原題：Land Requisitions and State-Village Power Restructuring in Southern China。
【導(dǎo)讀】在中國南方一些地方，征地催生了一批富裕的村莊，但這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及其對地方治理的影響卻被學(xué)術(shù)界忽略了。這篇論文基于在廣州蘿崗的訪談資料，討論征地與國家—村莊權(quán)力重構(gòu)之間的關(guān)系，指出征地沖突不像已有文獻描述的那么簡單。文中討論了留地安置政策，是最早涉此話題的英文文獻之一。
80年代以非農(nóng)戶口作為補償
廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會設(shè)立于1983年。由于享受優(yōu)惠的財政政策（可以留存很大比例的收入），管委會有很大動力為了開發(fā)區(qū)建設(shè)而大量征地。同時，管委會給基層官員施加壓力，要他們積極回應(yīng)村民需求、最小化村民抵制，以便吸引更多投資者。
在80年代，征地有4類補償：土地補償費，青苗補償費，農(nóng)田水利費，以及拆遷費。村民只能拿到青苗費和拆遷費。以1988年為例，每畝耕地補償4萬元，村民只拿0.25元，另有1.2萬元歸村集體，2.55萬元歸鎮(zhèn)政府。
但是，當(dāng)時失地村民的經(jīng)濟情況說不上不好。一是把補償款存銀行，利息收入不錯；二，開發(fā)區(qū)建設(shè)帶來就業(yè)機會；最重要的是，失地村民可獲得非農(nóng)戶口。地方政府征地時獲得補償（如例中的2.55萬元），要拿出來購買糧食以解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的吃飯問題，還要拿出來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為他們解決就業(yè)。那時，村民對征地是歡迎的（有的將其喻為中了彩票），而不是抵制的。
自留發(fā)展用地作為補償
到了90年代，把城鎮(zhèn)戶口作為補償?shù)囊徊糠植辉傥恕Ｇ》赅l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落和外資涌入，村民發(fā)現(xiàn)經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不如把企業(yè)用地租給外商。同期，城里工人下崗、住房改革等，城鎮(zhèn)戶口不再保證能獲得教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會服務(wù)。所以，村民更愿意保留農(nóng)業(yè)戶口，因為計劃生育政策松一點。
在此背景下，為了平息村民對征地的抵制，開發(fā)區(qū)管委會實行“自留發(fā)展用地”政策，作為補償?shù)囊徊糠帧Ｗ粤舭l(fā)展用地給了村民獲得開發(fā)土地利益的機會，但是，作為交換，村民要自行解決醫(yī)療、學(xué)校等必要的服務(wù)；地方政府不再提供就業(yè)機會和社會服務(wù)，減輕了征地時的財務(wù)壓力。
集體所有制的重構(gòu)和國家的退出
作者指出，90年代征地補償政策的變化重構(gòu)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。
早期的農(nóng)地集體所有制是公社-大隊-生產(chǎn)隊的三級所有制。其中，公社扮演類似于地方政府的角色。80年代中期，公社-大隊-生產(chǎn)隊變成了鎮(zhèn)政府-行政村-村民小組，但經(jīng)濟合作社繼續(xù)扮演持有和管理集體資產(chǎn)的關(guān)鍵作用。
真正改變了多層權(quán)力結(jié)構(gòu)的，是后來實施的自留發(fā)展用地政策：鎮(zhèn)政府不再直接為失地村民提供就業(yè)和社會福利服務(wù)，也再無染指征地補償?shù)睦碛伞?0年代初起，幾種征地補償和自留發(fā)展用地都發(fā)放到村集體手上。這意味著鎮(zhèn)政府放棄了作為集體土地共同所有者的角色，把所有權(quán)留給了村委會和村民小組。
概言之，自留發(fā)展用地政策的結(jié)果是，地方政府從集體所有制中退出，把管理屬于集體的土地和其他資產(chǎn)的權(quán)力留給了基層草根組織。同時，地方政府減少了它在日常村莊治理上的存在。
村莊自治的發(fā)展
所有制重構(gòu)后，村莊自治得到了發(fā)展。除了直接發(fā)放給被征地農(nóng)民的青苗補償費外，村集體以股份合作社來管理所有補償費的70%以上和自留發(fā)展用地。集體收入的增加，使村集體有了提供各類設(shè)施和社會福利服務(wù)的能力，興建了幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院、社區(qū)娛樂中心等，并組建了治保隊。村干部的首要職責(zé)從原來的落實國家政策，轉(zhuǎn)為使用從征地補償和自留發(fā)展用地帶來的收入，來為村民提供服務(wù)。而且，村民自治的發(fā)展并不反對征地，因為村民知道，越多土地被征收，他們能獲得的商業(yè)用地越多。
村民的抵制
然而，雖然村民能夠接受征地，但他們還有一些關(guān)切，有抵制。一是土地補償。土地是分階段被征走的，過程中村民學(xué)會了如何和政府打交道。他們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)管委會征地后出讓，賺了大錢，有能力給村里支付更高補償。二是，他們的住房不只自己住，還租給外來工，租金是他們收入的重要來源。但是，很多房子沒有辦宅基地證，還有很多房子蓋得很高，超出規(guī)定的3.5層。在拆遷時，這些房子的所有權(quán)和合法性遭到了質(zhì)疑。三是，開發(fā)自留用地與政府有許多沖突，早期是政府要求村集體支付高昂的配套費，后來是國家收緊了用地指標(biāo)，自留用地的開發(fā)難以獲得市政府規(guī)劃審批。
政府對村民抵制的響應(yīng)
面對抵制，開發(fā)區(qū)管委會做出了響應(yīng)。一是，提高補償，補償費從1988年的4萬/畝，提高到90年代中期的8萬-10萬/畝，再到21世紀(jì)初的12萬-13萬/畝。二是，1987年到2000年修建的無證房，按60%補償。政府還提供優(yōu)惠購買安置房的機會，價格僅為造價的60%。
同時，自留發(fā)展用地政策的實施還帶來一系列問題，迫使政府改變治理策略，以緩解潛在的社會動蕩。一是失業(yè)問題，大多數(shù)失地村民缺乏就業(yè)能力，很多年輕村民沒有工作的意愿。第二，面對大病時，村里醫(yī)療服務(wù)不足，大病致貧問題大。第三，因為缺乏監(jiān)管，集體資產(chǎn)的管理和分配存在不少問題，一些村干部行為出格。
對此，從21世紀(jì)初起，開發(fā)區(qū)管委會和鎮(zhèn)政府再次關(guān)注這些城鎮(zhèn)化村莊的日常管理，并在供給基礎(chǔ)設(shè)施和社會福利上給予更多資金和行政支持。
一是2005年管委會與鎮(zhèn)政府合并組建了區(qū)政府。二是新的區(qū)政府采取各種措施創(chuàng)造就業(yè)機會，包括鼓勵工廠外包業(yè)務(wù)給村民，實施“企業(yè)家計劃”幫助有意經(jīng)商的村民，以及設(shè)立職業(yè)培訓(xùn)中心、為求職者提供培訓(xùn)和直接補貼等。三是在新型合作醫(yī)療體系下，區(qū)政府升級了所有村級診所，并為村民支付保險費的三分之一。四是對于自留用地開發(fā)中碰到的沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的問題，區(qū)政府在能力范圍內(nèi)予以幫助，比如租或買下這部分土地。五是區(qū)政府鼓勵村民進行三舊改造，和開發(fā)商合作在原址上建高層住宅和商業(yè)地產(chǎn)。六是區(qū)政府積極參與集體股份制改革，增加自己在集體資產(chǎn)管理中的影響。
結(jié)論
作者總結(jié)指出：在中國南方，土地矛盾不能簡單地視為村民抵制剝削成性的地方政府（其城鎮(zhèn)化政策以追求經(jīng)濟效率為單一和終極目標(biāo)）征地的結(jié)果。
實施自留發(fā)展用地政策以后，地方的土地政治被兩種沖突復(fù)雜化了。第一類沖突是地方政府和村民之間的沖突。在自留用地政策實施后，村民本質(zhì)上不反對征地，而是追求更多現(xiàn)金補償、開發(fā)土地的平等權(quán)利，以及要求充分獲得國家社會福利。第二類是村干部和村民之間的沖突。
面對這兩種沖突，地方官員越來越認識到，他們必須撫慰、賦權(quán)予村民，以避免發(fā)生破壞投資環(huán)境的大面積對抗。同時，擔(dān)心不稱職村干部管理不善會使村莊福利體系癱瘓，新的區(qū)政府開始尋求恢復(fù)在這些村莊中的控制和合法性。而這不是靠傳統(tǒng)的強制辦法，而是通過股份制改革和提供社會福利等一系列復(fù)雜治理策略。
水力亂彈：這篇論文好像無關(guān)理論，幾乎全是案例呈現(xiàn)，讀起來還挺順暢。對沖突本身、村民抵制的描述很少，只寫村民有些抱怨，然后政府就做出應(yīng)對，沒寫二者之間的互動，缺少過程。一處疑問：改革開放以后的經(jīng)濟合作社跟之前的合作社，都叫合作社，但是一個性質(zhì)的嗎？兩處啟發(fā)：（1）訪談資料的使用；（2）將征地補償政策的演變與政府在村莊治理中的角色聯(lián)系起來討論，寫出了參與-退出-回歸的過程，中間夾雜著集體土地所有制的重構(gòu)。
（作者系香港理工大學(xué)教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：China Quarterly
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