作為國家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計(jì)，基層的治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎(chǔ)性支撐作用，直接影響著國家治理現(xiàn)代化的整體績效。但從近兩年我國全面深化改革進(jìn)程的實(shí)踐不難看出，中央層面的治理已具有較為明顯的現(xiàn)代化取向，具體包括頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化、重點(diǎn)領(lǐng)域制度化和權(quán)責(zé)規(guī)范清晰化等，但在基層治理層面由于種種原因卻仍處于一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的階段，不少基層政府仍然沿用傳統(tǒng)管理思維和方式來應(yīng)對基層經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化所帶來的挑戰(zhàn)和壓力，不能從治理理念以及體制機(jī)制上做出變革，甚至表現(xiàn)出某種程度上強(qiáng)化傳統(tǒng)治理模式的態(tài)勢。當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化發(fā)展的相對滯后，既弱化了中央層面治理現(xiàn)代化改革的整體績效，也制約了地方社會發(fā)展和地方善治的實(shí)現(xiàn)。
三個(gè)主要困境
基層治理現(xiàn)代化，其實(shí)質(zhì)就是要使基層治理體系和基層政府治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的要求，有效解決各類現(xiàn)實(shí)問題從而推進(jìn)基層社會的全面和諧發(fā)展。從當(dāng)前基層社會所面臨的問題和基層政府治理實(shí)踐來看，三個(gè)方面的困境制約了基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
價(jià)值困境，表現(xiàn)為既有權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下的被動式治理問題。基層治理變革，首先需要回答“為了誰”的問題。但在現(xiàn)有的壓力型體制之下，自上而下的任務(wù)分解和考核擠壓了基層政府本應(yīng)履行的社會責(zé)任，基層政府不得不將大量精力和資源用來應(yīng)對上級下派的各種事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)之中。同時(shí)，基層政府作為國家政權(quán)在基層社會施行的代理人，往往成為民眾利益訴求的最直接對象和民眾不滿情緒的最主要發(fā)泄對象。因此，當(dāng)前基層政府呈現(xiàn)出明顯的被動式治理特征，一方面，基層治理首要的是必須完成各類自上而下的任務(wù)安排，另一方面，也需要化解自下而上的各類問題訴求以回應(yīng)上級對“穩(wěn)定”的考核。在這種任務(wù)導(dǎo)向的被動式治理中，現(xiàn)代的治理理念與方式均成為一種純粹策略性的工具選擇，其治理變革缺乏自身的動力機(jī)制和外在的保障機(jī)制，這無疑與治理現(xiàn)代化的要求背道而馳。
主體困境，即不同主體間的能力差異以及政府主導(dǎo)與社會參與的非均衡問題。治理主體多元化是治理現(xiàn)代化的最本質(zhì)特征和重要價(jià)值所在。但在如何面對不斷成長的社會力量和不斷增多的參與訴求上，一些基層政府明顯能力準(zhǔn)備不足，治理方式上重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏的現(xiàn)象仍然普遍存在。而囿于長期參與實(shí)踐的缺失和公民文化發(fā)展的相對滯后，在基層治理中公民的民主素質(zhì)和參與能力也成為制約多元主體合作治理的重要因素。主體困境的另一重要表現(xiàn)形式則是政府主導(dǎo)下的“選擇性參與”問題，即社會參與的范圍、廣度和深度，很大程度上由基層政府選擇和掌控，在一些非重大事項(xiàng)上政府往往樂意大力動員社會參與，而在一些涉及地方重大利益分配，特別是有可能涉及官民矛盾沖突的決策事項(xiàng)中，社會的參與往往是不足的，從而難以真正形成多元合作的基層治理格局。由此導(dǎo)致許多基層實(shí)踐創(chuàng)新案例在受到學(xué)界褒揚(yáng)和賦予民主價(jià)值之時(shí)，也被部分學(xué)者毫不客氣地斥之為“民主秀”。
效力困境，人治似乎比法治更“有效”。法治化是基層治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和必然要求，但在問題導(dǎo)向的基層治理實(shí)踐中，依法治理的有效性往往面臨著諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，很多基層政府一方面苦于應(yīng)對愈發(fā)增多的基層社會沖突，另一方面卻又將法治視作不能承受之重。“有法就沒法，沒法就有法”“擺平就是水平”的“人治”思維和行為仍然普遍存在。在基層治理實(shí)踐中，一些基層領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)和能力構(gòu)成了其人格化權(quán)威的基礎(chǔ)，權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制軟化，法治權(quán)威弱化。特別是針對一些棘手的矛盾事件，一些地方政府為了維護(hù)“剛性穩(wěn)定”，往往采用權(quán)力壓制或者無原則賠償以息事寧人的方式，能夠在短時(shí)間內(nèi)“高效”地處理社會矛盾，卻無法有效確立法治的權(quán)威性并將社會矛盾納入制度化渠道，必然增加了基層社會治理和利益博弈的不確定性。
化解困境的可行之路
推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的過程中，其制度化、民主化和法治化的現(xiàn)代治理價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須根據(jù)基層治理固有的實(shí)踐性和多樣性特征做出適應(yīng)性變革。
經(jīng)由標(biāo)準(zhǔn)化走向制度化，規(guī)范基層政府的權(quán)責(zé)邊界和治理規(guī)程。基層治理制度化的核心，在于基層政府權(quán)責(zé)和行為的規(guī)范問題。通過將基層治理主體和治理行為逐步納入標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系，通過明確不同治理主體的地位、治理流程、互動過程等進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，對基層公共事務(wù)“由誰做”“怎么做”“做到什么程度”“達(dá)到什么結(jié)果”等作出明確、具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)基層治理制度化的有效途徑。具體說來包括三方面內(nèi)容：一是通過設(shè)立權(quán)力正面清單和負(fù)面清單的形式，明確基層政府和多元社會主體的權(quán)力及權(quán)利邊界；二是改革現(xiàn)行的信訪等考核和任務(wù)分解機(jī)制，更加重視基層政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和依法治理的能力，不唯結(jié)果論英雄，防止權(quán)威和社會脫節(jié)乃至對立；三是治理過程的規(guī)范化，制定和實(shí)施適用于基層公共事務(wù)合作治理的流程體系，使基層治理的目標(biāo)、過程和結(jié)果清晰明確，使工作責(zé)任可跟蹤、可追溯。
經(jīng)由透明化走向民主化，建立健全基層公共事務(wù)信息共享機(jī)制。有研究表明，能否獲取相關(guān)信息是決定基層治理中誰能夠參與公共政策和政策執(zhí)行過程的關(guān)鍵影響因素。信息與民主發(fā)展聯(lián)系在一起，就是因?yàn)橥该骰男畔@取既能夠確保基層民眾的聲音能夠順利地發(fā)出來，更重要的是能夠有效防止基層政府利用信息優(yōu)勢來獨(dú)享決策制定權(quán)和權(quán)力濫用。為此，只有建立使基層公共事務(wù)治理過程透明化的信息共享機(jī)制，才能有效解決當(dāng)前基層治理中多元社會主體參與的廣度深度和有效性問題。國務(wù)院2015年發(fā)布《大數(shù)據(jù)行動綱要》中也要求政府充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放。當(dāng)然，信息的獲取只是公民參與基層治理的重要第一步，在獲取相關(guān)信息之后，問題就變?yōu)槿绾卫眠@些信息去提高公共事務(wù)治理程序和政府權(quán)力運(yùn)行的公正性和責(zé)任性。當(dāng)公民對政府的運(yùn)行過程進(jìn)行全面的審視和監(jiān)督時(shí)，其作為縱向的行動者實(shí)際上扮演了橫向的政府間權(quán)力監(jiān)督與制約職能，從某種程度上說，這無疑是一種新的基層民主治理的實(shí)現(xiàn)方式。
經(jīng)由協(xié)商化走向法治化，在參與和互動的過程中確立規(guī)則的權(quán)威性和認(rèn)同度。基層治理的法治化，其實(shí)質(zhì)是多元社會主體對公共事務(wù)治理規(guī)則的普遍認(rèn)同和遵從。但法治規(guī)則如何由被動的服從走向主動的維護(hù)，是法治是否具有權(quán)威和能否獲取認(rèn)同的關(guān)鍵所在，這在基層社會矛盾的化解中尤其如此。良好的協(xié)商互動機(jī)制，能夠從兩個(gè)方面夯實(shí)基層治理的法治基礎(chǔ)：一是它的規(guī)范性與程序性；二是它所確立的理性規(guī)則能夠帶來實(shí)實(shí)在在的多元利益主體間的大體利益均衡。為此，需要采用協(xié)商化的多元社會主體互動機(jī)制，充分發(fā)揮人民團(tuán)體、群眾組織、社會組織的優(yōu)勢，吸引、凝聚各方力量，以村（居）規(guī)民約的民主制定和執(zhí)行為載體，逐步引導(dǎo)群眾參與社會矛盾博弈規(guī)則的確立，加強(qiáng)群眾的責(zé)任意識和規(guī)則意識，構(gòu)建超越利益固化模式的開放式和低成本的博弈機(jī)制，從而不斷提高基層治理規(guī)則的權(quán)威性和實(shí)踐效力。
(作者系浙江省委黨校科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心副教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年02月22日 第A5版：戰(zhàn)略管理
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
