——一個理論分析框架
根據Northam（1975）的城市化過程模型來衡量，中國城鎮化已進入中期階段[1]。在該階段，城鎮化有個加速發展時期。現階段城鎮化的重要內容是城鄉一體化[2]。破除城鄉二元體制，從城鄉割裂發展轉向城鄉統籌的一體化發展是城鎮化加速時期的必然選擇[3]。城鄉發展差距及城鄉二元結構大致有兩種形成機理，一是工業化進程初期市場表現出有利于城市和工業而不利于農村和農業，自然分化城鄉形成城鄉二元結構；二是特定制度安排及政府政策干預導致的城鄉發展差距。就中國而言，城鄉二元結構的特性除“自然分化”作用外，更多的還是政府城鄉分治制度安排的“人為分化”作用所導致的結果，即市場化自發形成的城鄉二元和特定歷史背景下政府制度安排形成的城鄉二元疊加導致城鄉割裂的二元體制。因此，破除城鄉二元體制，必須政府與市場同時著力，同時因其各自均有失靈之處，為此尋求政府與市場的合力驅動機制方是實現城鄉一體化之有效途徑。本文通過辨明政府與市場在城鄉一體化發展中的職能定位及作用機理，尋究其耦合驅動機制，進而為探明城鄉一體化發展的實現路徑提供有益思考。
一、城鄉聯系和城鄉一體化的內涵透視
城市和鄉村是兩類異質的人類聚落空間，在城市化和工業化過程中，城鄉聯系及其相互作用始終貫穿其中。城鄉聯系不但內容豐富而且聯系方式復雜，朗迪勒里（Rondinelli）認為城鄉聯系內容包含經濟、社會、政治、人口、物質、技術、信息和服務等多種聯系[4]。歐肯羅（O’Connor）研究表明，城鄉聯系主要表現為城鄉之間的人口、觀念、商品和資金的雙向流動。格爾德（Gould）補充到，技術和信息的雙向流動也非常重要。科勃（Koppel）認為，城鄉聯系及其相互作用是一種“獨立的社會和空間事實”，其發展歷程與城市化、農村發展、政治經濟社會發展及文化和歷史條件密切相關[5]。城鄉之間無時無刻不在發生聯系和相互作用，如圖1[6]所示，城鄉相互作用流是各種要素在城鄉間流動的紛繁復雜過程。城鄉之間的要素流動會強化或弱化城鄉之間的資源不平等。
圖1 城鄉聯系及相互作用示意圖
恩格斯指出，“城市和鄉村的對立是工業生產和農業生產的實際要求”，工農業分離形成城鄉對立的格局；但當生產力發展達到一定水平后，就要將“農業和工業結合起來，促使城鄉之間的對立逐步消失”[7]。顯然，城鄉聯系及其相互作用為其相互轉換和融合奠定了基礎，城鄉融合的最高境界是城鄉一體化。城鄉一體化是指“在生產力高度發達的市場條件下，城市與鄉村結合，以城帶鄉，以鄉促城，互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態協調發展的過程”[8]。這就要求消除要素和資源流動的人為障礙，賦予城鄉居民平等的國民待遇、平等的在產權、就業、教育、社會福利、社會保障和個人發展等方面的權利及發展機會。鑒于城鄉聯系內容的多面性，城鄉一體化不僅指城鄉經濟一體化，還包括社會及生活方式等多方面的一體化。城鄉一體化的目的在于消除城鄉對立而非消除城鄉差別，恰恰相反，要肯定城鄉差別，在城鄉保持自身特色的基礎上加強兩者的協調發展，從而呈現新型城鄉格局。
二、城鄉一體化發展中的市場與政府驅動之理論探源及其作用機理
政府與市場是“現代經濟體系中的兩種元制度，兩者跨越的共時性關聯構成經濟體治理的整體性制度安排”[9]。城鄉一體化發展也不例外，政府與市場乃是其內在動力源。
1.城鄉一體化發展中的市場驅動之理論探源及其作用機理
市場是資源配置的基本手段。工業化、城市化及產業結構轉換在市場機制作用下不斷演進發展。就城鄉一體化發展而言，市場驅動理論較為豐富，不同理論從不同角度揭示城鄉一體化的市場驅動機理。劉易斯的“二元結構”理論主張采取工業化路徑驅動城鄉一體化。該理論指出，發展中國家經濟存在現代工業部門和傳統農業部門的二元經濟結構，工業部門可從農業部門無限汲取勞動力以滿足其擴張的需要進而實現自身的發展壯大。農業部門在擺脫剩余勞動力進而脫貧后，也將開始獲得增長和發展。傳統的農業部門逐步轉換為現代工業部門，二元經濟也就逐步轉換成城鄉一元經濟。費景漢和拉尼斯補充和修正了劉易斯二元結構模型，形成“拉尼斯-費景漢”模型，該模型強調實現城鄉一體化需同時重視工業和農業發展。該理論認為工業部門的擴張不僅需從農業部門獲取剩余勞動力，還需農業部門提高勞動生產率，否則工業部門的擴張將陷于停滯。為此，“拉尼斯-費景漢”模型提出在推動工業擴張的同時應促進農業部門的技術進步進而提高農業部門的勞動生產率，最終實現經濟的一元化發展。選擇性空間封閉理論則秉持通過發展農村形成農村中心區域來促進城鄉一體化發展。該理論認為選擇性地截斷城鄉要素流動以增強城市向農村的擴散效應同時削弱其帶來的極化效應，縮小城鄉差距推動城鄉協調發展。
由增長極理論和核心外圍理論構成的空間極化理論指出，實現城鄉一體化的關鍵在于培育少數主導產業或城市使其成為增長極，通過增長極擴散帶動周邊地區經濟增長。增長極理論認為，“增長并非同時出現在所有地方，它以不同強度出現于一些增長點或增長極上，然后通過不同的渠道向外擴散，并對整個經濟產生不同的最終影響。”[10]這是因為增長極的聚集效應不可能一直進行下去，在這過程中將同時產生極化效應和涓滴效應。極化效應是指城市憑借自身高工資和高利潤從鄉村吸引有利于其發展的各種要素和資源，這將擴大城鄉差距；而涓滴效應是指城市對鄉村的要素輸出和擴散，這將有利于縮小城鄉差距。隨著經濟的不斷發展，涓滴效應將取代擴大效應占優勢地位。城市就是增長極，它通過技術創新與擴散、資本集中與輸出、規模經濟效益和聚集經濟效應將要素向鄉村擴散和傳導，進而帶動鄉村的發展。而繆爾達爾提出，城鄉差異會引起累積性因果循環，城市由于初始優勢將發展更快而鄉村地區則會陷入“貧困的惡性循環”。同時，他認為累積性因果循環由回波效應和擴散效應構成。其中，回波效應類似于極化效應，而擴散效應類似于涓滴效應。實證研究表明，工業化初期，極化效應和回波效應占主導地位，加劇發展失衡，導致城鄉差距擴大。當進入工業化高級階段，隨著區域的協調發展，極化效應和回波效應逐漸減弱，涓滴效應和擴散效應的影響強度超過極化效應和回波效應而居于主導地位，區域發展最終實現均衡。正如赫希曼所言，“在經濟發展的高級階段，引起平衡增長可能性的正是過去不平衡增長的經歷”[11]。不僅如此，政府可通過其自身作用加快涓滴效應和擴散效應的速度。
弗里德曼提出的核心—外圍理論認為，核心區由于擁有先進技術、有利的經濟貿易政策和創新能力有利于促使要素和資源集中于核心區，使其擁有較強的創新能力進而經濟增長具有較快傾向。外圍區則依附受控于核心區，核心區和外圍區在空間上表現為二元結構。空間二元結構在經濟發展初期階段日益明顯，但是政府在其中的作用及區際人口遷移等將影響創新向外圍區擴散的速度和廣度并進一步影響資源配置格局，從而模糊核心區與外圍區的界限并最終使其消失。城市與農村的關系就類似于核心區與外圍區的關系，城市居于國家經濟系統中的核心區，依據其資本、技術和信息等優勢對農村地區的生產要素形成強有力的吸引力，而農村則依附受控于城市，在發展中處于不利地位。但是，城市在增強自身經濟實力的同時，通過資本、信息、商品和交通等系統與周圍地區緊密聯系，促進其周邊地區和農村的發展。在此過程中，政府可加快這一進程。由此可見，空間極化理論主張通過工業化和城市化來驅動城鄉一體化發展，同時強調政府在其中所起的作用。
麥基的Desakota模型指出，城鄉一體化除城市向農村輻射的內在拉力外，農村非農化是其內在推力，城市化的拉力和農村工業化的推力交互作用促使形成“城市和鄉村界限日益模糊，農業活動和非農業活動緊密聯系，城市用地與鄉村用地相互混雜”[12]的城鄉一體化空間組織結構形態。這種空間組織形態處在不斷變化中，其最終發展趨勢是城鄉一體化。在此基礎上，道格拉斯（Douglass）進一步分析提出，農村的內在推力主要是通過其自身的一系列“流”和城市向農村輻射擴散的一系列“流”交融匯合，從而導向良性循環的城鄉聯系。這一過程的實質是一定區域內有序的、城鄉相互聯系的系統化過程，在此過程中形成網絡功能效應，最終導向城鄉一體化的實現。顯然，該理論強調農村工業化是城鄉一體化的內在動力源。
除此以外，“配第—克拉克定理”和錢納里的“就業結構轉換理論”指出產業結構轉換對城鄉一體化發展具有重要推動作用。英國經濟學家配第和克拉克先后分析得出如下結論：隨著一國經濟的不斷發展，勞動力將從第一產業轉向第二產業、而后又轉向第三產業。錢納里進一步提出，當人均產值達到劉易斯轉折點即人均產值300美元時，工業化進入加速發展階段，在該階段經濟將協調發展，二元結構消失。由此可見，產業結構調整對于促進城鄉一體化發展亦十分重要。
2.城鄉一體化發展中的政府驅動之理論探源及其作用機理
新制度經濟學研究表明制度和產權對經濟發展至關重要，由此可見，制度和產權對城鄉一體化發展亦十分重要。諾思認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”[13]。制度所建立的基本行為規則引導和約束著所有組織和個人的行為，包括個人財產權和公共物品的社會處理方式、對收入分配和、資源分配效率的影響。“制度被視為一種具有經濟價值的服務的供給者”，具體而言，它具備“降低交易費用”、“影響生產要素所有者之間的配置風險”、“提供職能組織與個人收入劉之間的聯系”、“用于確立公共品和服務的生產與分配的框架”等經濟功能[14]。
制度安排最接近于通常所說的制度的含義，它是指“支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排”[15]。它至少具備下列目標：“提供一種結構使其成員的合作獲得一些在結構外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產權變遷的機制，以改變個人（或團體）可以合法競爭的方式”[16]。就城鄉一體化而言，在多數國家的經濟發展過程中，城鄉二元結構都存在。而中國二元結構區別其他國家的一個顯著特點是，由于制度安排的原因，中國的城鄉不單是二元結構，還是城鄉割裂的二元體制。
制度是在特定社會環境下運行的，社會環境的變化將導致制度的變化，即制度變遷。制度變遷意味著效率更高的新制度代替原有的舊制度。制度變遷能否發生取決于變遷的成本和收益，當預期凈收益超過預期成本時，一項制度安排就會被創新。在新制度經濟學視野中，制度變遷被視為交易過程，交易是制度的基本單位，無數次的交易構成制度的實際運行。交易不是零成本進行的，而是有成本的。有效的制度安排將有利于降低交易費用，因而制度變遷將再分配收益和轉移利益。制度變遷有誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式。誘致性制度變遷是指“一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷”，強制性制度變遷是指“由政府法令引起的變遷”[17]。為實現城鄉一體化，破除城鄉二元體制藩籬是必經之道。這意味著制度變遷必然發生，新的制度安排必然替代舊的制度安排。
在諸制度變量中，產權對人的行為、資源配置與經濟績效的影響極其重要。“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”[18]，包括對資源的使用權、轉讓權和收入的享用權。產權的權能是否完整主要通過所有者是否具有排他性和可轉讓性來衡量。產權的重要性在于能幫助人們在交易時形成合理的預期，其主要功能在于能“導引人們實現將外部性較大內在化的激勵”[19]。產權的清晰界定是有效率的經濟組織建立的基礎。城鄉一體化過程涉及土地的使用權和所有權，尤其是農民對自己所承包的土地和宅基地的產權，其產權的界定構成人們的行為動機，影響個體和相關政府的行為。然而，目前農村農民的土地產權、宅基地乃至宅基地上的房屋產權模糊不清，急需制度對于農村產權的明確界定以減少外部成本，降低交易費用，引導個人和組織的行為，為順利實現城鄉一體化奠定基礎。
然而，公共選擇理論和委托代理理論認為政府行為本身可能存在政府失敗。政府失敗使得政府尤其是地方政府所制定的制度和產權未必能十分有效地促進有時甚至會阻礙城鄉一體化發展。公共選擇理論將經濟學中的“經濟人”假設移植于政治領域，認為“當個人由市場中的買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、政治家、納稅人或官員時，他們的品性不會發生變化”[20]。政治活動的參與者理性地追求自身利益最大化，政府官員在政治市場上尋求自身的最大政治利益而非公共利益或社會目標。官員的效用函數包括“薪金、職務特權、名望、權力、地位、部門績效、自由感、成就感”[21]。政府行為是各種追求自身利益最大化的特殊利益主體的締結過程，而非對公共利益進行選擇的過程。正因為如此，為彌補市場失靈的政府干預行為存在局限性或政府失敗。政府失敗通常指個人對公共物品的需求得不到很好的滿足，公共部門提供公共物品時存在資源浪費和效率低下問題，政府行為不總像應該或理論所描述的那樣“有效”。政府失敗主要體現為公共決策失誤、政府活動的低效率、政府機構膨脹及其尋租活動。治理政府失敗的基本方法：一是限制國家權力的增長，二是財政立憲[22]。在城鄉一體化進程中，為避免政府行為失效，避免其侵害個人利益，就必然要求提高社會民主程度、加強民眾對政府的監督，在公共物品供給中引入競爭機制、更好地滿足城鄉居民對公共物品的需求。
委托代理理論從另一側面對地方政府行為偏差給出了有力的解釋。由于信息不對稱、不確定性、交易費用及委托人和代理人目標函數存在差異，代理人會為私利利用自身所擁有的信息優勢使其行動不總是有利于甚至損害委托人的利益，引發逆向選擇和道德風險問題。該理論也被廣泛應用于政治領域，因為政治領域中存在多重委托代理關系，因而，委托代理問題大量存在于公共領域。對此，休斯就曾指出，“如果說私營部門中也存在著代理問題，在公共部門中則更為嚴重”[23]。政府目標的多元性，而且各類目標之間時常相互沖突，導致政府委托代理問題更普遍且更難解決。在中國，中央政府是各級地方政府的權力源泉，各級地方政府及其官員需接受上級政府考評機制的考核，同時，地方政府負責實施絕大多數經濟事務，由此上下級政府間存在委托代理關系。地方政府是代理人，它們實際上控制著轄區內的絕大部分政治資源、行政管理權及大部分經濟資源，為博得上級政府的認可和晉升機會，在向上級政府反饋信息時定然隱瞞不利信息而只傳達對自身有利的信息。上下級政府的委托代理關系會促使下級政府面對上級政府政策時采取選擇性行為，導致上級政府的目標不能或不能完全實現。這同樣出現于城鄉一體化的政策實施中，中央政府的城鄉一體化政策明確，但各級地方政府可能出于各自利益而加以選擇性地貫徹執行，從而影響城鄉一體化目標的達成。
三、城鄉一體化發展中的政府與市場合力驅動
市場是不完全的，政府也是不完全的。實現城鄉一體化的關鍵在于不完全的市場和不完全的政府進行良性互動，在各自功能邊界內發揮自身優勢，互動互補以力克對方之不足。
1.政府與市場耦合互動形成城鄉一體化發展之有效合力
工業化、城市化、農業產業化和產業結構調整既是城鄉差距擴大的根源也是城鄉一體化發展的重要動力源，并且在城鎮化加速時期，它們更多地表現為對城鄉一體化發展的推動。但是，缺乏政府統籌指引的單純由市場推動的城鄉一體化發展進程太過緩慢，而政府則可加快這一進程。政府不僅可加速工業化、城市化、農業現代化和產業結構調整本身的過程及其對城鄉一體化的推動過程，同時還能直接推動城鄉一體化進程。為此，城鄉一體化發展中的政府作用不可或缺。此外，市場推動城鄉一體化過程必將引發利益的調整進而誘發制度變遷。與此同時，政府高屋建瓴主動實施強制性制度變遷，尤其是確定農村產權和改革戶籍制度，降低城鄉一體化進程中的交易費用和制度成本。誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩者相互配合并雙管齊下，打破城鄉二元的體制障礙，為市場作用的發揮清除制度束縛。政府與市場職能不斷調整轉化，耦合互動，互補互促形成城鄉一體化發展之有效合力。
2.政府與市場的職能定位應隨著城鄉一體化發展階段之不同適時轉化
在城鄉一體化發展中，政府與市場的關系及其職能不是固定不變的，而是一個動態演進的過程。政府與市場應根據中國城鄉一體化發展的不同階段和具體情況之不同而選擇不同的職能定位和互動關系。在城鄉一體化發展初期階段，農村無論是經濟發展還是社會發展都較滯后，而這些問題靠市場難以獨自解決。這時期需要突出政府作用。政府應大力支持農村經濟發展，加強對農村公共物品的提供，為市場機制發揮作用創造條件。在城鄉一體化發展的中期階段，農村市場經濟有了較強的基礎，此時政府作用應適時轉化，著力培育和擴大市場力量，致力于消除市場運行之制度禁錮，為市場發揮作用掃清障礙。在城鄉一體化發展高級階段，在政府推動城鄉一體化發展后，城鄉市場體系得以確立，此時市場應成為城鄉一體化發展的內生的、主導驅動力，而政府則為市場運行提供支持和協調作用。政府是提供公共物品的最基本渠道，而市場是城鄉資源配置的主導力量也是最有效力量，兩者相輔相成、互補交融形成城鄉一體化發展的有效合力。
注釋：
[1]朱喜群、趙康：《城鎮化時期的城鄉一體化發展——基于擴大居民消費需求視角》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2013年第1期。
[2]洪銀興、陳雯：《城市化和城鄉一體化》，[北京]《經濟理論與經濟管理》2003第5期。
[3]厲以寧：《走向城鄉一體化：中國60年城鄉體制的變革》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2009第6期。
[4]Rondinelli，D.A.，Applied methods of regional analysis:The spatial dimensions of development policy，Boulder:West view，1985，pp.134-135.
[5]Koppel B.，The Rural-Urban Dichotomy reexamined:Beyond The Ersatz Debate？，University of Hawaii Press Honolulu，1991，pp.8.
[6]根據劉榮增：《基于城鄉統籌視角的城鎮密集區發展研究》，北京科學出版社2011年版第45頁修改而成.
[7]《馬克思恩格斯選集》（第三卷），[北京]人民出版社1995年版，第273頁。
[8]周琳瑯：《統籌城鄉發展理論與實踐》，[北京]中國經濟出版社2005年版，第252頁。
[9]李萍、胡雯：《統籌城鄉發展中的政府與市場關系：成都例證》，[成都]《中國區域經濟》2010第1期。
[10]劉榮增：《基于城鄉統籌視角的城鎮密集區發展研究》，[北京]科學出版社2011年版，第35頁。
[11][美]赫希曼：《經濟發展戰略》，[北京]經濟科學出版社1992年版，第83頁。
[12]McGee T.G.，Labor Force Change and Mobility in the Extended Metropotitan Regions of Asia，In Roland Fuchs eds，Mega-City Growth and the Future，UN:University Press，1994，pp.62-102.
[13][美]道格拉斯·C·諾思：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店1994年版，第225-226頁。
[14][美]T.W.舒爾茨：《制度與人的經濟價值的不斷提高》，載[美]R.科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年版，第253頁。
[15][16][美]L.E.戴維斯、D.C.諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載[美]R.科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年版，第271頁，第271頁。
[17]林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性制度變遷與強制性制度變遷》，載[美]R.科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店1994年版，第374頁。
[18][美]A.阿爾欽：《產權：一個經典注釋》，載[美]R.科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店1994年版，第166頁。
[19][美]H.登姆塞茨：《關于產權的理論》，載[美]R.科斯等：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店1994年版，第96頁。
[20][美]布坎南：《憲法經濟學》，載《公共論叢（第2集）》，北京三聯書店1996年版，第341頁。
[21]Niskanen，W.A.，Bureaucracy and Representative Government，Chicago:Aldine-Atherton，Inc，1971，pp.15-38.
[22]忻林：《布坎南的政府失敗理論及其對我國政府改革的啟示》，[北京]《政治學研究》2000第3期。
[23][澳]歐文·E·休斯：《公共管理導論》，[北京]中國人民大學出版社2001年版，第15頁。
作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：《江蘇社會科學》2015年第04期
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