平的提升。所以收入的高低已不必然決定是否貧困，即便很多收入高于2300元標(biāo)準(zhǔn)的群體，由于資產(chǎn)的缺乏和社會(huì)保障的強(qiáng)度不高往往不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)，在疾病、自然災(zāi)害和教育等其他風(fēng)險(xiǎn)下，他們的收入無(wú)法彌補(bǔ)支出，舉債度日，或因病和因?yàn)?zāi)致貧。另外目前各地政府大力開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)扶貧行動(dòng)，將貧困戶直接推向市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行扶貧，這一方面可能會(huì)使貧困戶的收入增多，但是同樣也增加了貧困戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)性，造成了扶貧致貧現(xiàn)象的發(fā)生。以上這都構(gòu)成了轉(zhuǎn)型性的次生貧困。
最后，很多處于貧困線之上的農(nóng)戶雖未陷入貧困，但都會(huì)由于抵御風(fēng)險(xiǎn)的極度脆弱而成為極容易落入貧困陷阱的潛在貧困人口，這就是為什么在農(nóng)村統(tǒng)計(jì)建檔立卡戶出現(xiàn)爭(zhēng)議的主要原因，事實(shí)上，單一的收入貧困統(tǒng)計(jì)已經(jīng)無(wú)法客觀反映農(nóng)村真實(shí)的貧困狀態(tài)。衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)越來(lái)越超出收入這樣的貨幣標(biāo)準(zhǔn)。從多個(gè)維度定義和識(shí)別貧困，越來(lái)越成為反貧困所必須依據(jù)的基礎(chǔ)。新的貧困需要新的貧困評(píng)估指標(biāo)，很多地方在精準(zhǔn)扶貧識(shí)別貧困戶中已廣泛使用非收入的指標(biāo)，如有的地方采用“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看有無(wú)讀書郎、五看有無(wú)病怏怏、六看有些啥家當(dāng)”等“六看法”這樣的客觀物化指標(biāo)，這些都屬于多元貧困維度的維度，突破單一以收入為主的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成客觀反映農(nóng)村貧困的新的評(píng)價(jià)體系是未來(lái)農(nóng)村扶貧工作的重要內(nèi)容。
三、2020年后扶貧戰(zhàn)略框架與“轉(zhuǎn)型貧困”
中國(guó)農(nóng)村新的貧困格局意味著傳統(tǒng)意義上的“貧困”已經(jīng)不再是2020年后扶貧工作的目標(biāo)，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將會(huì)成為新的扶貧工作的目標(biāo)群體。而這兩類群體的主要貧困特點(diǎn)是多維度的，這就需要盡快發(fā)育一個(gè)轉(zhuǎn)型扶貧政策和戰(zhàn)略。中國(guó)目前農(nóng)村扶貧的政策雖然也在考慮多維度的貧困問(wèn)題，特別是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)提出了“兩不愁，三保障”，和貧困地區(qū)農(nóng)民社會(huì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要指標(biāo)達(dá)到全國(guó)平均水平的要求，中央和地方政府也一直將農(nóng)村公共服務(wù)均等化作為緩解貧困的重要手段，但是由于徹底消除城鄉(xiāng)差異仍然需要一個(gè)過(guò)程，所以扶貧政策的主要方面還是一直都立足于貧困人口收入的提高。近年來(lái)農(nóng)村收入性絕對(duì)貧困的下降和轉(zhuǎn)型性貧困的嚴(yán)重性顯示了在新貧困階段國(guó)家扶貧政策轉(zhuǎn)型的必要性。一方面，基于農(nóng)村收入中農(nóng)業(yè)收入不斷下降，收入越來(lái)越依賴工資收入。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示2012 年我國(guó)農(nóng)民來(lái)自種植業(yè)的收入僅占 26.6%，工資性收入比重占到了 43.6%，而同時(shí)工資收入對(duì)于不平等的貢獻(xiàn)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其對(duì)總收入的貢獻(xiàn)的事實(shí)，雖不能說(shuō)以提高收入為手段的農(nóng)村扶貧已走到盡頭，但至少可以說(shuō)調(diào)節(jié)農(nóng)村收入分配正在成為解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的主要措施之一。另一方面，城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)不均衡正在成為轉(zhuǎn)型貧困的主要原因，因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W等致病成為農(nóng)村貧困普遍的現(xiàn)象。
“轉(zhuǎn)型貧困”現(xiàn)象的背后原因很多。首先，雖然針對(duì)貧困群體的社會(huì)安全網(wǎng)的架構(gòu)已經(jīng)構(gòu)建，但是，農(nóng)村社會(huì)保障的兜底強(qiáng)度往往不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)。如新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面已經(jīng)很大，但是大病危病到來(lái)的貧困風(fēng)險(xiǎn)依然很大，有學(xué)者研究認(rèn)為目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度的實(shí)際報(bào)銷比例太低，農(nóng)村貧困居民的災(zāi)難性醫(yī)療支出仍然較大，自付醫(yī)療費(fèi)用仍然超過(guò)了大部分農(nóng)村貧困居民的承擔(dān)能力，在農(nóng)村這種因病致貧的案例比比皆是。其次，各種社會(huì)保障在制度上呈現(xiàn)碎片狀，有限的資金被投放在不同種類的社保項(xiàng)目上，降低了財(cái)政有限的情況下的保障兜底的有效性。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度的“碎片化”主要表現(xiàn)在社會(huì)保障體系中存在著針對(duì)不同人的、分立的多種制度體系，以及在同一社會(huì)保障項(xiàng)目上存在著針對(duì)不同人的各種分立的制度安排，從而導(dǎo)致在保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平、管理體系和經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面不統(tǒng)一，從而影響社會(huì)保障政策實(shí)踐的最終效果。再次，雖然對(duì)于貧困地區(qū)的教育和醫(yī)療等的支持有了很大的提高，但是這些服務(wù)是按照城市消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)，其費(fèi)用水平相對(duì)貧困人口的收入而言依然過(guò)高，雖然有社會(huì)保障的支付，但獲得醫(yī)療和教育過(guò)高的費(fèi)用仍然過(guò)度消耗了農(nóng)民有限的收入。最后，從制度上講，現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障基本上屬于補(bǔ)充性，還達(dá)不到真正意義上的支付性保障，雖然上學(xué)和醫(yī)療的費(fèi)用對(duì)于農(nóng)村和城市是一樣的，但由于城市人口的支付能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，富裕人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于貧困人口，因此，農(nóng)村貧困人口更容易因?qū)W、因病致貧。這種城鄉(xiāng)不平等造成了貧困更深的原因，主要是我們忽略了窮人的權(quán)利，即權(quán)利缺失——由于權(quán)利缺失所產(chǎn)生的貧困和他的機(jī)會(huì)權(quán)利被剝奪。
所以，在新的農(nóng)村貧困格局下，需要改變?cè)械某青l(xiāng)扶貧二元戰(zhàn)略框架和以農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧為主導(dǎo)的路徑。2020年后的中國(guó)農(nóng)村扶貧需要設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和政策。這同時(shí)也意味需要將未來(lái)的扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)放在社會(huì)服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化方面。這里特別需要指出的是社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量差異，如兒童營(yíng)養(yǎng)，中小學(xué)教育和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等方面將會(huì)逐漸成為引發(fā)新貧困的主要方面。新的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略需要考慮兩個(gè)一體化，即城鄉(xiāng)一體化和開(kāi)發(fā)與社會(huì)公共服務(wù)一體化。
四、2020年后扶貧工作需要體制創(chuàng)新
新貧困格局需要新的扶貧戰(zhàn)略，而實(shí)施新的扶貧戰(zhàn)略需要建構(gòu)適應(yīng)新的貧困形勢(shì)的新體制。縱觀我國(guó)扶貧歷史我們可以看出，直到20世紀(jì)末期中國(guó)農(nóng)村扶貧工作基本上是在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的框架下展開(kāi)的。雖然進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)隨著保護(hù)式扶貧，如低保、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域在貧困地區(qū)的不斷展開(kāi)，農(nóng)村扶貧工作開(kāi)始不斷超越農(nóng)業(yè)發(fā)展為主線的制度界限，形成了復(fù)雜的多部門交織的局面。但是，目前通過(guò)行政手段開(kāi)展的兩項(xiàng)制度銜接和資源整合的實(shí)踐顯示了農(nóng)村扶貧工作在制度供給上的乏力，扶貧管理的碎片化與扶貧工作要求整體性推進(jìn)之間的矛盾日益突出。這一矛盾在新的貧困格局下對(duì)扶貧工作的有效性的影響將會(huì)更加顯著。
首先，隨著農(nóng)村貧困特征日益轉(zhuǎn)向次生性多元維度，涉及扶貧的各個(gè)領(lǐng)域則發(fā)散在各個(gè)不同的部門，除非中央像精準(zhǔn)扶貧這樣通過(guò)政治和行政手段進(jìn)行集中動(dòng)員，否則現(xiàn)行體制在各個(gè)部門在其專業(yè)管理和資源行業(yè)管理的分割體制下和部門利益的激勵(lì)下無(wú)法有效整合各種資源。盡管政治和行政動(dòng)員十分有效，但這樣的動(dòng)員往往又會(huì)與現(xiàn)有法律和法規(guī)相抵觸，缺乏可持續(xù)性，“第一書記”、“扶貧工作隊(duì)”以及各個(gè)幫扶單位撤出貧困村之后，如何能夠保持扶貧政策的連貫性，這就需要推動(dòng)扶貧工作從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)化、制度化治理的轉(zhuǎn)型。其次，現(xiàn)行扶貧協(xié)調(diào)部門只涉及農(nóng)村，而貧困在城鄉(xiāng)之間處于流動(dòng)狀態(tài)，過(guò)去十年是中國(guó)城市化最快的十年，這使得中國(guó)轉(zhuǎn)型性貧困大量涌現(xiàn)，比如留守兒童、留守婦女、貧困轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，城市化不斷吸納農(nóng)村人口，貧困也隨之轉(zhuǎn)移到城市，本來(lái)一些人口在農(nóng)村不算貧困，可轉(zhuǎn)移到城市之后，由于失去了土地的保障再加之相對(duì)較高的生活消費(fèi)，卻轉(zhuǎn)變成為城市的貧困人口。而目前的扶貧工作現(xiàn)在是城鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)兩條線，是二元不統(tǒng)一的。城市“低保”標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村，這就使得大量的貧困人口游離于城鄉(xiāng)之間，并沒(méi)有得到很好的保護(hù)。城鄉(xiāng)二元扶貧治理格局顯然不能應(yīng)對(duì)新的貧困變化。最后，雖然現(xiàn)行扶貧機(jī)構(gòu)具有宏觀協(xié)調(diào)職能，但是隨著扶貧工作日益延伸到其他部門，貧困問(wèn)題開(kāi)始作為一種整體性的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)并擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)層面，貧困問(wèn)題也超越了單純的經(jīng)濟(jì)層面而涉及法律、民政、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等多個(gè)部門。碎片化的治理導(dǎo)致資源使用的低效率，加劇了問(wèn)題處理和服務(wù)供給的難度和成本，因此亟待進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新和變革，探索建立多部門共同參與、協(xié)同治理的有效機(jī)制。面對(duì)致貧原因的多元化和新時(shí)期農(nóng)村貧困的新特點(diǎn)，需要發(fā)育綜合性的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行制度結(jié)構(gòu)層面的建構(gòu)，開(kāi)展扶貧制度的供給側(cè)改革。新的貧困格局和戰(zhàn)略需要培育一個(gè)綜合的貧困治理機(jī)制，這是2020后農(nóng)村貧困工作的關(guān)鍵所在。
長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的原發(fā)性的絕對(duì)貧困基本消除之后，中國(guó)農(nóng)村貧困將會(huì)進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困為特點(diǎn)的“新貧困”治理階段。新貧困并不必然反映在絕對(duì)收入上，而是主要呈現(xiàn)為收入和社會(huì)公共服務(wù)獲得上的不平等和多元維度貧困兩個(gè)方面。在新的農(nóng)村貧困格局下，需要改變?cè)械某青l(xiāng)扶貧二元戰(zhàn)略框架和以農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧為主導(dǎo)的路徑，2020年后的農(nóng)村貧困需要設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)一體化的扶貧戰(zhàn)略和政策，這同時(shí)也意味需要將未來(lái)的扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)放在社會(huì)服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的均等化方面。新貧困格局需要新的扶貧戰(zhàn)略，而實(shí)施新的扶貧戰(zhàn)略需要建構(gòu)適應(yīng)新的貧困形勢(shì)的新體制。面臨扶貧管理的碎片化與扶貧工作要求整體性推進(jìn)之間矛盾的日益突出，我們需要發(fā)育綜合性的貧困治理機(jī)制和貧困治理結(jié)構(gòu)，并開(kāi)展扶貧制度的供給側(cè)改革。
十九大報(bào)告明確提出了要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。并要推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，保證教育的質(zhì)量和公平性、建立中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系等目標(biāo)，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的社保、教育、醫(yī)療等開(kāi)始向一體化的進(jìn)程邁進(jìn)，這表明2020全面建成小康社會(huì)之后的扶貧工作不僅僅是就扶貧談扶貧，將會(huì)是超越扶貧部門本身，更多的是將扶貧工作與社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等相結(jié)合起來(lái)并追求城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌、平衡發(fā)展。以上提出的這些都是我們下一階段扶貧工作需要引起重視和共同努力的方向。
作者簡(jiǎn)介:李小云，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組專家委員會(huì)委員；許漢澤，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)
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