摘要:由于農村貧困人口生計的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率以及貧困線的可能的變動性，2020年現有扶貧標準下貧困人口全部脫貧目標的完成并不意味著農村貧困的終結。隨著長期困擾中國農村原發性絕對貧困的消失，農村貧困將會進入一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，屆時轉型貧困群體和潛在貧困群體將會成為扶貧工作新的目標群體，并呈現出新的特征。為此我們需要加大推進城鄉一體化和扶貧開發與社會公共服務一體化改革以及發育新的綜合性貧困治理機制和貧困治理結構。
關鍵詞:2020年；扶貧工作；多維貧困；轉型貧困；綜合治理
一、問題的提出
2015年中央明確提出到2020年，即“十三五”末，要確保中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的目標。為了實現以上目標，中央和各地方政府投入了前所未有規模的資金和行政資源開展脫貧攻堅與精準扶貧。按照2011年調整后的新貧困線人均年純收入2300元標準計算，2011年全國貧困人口為1.239億，2012年降為9899萬，一年下降了2240萬；2013年減少到8249萬，下降了1650萬；2014年減少到7017萬，下降了1232萬；2015年減少到5578萬，下降了1439萬。如果按照以往最低每年下降1200萬貧困人口估算，2016年到2020年，至少會減少貧困人口4800萬。也就說按照以往貧困人口下降數量最低估算，到2020年按照現行標準的貧困人口也只有778萬，而如果按照以往中等程度貧困人口下降的數量1400萬估計，到2020年貧困人口將減少5600萬，屆時按照現有標準的貧困人口數量將會是120萬。按照這個標準估算，中國在統計意義上將不會存在年純收入低于2300元的群體。這一變化也意味著貧困縣也將自然走入歷史，中國將進入一個沒有“貧困”的時代。
Sachs Jeffrey認為貧窮并非與生而來，私人市場力量可以與公共政策的相互補充，加上更為和諧的全球治理體系，人類完全有能力在2025年消滅極端貧困，使貧困問題走向終結。聯合國2030年可持續發展議程所設置的首要目標就是到2030年在世界各地消除一切形式的貧窮。為此中國政府提出了2020年確保我國現行標準下，農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽的工作目標。具體來看，基于國內經濟發展水平提高以及人們在吃、住等基本生活成本上升后的實際情況，國家以2011年人均年收入2300元作為絕對貧困線。這意味著，一旦2020年按照上述估算達到預期目標，中國農村的絕對收入性貧困在統計上將會消失。然而，這里需要指出的是，按照農民人均收入2300元計算的貧困人口在統計上的消失絕對不意味著中國農村貧困的終結。
首先，從理論上來講，只要人類社會的分化不消失，貧困就很難消失，因為社會分化與分層很難消失，所以貧困問題也就很難消失，這也是為什么西方發達國家仍然存在貧困人口的原因所在，只不過貧困比例被控制在一定的范圍之內。2020年農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困之后并不意味著貧困的消失，由于地區發展不平衡的原因相對貧困人口仍然會長期存在。從貧困線的設定以及貧困的標準具體來看，即便到2020年按照2300元的標準計算的貧困人口消失，但是由于農村人口的極大脆弱性和兜底保障的有限覆蓋，2300元以上的群體仍然有可能在各種風險下落入2300元以下，這意味，即使在統計上宣布2020年徹底消除農村絕對貧困人口，仍然會有低于2300元標準的絕對貧困人口的存在，只是數量上不會很大。有學者通過借助ELES模型測算與比較分析，認為我國的農村低保水平偏低，現行低保標準明顯不能滿足貧困人群的基本需求，再加之低保政策在基層的異化執行，使得很多情況下將其作為一種稀有資源被較為強勢的群體所捕獲。這表明完全依靠低保兜底的手段來解決農村貧困問題在當前的社會現實之中存在很大局限。
其次，貧困并非是一個簡單的經濟問題，而是一個復雜的政治經濟過程，貧困的客觀性在這樣的過程中被反復生產和再生產。貧困是一個難以捉摸、模糊的、不斷變化的概念，它具有不確定性。具體來看，貧困線是一個動態的概念，不僅是因為貧困是動態的，度量貧困的標準也是可變的，貧困線的每一次調整都會隨之帶來貧困人口規模和數量上的變動。從理論上來講，貧困標準的調整包括以下兩種情況，一是不同時期根據經濟社會發展和生活水平的提高而采用更高的滿足基本生活需求的貧困標準；二是保持生活水平不變的同一標準，用不同年度的物價水平進行調整，要保證其可比性。隨著生活水平和成本的上升，2020年之后沿用2011年2300元標準的合理性會下降，屆時提高絕對貧困線的壓力會上升，一旦調整貧困線，在統計意義上的絕對貧困人口又會重新出現。2010年按照當時的貧困線統計發布的貧困人口是2688萬人，2011年貧困線調整到2300元以后，貧困人口迅速上升到1.238億就是一個典型的例子，社會大眾對此紛紛質疑。
最后，如果按照“兩不愁，三保障”的脫貧目標要求，不僅滿足貧困群眾吃、穿等基本生活需求，還要在教育、醫療、住房方面使其得到保障，這意味著不僅解決貧困戶最基本的生存需要，而且還將解決其部分發展需要。吃、穿等硬指標容易達到要求，但是教育、醫療和住房等軟指標則很難實現統一的發展水平，給新時期的脫貧攻堅任務帶來了巨大的挑戰。很顯然，貧困人口本身的動態變化和貧困線的調整都會導致一定數量的絕對貧困人口的存在，而且只要社會保障做不到全覆蓋，絕對貧困也會長期存在。從社會福利角度來看，只有當衣食住教醫的基本保障做到人人覆蓋，不斷減少不同區域之間與同一地區內部之間的福利保障差距，并且其標準能做到按照全社會的福利水平逐年調整，絕對貧困才有可能消除。因此，國家在2020年宣布農村脫貧目標實現時，需要客觀指出2020之后的農村貧困狀況。
目前學術界還鮮有對2020年以后我國扶貧工作應該如何開展的研究。谷樹忠指出到2020年我國貧困問題也不再是單純的經濟現象，而是集經濟、社會、自然等因素于一體的復合現象。因此需要從經濟發展、社會發展、自然生境等多個維度，審視2020之后的貧困問題。應該實施“新動能減貧”、“生態紅利減貧”、“特殊資源減貧”以及“意愿校正減貧”等策略。張琦認為2020 年后的減貧戰略將隨著由集中性減貧治理戰略向常規性減貧治理戰略的方向轉型，由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變，由重點解決農村貧困轉向城鄉減貧融合推進轉變，由重點解決國內貧困向國內減貧與國際減貧合作相結合方向轉變，減貧發展國際化合作將會強化。左停提出在2020年全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰之后，應該積極借鑒國內外的相關經驗，重點做好反貧困政策與社會救助政策的銜接，并要大力提倡“發展型社會救助”。綜上可以看出，既有的研究主要集中在對貧困性質變化、減貧戰略調整以及反貧困政策轉型創新等宏觀層面的討論。缺乏對于2020年之后扶貧政策為何需要調整的原因揭示以及缺少對具體扶貧政策、扶貧體制、扶貧制度層面的回應與探索。
在2020年貧困人口脫貧、貧困縣摘帽之后是否意味著貧困的終結？新貧困會呈現出哪些新特點？在現有標準條件下貧困人口全部脫貧之后的扶貧工作應該如何開展？以及在新語境下扶貧戰略和扶貧體制需要做出怎樣調整、解決哪些突出矛盾？這些都是本文所關注和試圖回應的問題。
二、扶貧工作中“轉型貧困”的治理新目標
無論2020年后絕對貧困是否存在，實施精準扶貧戰略以來農村絕對貧困人口減少的業績是十分顯著的，十八大以來，短短四年時間（截至2016年年底），已經有5564萬人脫貧。除非政府未來大幅度調整農村貧困線，否則中國農村絕對貧困人口即使依然存在其數量也將不會太多。這意味著長期困擾中國農村的原發性的絕對貧困將基本終結，農村貧困將會進入一個以轉型性的次生貧困為特點的新階段。
不同于絕對意義上的溫飽性貧困，在城鄉二元結構的限制下，快速的城市化和工業化進程催生大量的貧困人口，從貧困特性上，可將這種貧困稱之為“轉型貧困”，或短期性貧困和過渡性貧困。具體來看社會中的一部分人在工業化、城市化進程中由于自身條件不足而逐漸退落下來，而農村的勞動力等資源不斷流出，中西部地區的很多農村逐漸變得“空殼化”并出現了大批量的留守人口。城鎮化與工業化一方面為社會創造了很大的財富，但是另一方面也產生出了新的社會分化與分層，越來越多的農村人口主動或者被動地參與到這個過程中來。這個群體中的一部分人會在經濟發展中獲得機會從而走出貧困，一部分人會隨著城鄉一體化的社會保障制度的改善而保持在貧困線以上，還有一部分人則會落入貧困陷阱。這樣的新貧困并不必然反映在絕對收入上，而是主要呈現為收入和社會公共服務獲得上的不平等和多元維度貧困兩個方面。
首先，目前中國城鄉收入差距依然非常大，2014年城鄉收入比高達2.92：1。而基尼系數與貧困發生率具有正相關性，Ravallion和 Chen的研究表明，基尼系數對貧困發生率的彈性為 3.5，且在統計上極為顯著，即在控制了收入增長的情況下，基尼系數每增加1%，貧困發生率上升 3.5%。據西南財大基于2010年的數據研究顯示，中國農村居民收入的基尼系數高達0.60。相比全球0.44的平均水平，中國農村家庭的基尼系數明顯處于高位。目前不僅僅是中西部與東部沿海地區農民收入差距逐步擴大，農村內部收入不平等也在加劇，這暗示了我國傾向于窮人的發展階段已經逝去，并顯示出收入不平等已經成為了農村貧困的主要問題之一。
其次，城鎮化與市場化為農民帶來了就業與收入增長的機會，同時也增加了他們在生活方面的消費與支出，收入水平的增高并不意味著生活水平的提升。所以收入的高低已不必然決定是否貧困，即便很多收入高于2300元標準的群體，由于資產的缺乏和社會保障的強度不高往往不足以抵御風險，在疾病、自然災害和教育等其他風險下，他們的收入無法彌補支出，舉債度日，或因病和因災致貧。另外目前各地政府大力開展的產業扶貧行動，將貧困戶直接推向市場，利用市場機制進行扶貧，這一方面可能會使貧困戶的收入增多，但是同樣也增加了貧困戶的市場風險性，造成了扶貧致貧現象的發生。以上這都構成了轉型性的次生貧困。
最后，很多處于貧困線之上的農戶雖未陷入貧困，但都會由于抵御風險的極度脆弱而成為極容易落入貧困陷阱的潛在貧困人口，這就是為什么在農村統計建檔立卡戶出現爭議的主要原因，事實上，單一的收入貧困統計已經無法客觀反映農村真實的貧困狀態。衡量貧困的標準已經越來越超出收入這樣的貨幣標準。從多個維度定義和識別貧困，越來越成為反貧困所必須依據的基礎。新的貧困需要新的貧困評估指標，很多地方在精準扶貧識別貧困戶中已廣泛使用非收入的指標，如有的地方采用“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看有無讀書郎、五看有無病怏怏、六看有些啥家當”等“六看法”這樣的客觀物化指標，這些都屬于多元貧困維度的維度，突破單一以收入為主的評價標準，形成客觀反映農村貧困的新的評價體系是未來農村扶貧工作的重要內容。
三、2020年后扶貧戰略框架與“轉型貧困”
中國農村新的貧困格局意味著傳統意義上的“貧困”已經不再是2020年后扶貧工作的目標，轉型貧困群體和潛在貧困群體將會成為新的扶貧工作的目標群體。而這兩類群體的主要貧困特點是多維度的，這就需要盡快發育一個轉型扶貧政策和戰略。中國目前農村扶貧的政策雖然也在考慮多維度的貧困問題，特別是實施精準扶貧以來提出了“兩不愁，三保障”，和貧困地區農民社會基本公共服務領域主要指標達到全國平均水平的要求，中央和地方政府也一直將農村公共服務均等化作為緩解貧困的重要手段，但是由于徹底消除城鄉差異仍然需要一個過程，所以扶貧政策的主要方面還是一直都立足于貧困人口收入的提高。近年來農村收入性絕對貧困的下降和轉型性貧困的嚴重性顯示了在新貧困階段國家扶貧政策轉型的必要性。一方面，基于農村收入中農業收入不斷下降，收入越來越依賴工資收入。相關數據顯示2012 年我國農民來自種植業的收入僅占 26.6%，工資性收入比重占到了 43.6%，而同時工資收入對于不平等的貢獻又遠遠大于其對總收入的貢獻的事實，雖不能說以提高收入為手段的農村扶貧已走到盡頭，但至少可以說調節農村收入分配正在成為解決農村貧困問題的主要措施之一。另一方面，城鄉社會公共服務不均衡正在成為轉型貧困的主要原因，因災、因病、因學等致病成為農村貧困普遍的現象。
“轉型貧困”現象的背后原因很多。首先，雖然針對貧困群體的社會安全網的架構已經構建，但是，農村社會保障的兜底強度往往不足以抵御風險。如新型農村合作醫療的覆蓋面已經很大，但是大病危病到來的貧困風險依然很大，有學者研究認為目前新型農村合作醫療和農村醫療救助制度的實際報銷比例太低，農村貧困居民的災難性醫療支出仍然較大，自付醫療費用仍然超過了大部分農村貧困居民的承擔能力，在農村這種因病致貧的案例比比皆是。其次，各種社會保障在制度上呈現碎片狀，有限的資金被投放在不同種類的社保項目上，降低了財政有限的情況下的保障兜底的有效性。目前農村社會保障制度的“碎片化”主要表現在社會保障體系中存在著針對不同人的、分立的多種制度體系，以及在同一社會保障項目上存在著針對不同人的各種分立的制度安排，從而導致在保障對象、保障標準和待遇水平、管理體系和經費來源等方面不統一，從而影響社會保障政策實踐的最終效果。再次，雖然對于貧困地區的教育和醫療等的支持有了很大的提高，但是這些服務是按照城市消費標準建構，其費用水平相對貧困人口的收入而言依然過高，雖然有社會保障的支付，但獲得醫療和教育過高的費用仍然過度消耗了農民有限的收入。最后，從制度上講，現有農村社會保障基本上屬于補充性，還達不到真正意義上的支付性保障，雖然上學和醫療的費用對于農村和城市是一樣的，但由于城市人口的支付能力遠遠高于農村，富裕人口遠遠高于貧困人口，因此，農村貧困人口更容易因學、因病致貧。這種城鄉不平等造成了貧困更深的原因，主要是我們忽略了窮人的權利，即權利缺失——由于權利缺失所產生的貧困和他的機會權利被剝奪。
所以，在新的農村貧困格局下，需要改變原有的城鄉扶貧二元戰略框架和以農村開發式扶貧為主導的路徑。2020年后的中國農村扶貧需要設計城鄉一體化的扶貧戰略和政策。這同時也意味需要將未來的扶貧戰略重點放在社會服務在數量和質量上的均等化方面。這里特別需要指出的是社會服務的質量差異，如兒童營養，中小學教育和醫療服務質量等方面將會逐漸成為引發新貧困的主要方面。新的農村扶貧戰略需要考慮兩個一體化，即城鄉一體化和開發與社會公共服務一體化。
四、2020年后扶貧工作需要體制創新
新貧困格局需要新的扶貧戰略，而實施新的扶貧戰略需要建構適應新的貧困形勢的新體制。縱觀我國扶貧歷史我們可以看出，直到20世紀末期中國農村扶貧工作基本上是在農村和農業發展的框架下展開的。雖然進入21世紀以來隨著保護式扶貧，如低保、教育、衛生等社會公共服務領域在貧困地區的不斷展開，農村扶貧工作開始不斷超越農業發展為主線的制度界限，形成了復雜的多部門交織的局面。但是，目前通過行政手段開展的兩項制度銜接和資源整合的實踐顯示了農村扶貧工作在制度供給上的乏力，扶貧管理的碎片化與扶貧工作要求整體性推進之間的矛盾日益突出。這一矛盾在新的貧困格局下對扶貧工作的有效性的影響將會更加顯著。
首先，隨著農村貧困特征日益轉向次生性多元維度，涉及扶貧的各個領域則發散在各個不同的部門，除非中央像精準扶貧這樣通過政治和行政手段進行集中動員，否則現行體制在各個部門在其專業管理和資源行業管理的分割體制下和部門利益的激勵下無法有效整合各種資源。盡管政治和行政動員十分有效，但這樣的動員往往又會與現有法律和法規相抵觸，缺乏可持續性，“第一書記”、“扶貧工作隊”以及各個幫扶單位撤出貧困村之后，如何能夠保持扶貧政策的連貫性，這就需要推動扶貧工作從運動式治理向常規化、制度化治理的轉型。其次，現行扶貧協調部門只涉及農村，而貧困在城鄉之間處于流動狀態，過去十年是中國城市化最快的十年，這使得中國轉型性貧困大量涌現，比如留守兒童、留守婦女、貧困轉移等問題，城市化不斷吸納農村人口，貧困也隨之轉移到城市，本來一些人口在農村不算貧困，可轉移到城市之后，由于失去了土地的保障再加之相對較高的生活消費，卻轉變成為城市的貧困人口。而目前的扶貧工作現在是城鄉兩個系統兩條線，是二元不統一的。城市“低保”標準高于農村，這就使得大量的貧困人口游離于城鄉之間，并沒有得到很好的保護。城鄉二元扶貧治理格局顯然不能應對新的貧困變化。最后，雖然現行扶貧機構具有宏觀協調職能，但是隨著扶貧工作日益延伸到其他部門，貧困問題開始作為一種整體性的社會問題出現并擴展到社會各個層面，貧困問題也超越了單純的經濟層面而涉及法律、民政、教育、醫療、衛生等多個部門。碎片化的治理導致資源使用的低效率，加劇了問題處理和服務供給的難度和成本，因此亟待進行相應的創新和變革，探索建立多部門共同參與、協同治理的有效機制。面對致貧原因的多元化和新時期農村貧困的新特點，需要發育綜合性的治理結構，進行制度結構層面的建構，開展扶貧制度的供給側改革。新的貧困格局和戰略需要培育一個綜合的貧困治理機制，這是2020后農村貧困工作的關鍵所在。
長期困擾中國農村的原發性的絕對貧困基本消除之后，中國農村貧困將會進入一個以轉型性的次生貧困為特點的“新貧困”治理階段。新貧困并不必然反映在絕對收入上，而是主要呈現為收入和社會公共服務獲得上的不平等和多元維度貧困兩個方面。在新的農村貧困格局下，需要改變原有的城鄉扶貧二元戰略框架和以農村開發式扶貧為主導的路徑，2020年后的農村貧困需要設計城鄉一體化的扶貧戰略和政策，這同時也意味需要將未來的扶貧戰略重點放在社會服務在數量和質量上的均等化方面。新貧困格局需要新的扶貧戰略，而實施新的扶貧戰略需要建構適應新的貧困形勢的新體制。面臨扶貧管理的碎片化與扶貧工作要求整體性推進之間矛盾的日益突出，我們需要發育綜合性的貧困治理機制和貧困治理結構，并開展扶貧制度的供給側改革。
十九大報告明確提出了要加強社會保障體系建設，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。并要推動城鄉義務教育一體化，保證教育的質量和公平性、建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系等目標，中國城鄉之間的社保、教育、醫療等開始向一體化的進程邁進，這表明2020全面建成小康社會之后的扶貧工作不僅僅是就扶貧談扶貧，將會是超越扶貧部門本身，更多的是將扶貧工作與社會保障、教育、醫療、公共服務等相結合起來并追求城鄉之間的統籌、平衡發展。以上提出的這些都是我們下一階段扶貧工作需要引起重視和共同努力的方向。
作者簡介:李小云，中國農業大學人文與發展學院教授，博士研究生導師，國務院扶貧領導小組專家委員會委員；許漢澤，中國農業大學人文與發展學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自： 國家行政學院學報
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