原題：Land Requisitions and State-Village Power Restructuring in Southern China。
【導讀】在中國南方一些地方，征地催生了一批富裕的村莊，但這種現象產生的原因及其對地方治理的影響卻被學術界忽略了。這篇論文基于在廣州蘿崗的訪談資料，討論征地與國家—村莊權力重構之間的關系，指出征地沖突不像已有文獻描述的那么簡單。文中討論了留地安置政策，是最早涉此話題的英文文獻之一。
80年代以非農戶口作為補償
廣州經濟技術開發區管委會設立于1983年。由于享受優惠的財政政策（可以留存很大比例的收入），管委會有很大動力為了開發區建設而大量征地。同時，管委會給基層官員施加壓力，要他們積極回應村民需求、最小化村民抵制，以便吸引更多投資者。
在80年代，征地有4類補償：土地補償費，青苗補償費，農田水利費，以及拆遷費。村民只能拿到青苗費和拆遷費。以1988年為例，每畝耕地補償4萬元，村民只拿0.25元，另有1.2萬元歸村集體，2.55萬元歸鎮政府。
但是，當時失地村民的經濟情況說不上不好。一是把補償款存銀行，利息收入不錯；二，開發區建設帶來就業機會；最重要的是，失地村民可獲得非農戶口。地方政府征地時獲得補償（如例中的2.55萬元），要拿出來購買糧食以解決農轉非人口的吃飯問題，還要拿出來發展鄉鎮企業，為他們解決就業。那時，村民對征地是歡迎的（有的將其喻為中了彩票），而不是抵制的。
自留發展用地作為補償
到了90年代，把城鎮戶口作為補償的一部分不再吸引人。恰逢鄉鎮企業衰落和外資涌入，村民發現經營鄉鎮企業不如把企業用地租給外商。同期，城里工人下崗、住房改革等，城鎮戶口不再保證能獲得教育、醫療、就業等社會服務。所以，村民更愿意保留農業戶口，因為計劃生育政策松一點。
在此背景下，為了平息村民對征地的抵制，開發區管委會實行“自留發展用地”政策，作為補償的一部分。自留發展用地給了村民獲得開發土地利益的機會，但是，作為交換，村民要自行解決醫療、學校等必要的服務；地方政府不再提供就業機會和社會服務，減輕了征地時的財務壓力。
集體所有制的重構和國家的退出
作者指出，90年代征地補償政策的變化重構了農村集體產權。
早期的農地集體所有制是公社-大隊-生產隊的三級所有制。其中，公社扮演類似于地方政府的角色。80年代中期，公社-大隊-生產隊變成了鎮政府-行政村-村民小組，但經濟合作社繼續扮演持有和管理集體資產的關鍵作用。
真正改變了多層權力結構的，是后來實施的自留發展用地政策：鎮政府不再直接為失地村民提供就業和社會福利服務，也再無染指征地補償的理由。從90年代初起，幾種征地補償和自留發展用地都發放到村集體手上。這意味著鎮政府放棄了作為集體土地共同所有者的角色，把所有權留給了村委會和村民小組。
概言之，自留發展用地政策的結果是，地方政府從集體所有制中退出，把管理屬于集體的土地和其他資產的權力留給了基層草根組織。同時，地方政府減少了它在日常村莊治理上的存在。
村莊自治的發展
所有制重構后，村莊自治得到了發展。除了直接發放給被征地農民的青苗補償費外，村集體以股份合作社來管理所有補償費的70%以上和自留發展用地。集體收入的增加，使村集體有了提供各類設施和社會福利服務的能力，興建了幼兒園、小學、衛生所、養老院、社區娛樂中心等，并組建了治保隊。村干部的首要職責從原來的落實國家政策，轉為使用從征地補償和自留發展用地帶來的收入，來為村民提供服務。而且，村民自治的發展并不反對征地，因為村民知道，越多土地被征收，他們能獲得的商業用地越多。
村民的抵制
然而，雖然村民能夠接受征地，但他們還有一些關切，有抵制。一是土地補償。土地是分階段被征走的，過程中村民學會了如何和政府打交道。他們發現，開發區管委會征地后出讓，賺了大錢，有能力給村里支付更高補償。二是，他們的住房不只自己住，還租給外來工，租金是他們收入的重要來源。但是，很多房子沒有辦宅基地證，還有很多房子蓋得很高，超出規定的3.5層。在拆遷時，這些房子的所有權和合法性遭到了質疑。三是，開發自留用地與政府有許多沖突，早期是政府要求村集體支付高昂的配套費，后來是國家收緊了用地指標，自留用地的開發難以獲得市政府規劃審批。
政府對村民抵制的響應
面對抵制，開發區管委會做出了響應。一是，提高補償，補償費從1988年的4萬/畝，提高到90年代中期的8萬-10萬/畝，再到21世紀初的12萬-13萬/畝。二是，1987年到2000年修建的無證房，按60%補償。政府還提供優惠購買安置房的機會，價格僅為造價的60%。
同時，自留發展用地政策的實施還帶來一系列問題，迫使政府改變治理策略，以緩解潛在的社會動蕩。一是失業問題，大多數失地村民缺乏就業能力，很多年輕村民沒有工作的意愿。第二，面對大病時，村里醫療服務不足，大病致貧問題大。第三，因為缺乏監管，集體資產的管理和分配存在不少問題，一些村干部行為出格。
對此，從21世紀初起，開發區管委會和鎮政府再次關注這些城鎮化村莊的日常管理，并在供給基礎設施和社會福利上給予更多資金和行政支持。
一是2005年管委會與鎮政府合并組建了區政府。二是新的區政府采取各種措施創造就業機會，包括鼓勵工廠外包業務給村民，實施“企業家計劃”幫助有意經商的村民，以及設立職業培訓中心、為求職者提供培訓和直接補貼等。三是在新型合作醫療體系下，區政府升級了所有村級診所，并為村民支付保險費的三分之一。四是對于自留用地開發中碰到的沒有農用地轉用指標的問題，區政府在能力范圍內予以幫助，比如租或買下這部分土地。五是區政府鼓勵村民進行三舊改造，和開發商合作在原址上建高層住宅和商業地產。六是區政府積極參與集體股份制改革，增加自己在集體資產管理中的影響。
結論
作者總結指出：在中國南方，土地矛盾不能簡單地視為村民抵制剝削成性的地方政府（其城鎮化政策以追求經濟效率為單一和終極目標）征地的結果。
實施自留發展用地政策以后，地方的土地政治被兩種沖突復雜化了。第一類沖突是地方政府和村民之間的沖突。在自留用地政策實施后，村民本質上不反對征地，而是追求更多現金補償、開發土地的平等權利，以及要求充分獲得國家社會福利。第二類是村干部和村民之間的沖突。
面對這兩種沖突，地方官員越來越認識到，他們必須撫慰、賦權予村民，以避免發生破壞投資環境的大面積對抗。同時，擔心不稱職村干部管理不善會使村莊福利體系癱瘓，新的區政府開始尋求恢復在這些村莊中的控制和合法性。而這不是靠傳統的強制辦法，而是通過股份制改革和提供社會福利等一系列復雜治理策略。
水力亂彈：這篇論文好像無關理論，幾乎全是案例呈現，讀起來還挺順暢。對沖突本身、村民抵制的描述很少，只寫村民有些抱怨，然后政府就做出應對，沒寫二者之間的互動，缺少過程。一處疑問：改革開放以后的經濟合作社跟之前的合作社，都叫合作社，但是一個性質的嗎？兩處啟發：（1）訪談資料的使用；（2）將征地補償政策的演變與政府在村莊治理中的角色聯系起來討論，寫出了參與-退出-回歸的過程，中間夾雜著集體土地所有制的重構。
（作者系香港理工大學教授）
中國鄉村發現網轉自：China Quarterly
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