——聽陳文勝把脈鄉村治理
衡陽日報 王啟生
按：陳文勝，原任衡陽縣三湖鎮黨委書記，2005年10月調至湖南省社會科學院經濟研究所，為“三農”問題的專職研究人員。12月16日在湖南省會長沙，本報記者與經濟日報記者與他相聚談“鄉村治理”。
記者：你以前認為鄉村問題，多因居住在城里的政策制訂者們，出臺了名目繁多加強對農村管理的法律法規，從縣城到京城的各個居住在城市的強勢部門紛紛印發紅頭文件，大舉進入鄉村。各個部門招兵買馬，在鄉鎮建立了各部門系統相對應的站所機構，搶奪鄉村資源。今天你居于城市，對農村問題，會是個什么姿態？
陳文勝：我自己是一個長期在基層的基層干部，現在專門從事研究，對湖南省其他一些地方進行調查，我感覺首先鄉鎮政權要不要存在，鄉政府這一雙鞋子還是要農民來穿，合不合適也只有農民知道。鄉鎮政權也不是為了要讓上面哪一級政府政策的需要而存在，也不是哪一個權威專家說不要就不要了。因為鄉村治理問題的主體是農民的問題，農民需不需要鄉政府存在，這就是問題的根本。
取消農業稅以后，這個三農問題還存不存在呢？農業稅的取消并不意味著三農問題解決了，農業稅這個農民的負擔只是一個極少的部分，而現實中農民的需要，從目前這個情況來看，首先是公共產品一個短缺的問題，象很多地方的水利設施已經基本不能運轉了，很長時間沒有維修了。我這次到湘北去調查，有一些鄉間道路只能走人不能走車了，還有一個鄉政政府的本身它就是一個公共產品的問題，也是國家為了農村生活在社會提質的一個產品，象城市社區，國家都要提供一個財政的保障。問題不能說它沒有財政來源，而要宣布取消它。這是一個公共產品的問題，包括鄉政府它本身就是一個公共產品；第二個問題就是農村需要一個人身安全的保障，從這個意義來講，現在的派出所警力很少，象幾萬人一個鄉鎮就是五六個人，根本無法保障幾萬人的人身安全，這就需要鄉村組織來保障。
隨著城市化和工業化的加快，很多年輕的勞動力，特別是16歲以上，35歲以下，絕大多數村在70-80%,低的也有30-40%，全部轉移到城市去了，打工去了。而留下來的都是老人、婦女、兒童，這樣一些弱勢群體在農村生活、生產，基本上這個人身安全存在一個重大的危機，這是第二個方面的需要。
第三個方面的需要，農業的科學技術的推廣，基本上也陷入停滯了，很多地方買了一些假化肥、假農藥、假種子，根本無法鑒別這樣一些東西。加上一個十分嚴重的技術推廣的問題。有些地方一些種子已經是一百多年還是種那個老種子，比如蔬菜之類的，這樣一些科技的推廣的問題現在已經在農村刻不容緩了，可以說政府在這方面本身就存在一個公共產品的供應不足的問題，這些也需要鄉政府來供應，但還有其他一些弱勢群體的照顧的問題，還有其他文化建設，民主政治的問題，特別是保障農民在村民自治中的民主權利應該是鄉政府的法定職責，這都需要政府來有所為，我就想鄉政府在思想政治上還是需要作為一個首要的角色。
但實際上呢，現在的鄉政府，全國從西部到東部的一些鄉鎮都一樣，它大多處于一個無奈的狀態，無非是兩個字，一個是錢字，另一個是權字，這兩個字都非常的缺乏。一個是錢，錢的問題，農業稅取消以后，基本上就沒有任何收入了，而每一個鄉政府打開大門都是油鹽柴米，都要開門七件事，每天都要開支，保運轉，保其他方面，而收入呢，沒有多少來源，這是錢的問題。而且他本身原來就負下一些債務，大多數鄉鎮都這樣。我前些日子在湘北調查的時候呢，發現一個縣的29個鄉鎮有不少的鄉鎮財政負債在五千萬元以上，有5個鄉鎮在1億元以上，那一些鄉鎮都是一萬多到兩萬多人的鄉鎮，所以說這個債務觸目驚心。
記者：你在三湖鎮當書記的時候負債多少？
陳文勝：三湖鎮負債也是700多萬，主要是基金會、鎮中心中學的工程建設、鎮干部工資及墊付稅費這三大塊。這債務的問題本來就需要化解了，可不僅沒有減少反而每年都在增加，這是一個方面。另一個方面是權的方面，象國土部門一些比較有利益的部門，它基本上上收了，在這樣的情況下，鄉鎮面對農民的需要他已經無法滿足了，按照現在這樣運轉下去，他不需要被人去取消就會自我取消了！
所以有些人提出取消鄉政府，包括設立辦事處，就順理成章了。但是有一些觀點認為說要加強鄉政府的建設，那就是基于我們國家要從農業社會轉向農業化、工業化，還是需要一個相當長的時間這樣一個判斷，這不是短時間能夠實現的，我們農村有八億多人口，還有大多數人口要生活在農村，那么鄉政府就還未能完成他的歷史任務，在目前農村也還沒有哪一種組織能夠替代的，在這樣的情況下，他們提出要改造鄉政府，鄉政府的職能就要轉換。
記者：我們在一些鄉鎮采訪時，有些鄉鎮干部反映一個問題，你比如現在考核的都是計劃生育、穩定這些東西，而農民迫切需要的是修路、修塘這些公共產品，而這些東西大多沒有列入考核的范疇，那么這個怎么處理呢？
陳文勝：這個問題呢，上面的目標和群眾的目標是不一致的，比如計劃生育可以講是用減少人數實現效率優先，因為計劃生育不僅有國家的效率，還有基層政府的效益，因為整個計劃生育在執法的過程中還可以給財政帶來收入，所以他的利益是雙贏，既能達到考核的目標，又能給財政帶來收入，而公共事業它不僅沒有效率，還沒有基層政府的效益，不僅不給財政帶來收入，財政還要付出，能不付出的盡量不付出，因為考核干部，不是群眾說了算，而是上級說了算。
記者：還有一個問題，就是村里面因為取消農業稅以后，基本上村里面想辦事都比較難，因為沒有錢，這個問題該怎么處理？
陳文勝：現在根本的問題就是鄉村兩級鎮債務的問題，中央出臺了政策，公益事業是可以用一事一議來解決，而一事一議農民為什么不肯出錢呢，就是因為鄉村兩級的債務太多了。你交了錢，還不知道它做什么去了，對政府也好對村干部也好，也失去了信任，這是一個方面。另外一個方面呢，為什么沒有錢呢，也是由于縣政府也好，特別是農業地區的縣鄉政府，鄉政府都沒有錢，就是上面即使有一些轉移支付資金，包括一些專項經費、項目經費都難以達到真正的項目去，都是打著這個牌子去搞錢，維護財政的基本運轉，因為很多鄉村干部的工資都拿不到，還有鄉村組織基本的生存不能保障，提供公共產品就只能紙上談兵了。
如此一來農村的公共產品非常短缺就不足為怪了。鄉鎮鄉村債務的問題，我們了解有些鄉鎮，在我這個調查中，有一些鄉鎮原來發動各個村為了完成上面的任務，發動農村借的錢，其中我到湘北的一個鄉，那個鄉17000多人，負債了1100多萬，其中有400多萬就是借農戶的錢，就是說鄉政府統一安排并給村委會下達借款任務，村干部用高利息的誘惑把少數富裕的錢借上來的，這個錢交農業稅交了，其它的尾欠現在又不許收了，那么說這個問題怎么處理呢？其實鄉鎮債務的問題也牽系到一個尾欠，牽系到一系列的問題，現在問題是尾欠你可以不收了，那么說那些已經交了的要求退了。湘北農民已經提出了這個問題，沒欠稅費的村，欠少的村，它就要求退回這個稅，欠很多的，你不要交，那么那些你就要退。
造成一個什么問題呢？原來交了稅的，它由三部分組成，一是國家觀念很強的這樣一些農民，二是鄉村鎮干部的及親戚、共產黨員，再一個是鄉政府采取強力的措施征收上來的，包括拿谷子收上來的，為什么公益事業農民不肯出錢呢，造成了老實人就吃虧了，不老實的就爭光了，還有哪個國家觀念強的就吃虧了，沒有國家觀念的就爭光了，在農村造成了一個很大的負面影響。
所以我們在底下探討的時候，跟一些村支部書記特別是湘北的一些村支部書記，他跟我講，還有一些黨員跟我講，能不能分類的處理？比如說這個稅費改革以前，稅費改革以后怎么樣分別的處理，還有一個針對不同的時期作出一個政策，不能一刀切。還有一個就是對特困戶、貧困戶交不起了，可以免掉它，即使有一些老欠稅費的，人都死了，這一戶都沒有人了，還有一些全部走了，不知道人在哪里去了，長期打工戶口都遷走了，這樣一些人屬于呆帳的問題，就化掉它。對于實際能夠交得起的，國家每年有補貼給他，就應該交上來。
如何減少鄉鎮的債務，我在湘北的時候發現，鄉村兩級的組織，正在穩定這些方面的工作。如果沒有鄉村組織穩定這方面的工作，農村矛盾會很突出，農村社會將會出現大的倒退。但這個矛盾遲早會暴發的，我就感覺到說不定哪天這些人會風起云涌，我們現在對鄉村債務這樣一個重大的安全問題，整個國家和整個社會要引起高度的重視，如果這個問題不處理好，那就會成為農村一個非常大的定時炸彈。
記者：農民欠的老欠沒有收上來，不光是鄉村干部，包括農民很多人的反響都比較大，老欠已不當是一個經濟問題，這方面你是怎么看待的？
陳文勝：這個老欠稅費的問題，只要你問到這個村干部的話，特別是村支部書記的時候，他們都非常激動，因為這個基層組織原來為了這個包括完成任務的都作出了很多犧牲，包括親朋好友的錢都借盡了，而這個老欠是怎么樣組成的呢，基本上由這樣幾個部分組成，一部分是三基教育達標，這占了很大的部分，第二個部分是完成上面的稅費的任務，都是借錢墊稅的，無論是村還是鄉鎮，都是這兩個部分占了主要的部分，第三個部分可能有些地方比較大，就是村辦企業、鎮辦企業、鄉辦企業，辦企業的時候負下的債務，辦企業的地方有這些情況，其它的就是修公共設施建設，什么修路，還有這個修水庫，包括這樣一些債務的形成，其次是在鄉政府村里面，都是打下的工資欠條，那么從債務組成情況來看，特別是教育，還有公共設施，這樣一個公共產品的提供，應該由國家提供的，當然也有財務管理上的黑洞。
而這個債務已經形成了，在某種程度上，按照溫鐵軍的觀點，就主張公共產品應該是由國家來買單的。鄉村兩級現在心里有一股很大的怨氣，為什么呢？就是原來那些組織觀念太強的，借錢完成稅費任務，現在卻不知道誰來還自己的錢！那些不服從上級、沒有組織觀念、不完成稅費任務的干部反而增光了。造成一個什么樣的問題？在黨組織內部就是說，誰聽了上級的話，誰服從組織觀念，服從上級安排的，能把任務壓倒一切，這樣的人最終會吃虧，這是令人深思的負面導向。一個政策問題造成的負面導向。
第二個方面在農村社會造成一個什么樣的影響呢，凡是有國家觀念的，能夠聽政府的話，那些人把任務交了，這些人就會吃虧，也在農村造成一個對政府公信力的懷疑，對今后政府的公信力造成了很大的危機，它他們說反正政府變來變去，老實人會吃虧，所以政治上的危機包括失去了政府的誠信。而且政府負債，這個債有很多是欠農戶的，欠其他一些單位的，這個政府欠債不還，那么講政府的誠信也就沒有了，這也是一個政治的危機。
而社會危機是什么危機呢？將會造成重大的群體性事件的發生，這是非常有可能的。針對中國這么樣一個農村社會，而且債務多是欠農民的，現在都是一拖再拖，原來農業稅沒有取消的時候，他們不僅有希望收回來，還可以從自己的農業稅，從親朋好友的農業稅中抵扣。現在你不收了，就沒辦法了，取消農業稅他就看不到希望了。現在他們還在看、等，等待中央，等待上面出臺一些政策，出臺一些有利益他的政策，包括轉移支付，政策這么好，感覺到還有奔頭，一旦這個希望破滅了，而鄉政府的自身還有縣政府的自身都沒有這個能力來還這個債，包括村都沒有能力來還這個債，那么農村群體事件就會一觸即發，法國巴黎的騷亂我們應該引以為鑒！
所以這個債怎么化解呢，要趕快采取對策。比如欠銀行的，銀行的債如果由國家買單的話，還好一點，如果國家不買單，就會造成重大的金融危機，因為金融部門的欠款，他不僅包括政府借的一些錢，還包括鎮干部、鄉干部、村干部都是借錢交稅的，都立借據在那里，如果你起訴他們的時候，他們就起訴政府，他也是借這個錢交稅的。
再一個就是造成法律上的危機，因為農業稅你當時不管怎么樣，覺得他不合理，取消了，但是在當時法律的情況下，都是合法的，包括農民負擔，有中央的農民負擔條例，還有農業稅的條例，他都是合法的，你現在取消了，只能說取消之后不再有效，取消之前的法律效力并沒有消失。如果法律所執行的有效期都被后來所否認，就可能引起普遍性的連鎖反應，就意味著現在的法律和政策過幾年也很可能被取消。農民說，現在政策是這屆政府否認上屆政府，這次會議否認上次會議，所以凡是守法的人都吃虧了。
最后就是造成社會的誠信的危機，你現在要建立一個誠信社會，和諧社會，那么現在村級債務不化解，不找出一個路徑，和諧社會在農村就根本無法建立。還有一個心理不平衡，那些很多有錢的，很多富裕的農民反而不交一分錢，那些國家觀念強的，老老實實在家的農民基本上都交得清白了，農民認為，應該按照比例，互相平一下頭才公平。
常德市開人大開會的時候，對一些人大代表提出的以化解村級債務的一個提案，市長是這樣說的，這是一個全國性的問題，也是一個普遍性的問題，我沒有辦法作出解釋。但我是這么想，如果這個問題不解決，就會無法進行新農村建設。我的想法就是基層干部的一種聲音。農村政策執行的主體是基層干部，可一些政策的制訂和研究卻不把他們納入視野，這是很不正常的！
他們的觀點我認為有幾分道理，你過去是農業稅，你當時都是合法的，要么你就國家有能力，把已經收上來的都退回去，那就比較公平了，要么就出臺一些政策，對稅費改革以前，對確定老農業稅哪些部分收，哪些部分不收，對稅費改革以后的，必須要收，都要收上來，對于確實比較困難的，比較交不起的，那些就免掉，對目前有困難的可以緩一步征收，緩步還清。因為國家本身就有各種補貼，另外一個觀點國家對于農村的財政投入，要逐漸加大，這樣一些財政轉移支付，直接撥到鄉鎮，減少中間的環節和成本，以免被截留。
現在鄉村債務就已經不得了，現在不僅不去減輕鄉村負擔，好讓鄉村從沉重的稅費壓力下走出來以后，有一個休養生息的機會，反而在不斷地增加負擔。比如說報刊款，比如說形形色色的會議和檢查，不切實際的達標升級考核，鄉鎮的核心職能應該是構建和諧社會，提供公共產品和公共服務。
比如一些公益設施的建設根本沒有作為考核的重心，那些考核的目標有多少是能夠實現的東西？有些考核內容根本就沒有多大的實際意義，無非是要造成文山會海和公款接待吃喝，拉動一下“政府經濟”。比如什么陣地建設，什么牌子墻報，形式主義的東西花了很多錢，一個鄉干部對說，看到他們一來，我們就說鬼子進村了！盡管我們在心里罵娘，表面上還要裝孫子，因為各路神仙我們這些窮土地爺是誰也得罪不起。
這樣一來債務就增加得更多，應該要盡快禁止。第三個方面，國家還是要出臺一些政策對鄉鎮各個方面的債務，特別是要界定債務的內容，比如說象銀行借款可以暫時掛帳，臨息掛帳，再不能征收利息了，國家要承擔這個責任。確實是那些義務教育的，包括三級達標的，那些義務教育的教育基礎工程欠債，包括交農業稅國家還是要承擔這個責任，這個不應該由鄉鎮和村來承擔責任，幾個方面綜合配套，應該這個問題可以化解。
取消農業稅以后，盡管大家都認為三農問題很嚴重，但是農民也認為基層干部也認為，我個人也認為中國農民是中國歷史上處于最好的最自由的時期，特別是取消農業稅以后，對鄉鎮的民主提供了一個堅實的經濟基礎，沒有這個經濟基礎，你縣政府鄉政府都要向農民要錢，這樣要收稅收錢收糧，這個特別是對村民自治有很大的影響，現在鄉鎮就超脫很多了，對村里面的民主，你隨便選哪一個都可以，我反正不要你收錢了。
記者：中央免征農業稅，在政治文明方面給我們一個什么信號燈沒有？
陳文勝：中國解放以來，農業為工業的積累和城市化的積累，積累得太多了，付出的太多了，現在是兩個基本的判斷，現在是工業要反哺農業，城市要反哺農村的時候，現在再收稅已經不符合國際慣例了，中國已經加入了WTO，加入了世貿組織，不僅不要收稅，它還有一個補貼的問題，中國的補貼按照世貿組織的標準都還沒有達到，當然現在國家的財力還沒有能力，以后逐漸會提高，還有一個問題就是本來農業稅征收，后來矛盾也比較大，特別是基層干群的矛盾非常的尖銳，收上來的也沒有多少了，特別是成本也很高。
記者：免征農業稅前后，鄉村干部的工作有什么區別？
陳文勝：取消農業稅以前他們主要的精力是為了去收稅，他去做好事，去做公益事業，幫農民做事，目的也是為了收稅，他這樣改變工作作風都是為了去收稅，所以農民就對政府不信任，你這樣好，為我服務，都是為了收我的錢，現在你農業稅取消了，你的服務是真正的服務了，作為基層政府特別是鄉政府它除了服務就沒有其他的職能了。
中國鄉村發現網轉自：衡陽日報
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