朱玲:關注農村污染治理中的制度、 技術和財務需求
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朱玲 文章來源：中國鄉村發現 點擊數： 更新時間：2019-10-24 錄入：王惠敏 ］
自2018年以來，鄉村振興戰略中有關養殖業污染治理、廁所革命和生活垃圾管理的行動計劃逐步落實、成效顯著。針對行動計劃的進展，我們中國社會科學院經濟研究所課題組于2018-2019年間，在河南、湖北、廣西、浙江和寧夏五個省（自治區），對九個縣的20多個環境整治示范村做了典型調查。注意到，無論是在畜禽糞污處理裝備補助，還是在無害化衛生廁所修建和生活垃圾處理投資上，財政補助都發揮了明顯的引導和激勵作用。然而就這些公共行動的可持續性而言，還需要從制度和技術層面予以強化，對村莊新增的準公共服務供給予以常規化的財政補助，以保證供給質量達到社會期望的水平。 在傳統的鄉村廢棄物循環模式被工業化瓦解的情況下，對糞污和垃圾的收集、清運和處理流程加以標準化管理，無異于新增一項社會經濟改造工程。在啟動和推進過程中，都需明晰誰是污染制造者，誰是受益者，二者是否都應付費？怎樣支付？對于污染控制中的公共產品和服務，由哪一級政府承擔費用？怎樣做預算？怎樣籌資？在政府投資中如何考慮效率和公平？政府對污染控制項目的干預，當然不止出資一個手段，還有制定法規、提供服務和跟蹤監督，等等。這些因素，在《農村人居環境整治三年行動方案》的實施中均已顧及。 以污染治理和環境保護理念為基準的法律法規，構成了鄉村廢棄物管理的制度框架。在此框架下，各級政府制定的行動方案和指導意見等政策性文件，成為動員、組織和落實廢棄物管理制度的初始推動力。自2017年中共“十九大”提出鄉村振興戰略和中央政府制定《農村人居環境整治三年行動方案》以來，涉及養殖業污染治理、廁所革命和生活垃圾管理的政策文件密集出臺。一方面，明確與之相關的政府職能部門責任，以及所涉機構、企業、住戶和個人的行為規范；另一方面，設定技術標準、管理流程、行動計劃及執行和監督措施等等。與此同時，政府各職能部門以前所未有的行政力度，自上而下地推動行動計劃的落實。 行動計劃的實施，首先從觀念的改變啟動。這也是社會動員的第一步，否則很難設想這一深刻的鄉村改造會有良好的開端。無論是養殖業污染防治，還是廁所革命和生活垃圾管理，都伴隨著當代環境保護理念的啟蒙和傳播。縣鄉政府和村委會不但把行動理念和計劃執行步驟，用簡潔明了的語言知會轄區內所有的鄉村企業、農民和住戶；而且還把行動計劃包含的關鍵信息送入中小學校園，以促使學校將環境教育和污染防治實踐相結合，并進而影響學生家長。其次，在每一專項行動的推進過程中，地方政府都引入了科研機構和高等院校的科技支持、企業的工藝創新和社會資本的參與。與廢棄物管理相關，鄉村地區新增的或擴展的行業和就業崗位應運而生。例如，養殖業糞污收集和轉運，村莊保潔和垃圾分類，廁所設施維護和糞池清掏，垃圾和污水處理設備管理，等等。鄉村廢棄物管理設備的使用，自然也就刺激了相關制造業的發展。 中央和地方政府對鄉村廢棄物管理給予了全方位的財政補助，財政激勵制度已經形成。其特點主要表現在以下幾個方面：
一
財政資金優先投向能夠有效降低環境污染風險的關鍵領域，例如廢棄物無害化處理。若無法律的強制和政府對處理成本的分擔，企業、住戶和個人則既無充分的參與動機，也難以產生足夠的參與能力。正因為如此，無論是在畜禽糞污處理裝備補助，還是在無害化衛生廁所修建和生活垃圾處理投資上，財政補助都發揮了明顯的引導和激勵作用。
固定污水發酵點，投資7萬元左右，政府補貼70%（樂清市縣東畜禽排泄物收集服務有限公司，2019-04-15) 對廢棄物管理的財政補助政策，與以往的產業發展激勵政策兼容。例如，畜禽養殖污染治理和糞污資源化利用補助資金，優先投向規模養殖場和畜牧大縣，明顯地推動了規模化養殖業的發展和裝備水平的提高。根據農業農村部的統計，截至2017年底，全國畜禽養殖規模化率為58%。規模養殖場糞污處理設施配套率和畜禽糞污綜合利用率分別達到65%和64%。
河南省光山縣陳大灣村存欄3000只的養羊企業（2018-11-23)
財政資源重點投向公共產品和準公共產品的供給，以及廢棄物資源化市場的盲區。首先，重點投資垃圾集中處理設施和公共排污管網建設。這既可促使污水和垃圾處理的供給服務達到社會預期的水平，又有助于資源的節約使用。其次，支持廢棄物資源化利用，例如補貼沼氣池建設和垃圾發電。再次，針對市場機制失靈之處，用財政補助激勵私人供給者提供服務。例如，可回收生活垃圾自有運轉良好的市場，各地政府著重投資于不可回收垃圾的收集、轉運和無害化處理。又例如，畜禽養殖產生的干糞早已在種養戶之間自由買賣，糞液和污水卻因轉運及儲存發酵成本高而難以形成交易。浙江的基層政府便分擔部分儲運設備投資和日常運輸成本，引入專業化服務公司，創造了糞液污水收集和運輸市場。
畜糞干濕分離機（樂清/清江鎮/北塘村永佳養牛場，2019-04-15）
四
財政資金用于補貼社會增益產品（merit goods）的供給與消費。社會增益產品，指的是個人對其消費所產生的益處，符合社會的期望。例如，鄉村的私家廁所既為私人財產也是個人耐用消費品，將其改造為無害化衛生廁所，不但有益于使用者的健康，而且有助于家居和外部環境衛生的改善。不言而喻，飲水設施修建和廚房改造的效用也是如此。出于此類緣故，各地政府均動用財政資源，對村莊社區和住戶予以改水、改廚和改廁補助。這對保證低收入和貧困群體參與人居環境整治，從而享有安全飲水和清潔環境，尤其具有不可或缺的安全網作用。
廣西橫縣校椅鎮石井村紋塘自然村謝少英家廚房（2019-04-08）
廣西橫縣校椅鎮石井村紋塘自然村謝少英家衛生間（2019-04-08） 就鄉村廢棄物管理行動的可持續性而言，僅有財政激勵制度是不夠的。還需要政府部門在制定行動規劃和組織實施的過程中，納入村民意愿表達程序，從制度層面保障村民參與決策。只有這樣，才有可能促使項目設計因地制宜、需求導向和廣納民間智慧，從而最終避免項目投資低效甚至無效。這一點，在廁所改造和垃圾處理項目的一些案例中明顯可見。此類項目投資的長期效用，突出地表現在設施建成或設備安裝后，用戶樂意充分使用和自覺維護。一些建成設施之所以使用率較低甚至被棄之不用，一是因為不符合當地的自然條件，例如在缺水或冬寒地區推廣水沖式廁所，設施建成農戶卻很少使用。二是使用成本過高。例如縣級垃圾集中處理的地點距離邊緣鄉鎮路途較遠，財務困難的村鎮便自尋場地，填埋未經無害化處理的垃圾。三是設施建成之時未匹配維護制度或專業管理人員。例如，當今村莊常住居民多為老弱婦幼，新建的公共廁所若無專人保潔和維護很快就將毀損。再如，微動力污水處理設備雖已安裝完畢，因缺少專業操作和管護人員，只能閑置田野。可見，只有選擇方便用戶且使用成本適當的廢棄物處理技術，并且建立足以促使村民、村莊自治組織和基層政府機構自覺使用和維護設施的制度，才有可能賦予鄉村廢棄物管理行動以可持續性。 進一步講，任何一種無害化處理技術，若因成本高昂而不具備可推廣性，就意味著實踐中仍有技術創新或制度創新的需求。例如，當今農戶的生活污水中，有相當一部分摻雜了化學制劑殘余，必須做凈化處理才可減少排放中的環境污染風險。然而鄉村人口居住分散，目前以村落為單元設計的分散式污水凈化技術，多因成本過高而滯留在展示階段。城鎮污水管網向周圍鄉村擴展，作為一個解決方案雖已在某些發達縣（市）實施，但依然難以企及轄區邊緣的村落住戶。至于中等發達和欠發達縣域的村莊，更需要經濟可行、操作簡便的分散式污水凈化模式。這一需求缺口，亟需政府主管部門激勵技術創新來彌補。 鄉村生活垃圾的無害化處理設施，同樣需要一定的運行規模，才具有規模效益從而使經營者的財務可持續。然而對于生活垃圾的整個管理流程而言，什么樣的處理技術和相應的運行規模才是適度的呢？那就需要以低成本的垃圾收集和轉運方式為起點來估算和判斷。根據已有的研究，在垃圾集中處理模式下，運輸成本通常占垃圾運營總成本的 50%左右；易腐有機垃圾一般占村鎮生活垃圾的 50%，這個比率在有的村莊甚至將近80%。我們課題組在一個成功實現垃圾分類的行政村觀察到，農戶或村組保潔員將可堆肥垃圾（易腐有機垃圾）投放沼氣池，保潔員負責對不可堆肥垃圾再分類并加以清運：可回收的賣與收購商，不可回收的運至幾個鄉鎮合用的無害化處理中心。其中，有害垃圾存放處理中心，留待縣級垃圾處理廠收運；剩余的垃圾投入采用熱裂解技術的焚燒爐（日處理能力10～30噸）。這種技術模式可有效降低垃圾焚燒過程的二噁英排放，終產物還可作為水泥生產的添加原料。可以說，多鄉鎮共享同一設施的方式，解決了人口居住分散條件下設備運轉的最低經濟規模問題。以此為前提，村莊垃圾分類加就近無害化處理的模式在經濟成本上的節約，使得這一管理流程趨于財務可持續；村莊自治框架下的組織成本節約，又強化了此模式的社會可持續性。如此看來，與城市居民小區相比，村莊垃圾分類的推廣將更具經濟和社會成本優勢。 不過需要特別說明的是，我們課題組調查的村莊多為項目示范村。自實施新農村建設項目始，就得到多種基礎設施建設和公共服務專項財政資金支持。據寧夏某鄉鎮政府的官員介紹，選擇示范村的標準主要有三條：第一，人口較多的大村，一年之內至少有2/3的村民在村里生活半年以上；第二，住戶區位相對集中；第三，村黨支部和村委會班子的工作能力較強。這種選擇無疑出于公共投資效益最大化的考慮。首先，常住人口越多，基礎設施和公共服務的人均分攤成本越低。其次，人口居住越集中，公共投資及設施運行成本也會越節約。再次，村兩委的工作能力越強，項目施工和建成之后的可持續運行就越有組織保證。
那些不具備上述條件的村落又該如何吸納和推廣示范村的廢棄物管理經驗呢？最簡單的答案是創造條件，但這恰恰很難一蹴而就，因而也反映出鄉村廢棄物管理制度形成和發展的長期性。調研縣（市）均已多次合村并鎮，但這只是為了節約管理成本而做出的行政機構調整，村莊常住人口并未以相同的速度集中。即使在空心化的村莊，如果政府和村兩委沒有對土地承包權做出有利于農戶的安排，或是對留守村民遷居做出適當的補償，幾乎不大可能促使他們放棄現有的房屋和居住區位。當然，良好的公共服務供給和新村建設規劃，必定有助于引導住戶的集中。從這個角度來看，一些村落隨著人口的變遷而逐漸消失，既是不可避免的、又是一個長時段的歷史發展過程。在此背景下推廣廢棄物管理制度，一方面需要基層政府針對村民的分散居住方式，引入適宜的技術路線和相應的管理模式；另一方面，通過促進村民對公共事務的制度化參與，以及對其中涌現的“領袖人物”的培訓和選拔，強化村莊自治能力的建設。 這些示范村的社區事務管理現狀還顯示，近年來公共服務和準公共服務迅速拓展。村民付費和村公共財務支出只能覆蓋服務供給成本的一部分，若無財政補助，已經制度化的服務供給也可能前功盡棄。浙江Y縣有兩位村支書談到，以前每年有10萬元就可以維持行政村事務管理，自從增添了環境整治和垃圾管理等多種服務，開支增大了10倍！他們彌補資金缺口的辦法，是趁本村在外經營的企業家回家過年之際籌集善款。可是，沒有這個條件的村莊又當如何呢？這就需要政府對村莊新增的準公共服務供給予以常規化的財政補助，以保證供給質量達到社會期望的水平。與此同時，進一步為村民和村莊經濟組織提供創造家庭收入和社區共同收入的制度環境，例如賦予他們更多的種植自由，以及增加可供他們發展非農產業的建設用地指標，等等。毋庸置疑，只有借助收入增長促進措施強化村民和村莊自治組織的經濟基礎，才有可能提高他們分擔社區服務成本的能力。 自2014年以來，農村環境整治資金已在全國一般公共預算支出中單列。表1顯示，這項支出額約占一般公共預算支出總額的萬分之三左右。除此而外，還有一系列新增的專項資金，用于落實2018年啟動的農村人居環境整治三年行動計劃。例如，自2019年始，中央財政拿出100多億元支持中西部農村人居環境整治整縣推進工程、農村廁所糞污無害化處理和資源化利用、以及獎勵人居環境整治成效明顯的縣份１。這些資金，多為專項公共投資，并非建成設施運行補助。然而以往的農村道路和飲水設施投資經驗顯示，缺少后續的運行維護補助，曾使交通困難和缺水問題因設施加速破敗而反復再生。鑒于有關社區層面的公共設施專項補助數據缺失，以下擬用表2的數據，大致說明調研縣（市）政府對基層社區公共服務和準公共服務供給的財政支持力度。2016-2018年間，四個調研縣（市）政府對城鄉社區事務的支出在其財政總支出中所占的比重，最低在3%左右，最高則將近9%。雖然這里的數據既未區分城鄉，又缺少包括廢棄物管理在內的社區公共服務細目，但至少反映了維持城鄉社區管理一體化所需的財政補助水平，可以為三年行動計劃的后續財政政策制定提供參考。 表1 2014-2018年間全國一般公共預算支出中的農村環境整治資金** 表中數據于2019年7月29日下載自財政部網頁。其中，農村環境整治資金數據來源：
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269837.html（項目名稱為“農村環境保護資金”）http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565746.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/qgczjs/201807/t20180712_2959754.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303311.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/2014czys/ 201507/ t20150709_1269855.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/ 2016js/201707/ t20170713_2648981. htmlhttp://yss.mof.gov.cn/ qgczjs/201807/ t20180712_2959592.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/ t20190718_3303195.html
表2 2016-2018年間調研縣（市）政府的城鄉社區事務支出* * 注：城鄉社區支出指的是政府對城鄉社區事務的支出。具體包括城鄉社區管理事務、城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施、城鄉社區住宅、城鄉社區環境衛生、建設市場管理與監督等支出，財政收支數據來自各地政府網站公布的財政預算草案。總人口為年末戶籍人口，廣西H縣和浙江Y縣的人口數據來自當地《國民經濟和社會發展統計公報》，廣西B縣和寧夏P縣人口數據分別來自《廣西統計年鑒2018》和《寧夏統計年鑒2018》。
中國鄉村發現網轉自：《勞動經濟研究》2019年第5期
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