村官主要是農村黨支部和村民自治委員會的領導成員，在鄉鎮黨委領導下，獨立自主地管理農村公共事務，手中掌握著集體資金、資產、資源支配權。不可否認，我國絕大多數村官是全心全意為農民群眾服務的，利用其掌握的公共資源帶領農民群眾發家致富。但是，也有村官在巨大經濟利益面前，抵不住誘惑，利用手中的權力，肆無忌憚地貪污受賄，截留、挪用、侵吞各種款項。特別是近年來，隨著國家支農惠農力度的加大，村中資金、資產、資源規模不斷擴大，小村官大腐敗頻頻出現在公眾視野。一些村官巨腐行為遠遠地超出了社會的容忍度，其貪腐事實也令媒體一度為之瞠目結舌。因此，從理論上探討治理村官巨腐長效機制已成為奪取反腐敗壓倒性勝利一項十分重要的課題。
1、村官巨腐現象的特點
本文收集了近年來報紙與網站報道的100個案例, 并從中整理出13個典型案例, 按涉案金額由多到少順序排列, (如表1所示) 進行深入分析。
發現近年來小村官大腐敗呈現出以下幾方面的特點。
（一）從腐敗主體來看，村兩委“一把手”涉案最多
2016 年全國共處分鄉科級及以下干部 39.4萬人，增長 24%，其中處分村黨支部書記、村委會主任 7.4 萬人，增長 12%。僅 2016 年 2 月，中央紀委監察部網站對各級紀檢監察機關查處的 125起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題進行了通報曝光。統計發現，在 125 起侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題中，總計有 53 起涉及村黨支部書記違紀違規，占比達到 42.4%；總計有 23 起明確指向村委會主任違紀違規，占比18.4%。
典型案例也表明，村官巨腐主要集中在村支書（或村主任）。村支書（或村主任）是村里的“一把手”，在村中權力最大，掌握著村集體資金、資產、資源，為他吹喇叭、抬轎子的人就多。在缺乏監督的情況下，他們利用手中的權力肆意侵害村集體利益，扣留、挪用上級各種款項，在土地拆遷、工程建設中暗箱操作、中飽私馕。
更有甚者，村支書、村主任伙同村會計、出納等成員相互勾結、相互利用，形成利益共同體，共同騙取國家補償款、侵吞集體資產，形成“窩案”、“串案腐敗”形式。如原廣東中山市火炬開發區宮花村支書助理兼宮花經濟發展公司經理張連合伙同他人侵吞土地補償款 7249 萬元。如河北村官劉會民受賄 20 斤黃金，全村幾乎所有村支部、村委會人員全部涉案，集體走上犯罪道路。
（二）從腐敗領域來看，農村征地補償是巨腐重災區
隨著近年新農村建設和城鎮化運動的開展，農村征地補償等逐年增多，一些村官利用村民對國家政策的不清楚，打起了征地補償款的主意。比如在征地補償款申報、審核審批、發放管理過程中，弄虛作假、虛報截留、貪污挪用、侵占，使村民未能真正享受到國家的惠民政策。上文整理出的13 個典型案例中，涉及農村征地補償領域的腐敗占了四成，且涉案金額巨大。如湖南益陽市高新區東部產業園魚形山村原黨支部書記劉云貴利用職務便利，先后 4 次挪用該村征地補償款共計 1330萬元，供親友進行營利活動。如哈爾濱市南崗區紅旗滿族鄉曙光村黨總支書記兼村委會主任于福祥，挪用征地補償款達 2 億元，這也是 13 個典型案例中金額最大的巨腐案。
（三）從涉案金額看，數額有增無減
近年來國家出臺了一系列支農惠農政策，大量征地費用、拆遷補償費、工程建設項目資金等涌向農村，村官經手的資金也越來越多。由于監管制度不給力、村務公開不到位等問題，給村官巨腐帶來了機會，涉案金額呈逐年上升趨勢，動輒幾百萬、幾千萬，甚至上億元。比如原河北省固安縣宮村鎮馬公莊村原黨支部書記曹連生，在村莊新民居建設、土地流轉、土地承包工作中，非法占有、挪用村集體資金，侵占集體利益，涉案金額高達 4200多萬元。原安徽淮北市烈山村支書、友誼二礦礦長劉大偉轉移、侵吞村集體資產 1.5 億元。
（四）從腐敗手段來看，村官巨腐日趨隱蔽化、多樣化
有的利用惠農補貼申報環節存在的漏洞，虛列名單，私分、挪用、截留糧食直補、退耕還林款項；有的在工程招投標中撈好處；有的在土地批租、宅基地、計劃生育指標審批中通過“吃、拿、卡、要”等手段貪污受賄；有的借公務接待之名做假賬、虛列開支；有的村集體收入不入賬，直接侵吞。如湖北鄖西縣三官洞林區蒿坪河村支書明庭友私刻村民的印章冒領國家補貼，退耕還林、糧食直補、公益林款 300 多萬。原西安市雁塔區東灘社區主任利用職務之便向開發商索要好處費、高價承攬低價轉包獲利高達 1.2 億元。
村官巨腐的原因
2、在反腐敗的高壓態勢下，村官巨腐現象仍屢見不鮮，其原因主要表現為：
（一）懲處力度不夠，助長了村官巨腐風氣
改革開放以來，我國的反腐敗斗爭注重了對掌握國家公權力的高官腐敗（“老虎”）的打擊，而對于小官腐敗（“蒼蠅”）卻關注不夠，特別是對“村官”這個群體腐敗治理不力，從而有了“小官大貪、村官巨腐”現象。
第一，縣鄉黨委在查處村干部違紀不夠《刑法》量刑的行為時，考慮到村官工作難度大、任務重、待遇低、條件差，農村關系錯綜復雜，取證難度比較大，又怕查案影響村官工作積極性，于是對涉案金額不大的，采取大事化小、小事化了的態度，從而導致村官腐敗懲處不力，難形成震懾力量。
第二，由于村委會的自治性和村官身份的特殊性，司法部門對村官的懲處往往存在較大的自由裁量空間。村官一般按“非國家公職人員”懲處，自由裁量空間就會變大，量刑也會比較寬容，直接降低了村官腐敗的成本，縱容了村官敢貪的行為。在腐敗收益可觀的情況下，讓村官產生一定的僥幸心理，有的村官就有恃無恐，從小貪演變為大貪，將難以遏制村官腐敗行為的發生。
（二）權力高度集中，村官巨腐權力尋租空間變大
集權一定會造成腐敗，這是自古以來被實踐證明的。村官雖不是國家工作人員，但權力可不小，農村集體的資金、資產、資源都由村委會和村黨支部管理。農村基層現行政治管理模式為“一把手”負責制，大事小事都是村支書（或村主任）說了算，擁有絕對話語權，尤其是不少地方實行“一肩挑”，村支書集黨、政、企大權于一身，這使得農村基層組織權力過分集中于一個人手里，權力過分集中，又缺乏必要的制約，為權力尋租留下了空間，再加上權力清單、責任清單又不明確，很容易誘發村官貪污腐化。比如深圳龍崗“20 億村官”周偉思在擔任村官的十幾年里，身兼村主任、集體經濟管理者、個人企業家等多個職務，因為手中的權力他的資產越來越多，最終走向腐敗深淵，這就是權力過于集中滋生的腐敗。其次，隨著農村集體經濟的不斷壯大，鄉鎮政府管理事務下沉到村組織，國家強農惠農資金、最低生活保障金、救災救濟金等都由村干部統籌分配，一些村官法律意識、為民服務意識淡薄，受農村傳統管理模式的影響，農村民主決策權和民主監督權又沒有很好落實，村官獨斷專行、濫用權力、以權謀私現象就可能發生。
（三）監督機制不完善，村官巨腐“防火墻”不牢
習近平總書記在 2013 年全國組織工作會議上的講話指出： “沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。”上級、同級監督不力，村民監督意識和能力不強給村官腐敗留下了空隙。監督機制不完善表現在以下幾方面：
第一，鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，礙于情面，不便于過多監督，也沒有過多精力監督，認為只要他們把工作做好，社會穩定就行。往往以“村民自治、不能干預”為借口，對存在的一些問題睜只眼閉只眼，甚至包庇，一定程度上助長了村官腐敗。
第二，村兩委之間的相互監督形同虛設，有的村支書和村主任“一肩挑”，內部監督無法開展；在有的村支書和村主任分設的村莊，村支書和村主任誰的勢力強，誰就有發言權，一手遮天，獨斷專行，拒絕監督。
第三，村民監督意識和能力不強，自下而上的監督疲軟乏力。改革開放以后，大多數農村青壯年都外出務工，不可能對村官進行監督。而長期居住在村莊的居民多是文化素質相對較低的婦女、兒童和老人，這部分群體無力監督村官的行為。村務公開常流于形式，他們對村務不知情，也無法進行監督。
第四，有的村莊通過設置村務監督委員會對村官進行監督，但監督員是村官“圈內人”，直接由村委會成員兼任，這種自己監督自己的形式，村務監督自然形同虛設。
（四）村財務公開、管理混亂，留下村官巨腐的制度“漏洞”
盡管《村民委員會組織法》及地方管理條例中對村財務公開和管理作了規定，內容很細，也很全面，但并沒有真正施行起來，在實際運行中仍存在不同程度的公開走過場、流于形式，致使村官巨腐現象沒有得到有效遏制。
第一，有些村干部為謀取私利，不想讓群眾了解村財務，村財務公開如同作秀，往往選擇性公開，將公開的內容隨便找個墻貼上，拍幾張照片，直接交到鄉鎮政府完事。
第二，村級財務管理比較混亂。有的村不嚴格執行財務規定，村賬目單據、憑證不全，許多收入、支出不入賬，白條票據一大堆，使用白條入賬，報銷入賬不及時，公款私存等問題十分嚴重。更有甚者，有的村支書、村主任兼任會計或出納，用多少、干什么，個人說了算。
3、治理“村官巨腐”的長效機制
中紀委十九屆二中全會指出：鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性態勢，需要“深化標本兼治，構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。”近年的重點是要“堅決整治群眾身邊腐敗問題”。據此，預防和治理村官腐敗可從以下方面入手。
（一）加大懲處力度，完善村官“不敢腐”機制
習近平總書記說： “要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把反腐敗斗爭進行到底，確保黨和國家興旺發達、長治久安。”對腐敗“要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍”，加大整治群眾身邊腐敗問題力度。
第一，零容忍，凡腐必反。縣鄉紀委和縣監察機關對村官腐敗案件要發現一件，查處一件。正如習近平總書記所說： “發現一起查處一起，發現多少查處多少，不定指標，上不封頂，凡腐必反。”對村官腐敗行為，要打破情面，敢于查處，絕不姑息、應付了事，一經查處，立即處理且嚴懲不貸，并將處理結果公之于眾，起到“教育一片、警示一群”的作用。
第二，重典治亂，嚴厲懲處。司法機關對構成犯罪的村官必須依法懲治，對涉案金額巨大，情節特別嚴重的村官腐敗分子應依法嚴懲直至極刑。在對村官腐敗行為法律制裁的同時，還要使他們在道德上受到譴責，經濟上得不償失，從低風險、低成本變為高風險、高成本，形成震懾力。
第三，無禁區，立體查處。紀檢監察機關、司法、審計、三農等部門要加強合作，實現資源互補、信息共享，形成查處腐敗的立體網絡，發揮紀檢信訪系統舉報的作用，從審計、監察結果中尋找線索，提高查處村官違法違紀案件的速度。
第四，重遏制，使村官腐敗行為成為過街老鼠人人喊打。 針對農村關系錯綜復雜，村民對村干部的違紀違法行為不敢舉報的現象，各級紀檢部門要大力開展廉政文化進農村、入農戶，建立反腐倡廉壓倒性勝利的態勢，營造人人參與反腐敗的濃厚氛圍。
（二）厘清權力邊界，建立讓村官“不易腐”機制
習近平總書記說： “沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，牛欄關貓是關不住的，腐敗現象就控制不住。”必須以制度權力制約村官權力，法無授權不可為。
第一，應明確權力清單。根據《村民委員會組織法》，村委會享有執行權、村務監督委員會享有監督權。涉及村民利益的 8 個方面事項，都要經村民會議討論決定或經村民會議授權村民代表會議討論決定，堅決貫徹少數服從多數的原則，避免獨攬大權，決不能把村民自治搞成村委自治，村主任個人說了算。
第二，理清責任清單，明確村黨支部、村委會、村民小組的職責范圍。村黨支部切實發揮領導核心作用，抓好農村黨建工作；村委會、村民小組管好村莊自治和公共服務；村集體經濟則引入“職業經理人”管理，或交“股份公司”這類經濟組織打理，切實做大做強農村集體濟。
第三，宣傳、組織學習權力清單。廣泛宣傳權力清單，向村民發放權力清單宣傳冊，利用微信平臺宣傳權力清單，讓更多村民按流程辦事，黨員干部按流程工作。組織村兩委成員、村黨員干部、村民代表學習培訓權力清單的內容，權力清單規范要求和政策性依據等。
（三）構建嚴密監督體系，完善村官“不能腐”機制
十九大報告明確指出： “要強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督。”完善村官監督的機制：
第一，強化政務監督。加強鄉鎮黨政機關對村官工作的監督，特別要將重點開發項目、惠農資金等列為重點監督內容。可將鄉鎮所轄范圍內的村官廉潔度作為鄉鎮工作考核內容，加強他們監督村官的積極性、主動性，防止對村官腐敗行為進行偏袒。同時要落實黨風廉政建設責任制，誰監督誰擔責。
第二，落實村務監督。貫徹落實好中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，成立對村委會進行監督的村務監督委員會。監督村內重大黨務、政務、村務，對村級事務做到不干涉、不越位，督促村干部依紀依規辦事。為防止村務監督員與村干部形成利益共同體，要實行監督員工作業績與自身利益掛鉤，能及時發現村委會成員的違法行為，可在升遷時予以優先考慮、物質獎勵等。村干部也可對該監督員進行監督，如發現袒護行為予以舉報，從而形成一個相互制約的監督體系。
第三，拓寬監督渠道。除傳統村級監督渠道外，要借助“互聯網+”開設舉報專區和曝光平臺，打造群眾家門口的舉報網絡。對村民反映的問題要及時受理，認真核實，從嚴查處。
（四）規范村財務公開制度，建立村官“不會腐”機制
陽光是最好的防腐劑，要規范村財務公開、管理制度。
第一，凡涉及村里重要項目、村民普遍關心的焦點問題、與村民利益相關的問題、村里大額資金的使用等都要及時公開。同時要不斷加強村務公開信息平臺建設，讓村民通過微信、微博、電視、公開欄等就能及時查看村務情況，真正落實村民對村務工作的知情權。上級部門應不定期抽檢村務公開情況，避免村務公開中出現假公開或不公開現象。
第二，堅持村財務由民做主，共同監督村里的財務支出。村官掌握的村集體資金、資產、資源，要進行統一登記管理。堅持村級財務的各項收支發票一定是正規發票，并且有經辦人簽字、用途說明。對于大額資金的支出必須經過村民代表大會集體討論決定，哪些錢該花，哪些錢不該花，花多花少，都由群眾說了算。
（五）健全激勵保障，建立村官“不愿腐”機制
工資福利低不是村官腐敗的主因，但少數村官腐敗與村官的激勵保障機制不健全一定有關。可通過建立健全激勵保障機制，使村官更加珍惜自己的工作，不愿也不想鋌而走險進行腐敗。
第一，要落實村官報酬的相關政策規定。如確保村黨支部書記的基本報酬不低于當地農村勞動力平均收水平，關心村官的生活，幫助他們解決實際困難，激發工作熱情。
第二，給予村官一定的政治發展空間。一方面，真正把德才兼備、熱愛農村事業的農村致富帶頭人、回鄉大中專畢業生、外出務工經商人員吸納到基層干部隊伍。另一方面，可以拿出一定的鄉鎮黨政機關空缺崗位，選拔工作能力突出的村官到鄉鎮任職，從優秀基層干部中遴選公務員、考聘事業人員，使他們擁有向上發展的職業空間。
第三，探索村官退職、退休后的保障機制。在職期間要為其繳納社會保險，對長期從事村干部工作的老黨員，實行退休制度，改變退職后無保障的后顧之憂，讓他們安度晚年。
（六）加強村官思想政治教育，構建村官“不想腐”機制
從村官違法犯罪案例發現，大多數村官剛上任時勤勤懇懇、兢兢業業地為村莊干實事，其中也有為村莊發展而作出貢獻之人。但在巨大利益誘惑面前，有的村官理想信念發生了動搖，逐步走上貪腐犯罪道路。因此，必須加強對村官的思想理論教育，提升拒腐防變能力。
第一，加強村黨支部成員理想信念、宗旨意識教育，引導其樹立正確的人生觀、價值觀、權力觀和利益觀，克服利己主義和官僚主義，筑牢拒腐防變的思想防線，講政治、講規矩，運用手中的權力為民謀利。
第二，針對目前一些村官文化程度偏低、法律意識淡薄、業務素質不高的現狀，應加強對村官的教育培訓工作，切實提高他們的業務能力水平、遵紀守法的自覺性。尤其要強化作為群眾自治組織的村委會成員法治教育，做到依法為民辦事。可以分批選派村官到黨校學習，也可由縣級組織、紀檢或鄉鎮等有針對性地組織一些專題輔導班。采用正面引導、反面警示、以案說紀等多種教育方式。
作者簡介:陳文權，四川樂至人, 中共重慶市委黨校重慶行政學院教授, 碩士生導師, 主要研究方向為行政管理;莫申容, 重慶梁平人, 中共重慶沙坪壩區委黨校講師, 碩士, 主要研究方向為行政管理
中國鄉村發現網轉自：《云南行政學院學報》2018年第4期
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