馮亮:農村環境治理的內部結構剖析

--基于京郊調研

【摘要】隨著全國農村環境治理由點到面鋪開，呈現出治理成果難以鞏固的問題，要破解這一難題必須對農村環境治理的內部結構進行研究。農村垃圾治理具有初始投入相對較少、日常運行相對較難的特點，而農村污水治理則初始投入相對較多、日常運行相對較易。鑒于這種差異，農村環境治理需要在充分考慮村莊屬性的前提下，對不同的治理內容進行具體分析，因地制宜地解決治理實踐中遇到的難題。案例表明，要克服治理成效難以持續的問題，農村環境保護必須著重解決日常運行中的有效監督問題，同時激發地方干部和當地村民的積極性。

【關鍵詞】農村環境治理；治理內容；初始投入；日常運行；有效監督

一、引言

在發展經濟的同時，必須加強環境保護和治理，這一點已成為舉國上下的基本共識并凝聚為生態文明建設的國家戰略。然而，我國環境治理中曾突出地存在“重城市、輕農村”[1]的問題，近年來這種二元分割的局面開始有所改觀，政府部門對農村的環境問題越來越重視。2008年7月，國務院首次召開了全國農村環境保護工作電視電話會議，決定開展農村環境綜合整治，中央財政為此設立了專項資金。[2]緊接著，在2009年著重通過“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題，[3]2010年以來則開始探索對農村環境治理實行目標責任制的考核，[4]并逐步有序推進農村環境的連片整治，鞏固擴大此前的治理成果。很快，改善農村人居環境成了政府進一步推進農村環境治理的一個新的有力抓手：2013年10月9日，首次全國改善農村人居環境工作會議在浙江召開[5]；2015年11月5日，第二次全國改善農村人居環境工作會議在廣西召開。[6]在此前后，全國各地針對農村環境治理開展了大量的行動，并取得了顯著的成績。截至2014年底，全國5.9萬個村莊已開展環境綜合整治，直接受益人口達1.1億多人；至2015年底，全國完成7萬個建制村的環境整治任務，超額完成“十二五”規劃目標。2015年10月14日，環境保護部部長陳吉寧在南京召開的全國農村環境連片整治工作現場會上要求，各地要扎實推進新一輪農村環境連片整治，“十三五”期間全國新增完成13萬個建制村環境綜合整治。[7]

農村環境治理隨著政府部門的高度重視和大力投入，已經取得了初步成效。隨著時間的推移，人們也發現：原先經過環境整治的村莊在面貌取得改觀之后，卻存在大量成效難以鞏固、“重建設、輕管理”的問題。環境治理三分建、七分管，但是怎么建、怎么管才能真正實現持續高效的動態治理？實際上，這其中恰恰包含著政府大力介入農村環境治理的過程中所遇到的根本難題：一方面，在治理過程中，政府難以調動農民的積極性；另一方面，在治理取得一定成效之后卻發現成果難以鞏固。在有的農民看來，“政府喜歡花‘冤枉錢’，搞政績工程，大家伙兒覺得沒奔頭。”而相關政府官員則感到“有的農民習慣‘睡大覺’，等政府包辦，建設美麗鄉村缺勁頭。”[8]以湖南湘潭縣的農村環境治理為例，其縣委副書記在總結這一工作時寫道：“農村環境綜合整治所需工作經費大、運行成本高。盡管近年來我縣安排了農村環境綜合整治專項資金，但依然難以滿足農村環境綜合整治的需要，成為制約我縣農村環境綜合整治的瓶頸。……目前，受投入的影響，鎮村保潔隊伍、考核監督等長效管理和運行機制尚不完善，機構、人員、經費沒有得到根本性解決，農村環境綜合整治很容易出現反彈現象，治理成果難以鞏固。”[9]這樣的案例還可以找到很多，這些都表明在很大程度上政府在農村環境治理中遭遇了困局，其根源就在于農村環境治理的內生動力不足，致使農民未能積極參與。農民不積極參與，政府財力有限、獨木難支。由于農村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，政府的大量投入相對于廣大農村來說實在有限。對于這一困局，如何“破局”？理論界的研究給出的答案即是“農村環境治理不能讓農民靠邊站”，“發揮當地人的能動性”。然而，這種回答對于實踐者而言顯得過于籠統，它沒有闡明究竟是在哪一塊治理內容以及哪一個治理環節出了問題，它缺少對農村環境治理具體內容的深入分析，因此也就忽略了農村環境治理內部結構的差異性。

要真正實現農村環境治理的“破局”，必須要認真區分其內部結構的差異性，結合具體實例研究不同治理內容本身所固有的基本特征，進而闡明當前農村環境治理的思路和要點，這正是本文的主要目的。鑒于此，本文的論述結構分為六個部分：第一部分為引言；第二部則對相關研究進行綜述；第三部分為研究框架與思路的確立；第四部分結合案例對農村環境治理內容進行具體研究；第五部分則立足于案例進行擴展討論；第六部分為全文小結。

二、農村環境治理研究綜述

就農村環境治理而言，在既有的理論探討中，主要包括農村環境問題成因、農村環境抗爭問題和農村環境治理模式三大塊內容。

（一）農村環境問題成因

吳桂英（2013）在關于農村環境問題的研究中，比較了傳統生存方式與現代生存方式的差異，并指出這種差異是當下鄉村環境污染的產生根源。[10]王曉毅（2010）則認為，“知識和權力的轉移”是導致今日中國農村環境污染和生態惡化的重要原因，“隨著農村知識權力的喪失，農村的決策權力也讓位于外來的決策者，發展的結果是農村無法保護自己的環境，而只能依賴于外部的力量。”[11]洪大用（2000）則從體制性角度找原因，認為造成農村環境問題相對城市環境問題更為嚴峻的重要原因是城鄉控制體系的二元性。[1]李楯等（2012）在《中國環境發展報告（2012）》闡明的農村環境惡化的原因則更為具體詳盡：農業（種植業和養殖業）自身經營方式的改變，伴隨著過量使用農藥化肥農膜等；農村生活方式的改變，生活中大量日用工業品的使用導致在缺乏配套垃圾處理的情況下，廢棄塑料制品、廢電池、廢棄電器等所造成的污染更甚于城市；80年代興起的鄉鎮企業對農村污染嚴重；原先位于城市的污染型企業轉移到農村；城市廢棄物以至于國外的廢棄物轉運到農村等。[12]以上關于農村環境成因的研究成果基本代表了學界對這一問題的各種認識。

（二）農村環境抗爭問題

這一問題可以細分為對農村環境抗爭運動的影響因素的研究以及對農村環境抗爭困境的探討兩部分。

從影響因素來看，就國外的研究而言，Wall（1999）從比較社會運動的視角對倡導綠色出行的基金環保主義者及其組織進行了深度案例剖析，強調參與成員之間的認同所發揮的作用。[13]Seel等（2002）則通過研究指出了地方性運動團體、媒體建構等在直接行動中的重要作用。國內學者則強調親屬關系、熟人關系以及地方性文化等的重要性。[14]比如，童志鋒（2014）對于福建省P縣的一起大型村民反污染抗爭事件的研究就表明，親屬關系、熟人關系網絡是農村環境抗爭運動的組織動員基礎[15]；景軍（2009）對于西北農村的一個環境抗爭事件的分析則闡釋了地方性文化的獨特意義。[16]對于環境抗爭運動，與童志鋒、景軍等強調關系網絡和文化因素對環境抗爭運動的影響不同，張玉林（2009）則強調地域的差異性以及污染分配的不平衡性。[17]對于這一點，李德營（2015）則從城鄉關系和鄰避沖突的角度給出了具體化論證。[18]

盡管大型的農村環境抗爭事件比較容易獲得社會各界的關注，但是農村環境抗爭面臨著困境卻是不爭的事實。對此，馮仕政（2007）的研究表明，“當遭受環境危害時，究竟選擇抗爭還是選擇沉默，也是存在極大差異的：一個人社會經濟地位越高、社會關系網絡規模越大或勢力越強、關系網絡的疏通能力越強，對環境危害作出抗爭的可能性就越高，反之則選擇沉默的可能性越高。”[19]特別指出，張玉林（2010）收集的發生于2000年以來的上百起農村環境抗爭事件從實證的角度表明，農村地區的環境抗爭通常很難成功。[20]除了馮仕政研究指出的原因之外，農民環境抗爭方式也決定了其困境。據羅亞娟（2013）對蘇北地區農民環境抗爭行為的經驗研究發現，這些抗爭行為的一般性特征為“依情理抗爭”。[21]然而隨著法治進程的推進，慣例、風俗及習慣等“民間法”逐漸被制度化的“國家法”“排擠”到社會邊緣，“情理”的效力大為弱化。司開玲（2011）在此之前就已明確指出，在農民環境抗爭中，如何證明自身遭遇到的污染以及污染受害是個重要問題，它將關系到農民維護自身環境權益的程度，從目前的情況看，農民在此過程中受到知識與權力的限制。[22]

（三）農村環境治理模式

對于農村環境治理模式的研究，其實就是對于農村環境治理中政府、市場與社會三者之間關系的研究，其重點就是研究治理主體之間的關系。

由于市場力量介入農村環境治理的實例非常少，因此，對于農村環境治理中市場失靈的討論往往止于理論探討。更何況，由于農村環境是一種公共產品，農村環境治理是一項基本公共服務，市場力量在公共產品領域會“失靈”這早已是經濟學理論中的常識。馮健（2005）運用經濟學的分析方法從供給角度出發，論證了由于“市場失靈”和“政府失敗”的存在必將導致農村環境污染及治理不足。[23]

相比較“市場失靈”而言，農村環境治理領域的關于“政府失敗”的討論則要豐富得多，這很大程度上得益于政府介入農村環境治理的不斷深入。胡雙發等（2008）指出，由于“信息不對稱、行政管理的分割性、環境管理的行政色彩濃厚、地方政府的地方保護觀念、環保機構的倒金字塔結構以及排斥公眾參與決策監督”六大原因，政府主導型的環境管理模式與我國農村環境保護存在著明顯的不兼容性，因而對治理我國農村的面源環境污染的作用非常有限，以至完全失靈。[24]

針對“政府失敗”，既有研究提出的對策主要體現為兩個思路：提高自主治理水平和強化法律對農村環境的保護。論證強化自組織力量在農村環境治理中的必要性，往往意味著一方面是論證政府力量的不足，另一方面論證自組織力量的優勢。李穎明等（2011）結合農村環境污染的特點比較了以政府為主體的治理模式和以農民為主體的自主治理模式的優劣，指出農村污染具有污染源小而多、污染面廣而散的特點，政府的大量投入相對于廣大的農村來說實在有限，需要反思以完全信息為基本假設、以政府為主體的農村環境治理模式。[25]郭桂玲（2015）認為要充分認識到農村非政府組織在農村環境治理中的獨特優勢，同時也要看到其發展中面臨的現實困境，找到解決辦法使其在農村環境污染治理中發揮重要作用。[26]廖曉義等（2014）通過總結自己多年“樂和家園”的實踐經驗指出：鄉村環保關鍵是社會建設，必須從社會治理的角度來看待農村環境治理。[27]對于農村環境保護立法，孫佑海（2008）研究表明需要加快農村環境立法工作，解決立法滯后問題。[28]蔡守秋（2008）研究認為農村環境保護法規的內容主要包括：防治農村環境污染和生態破壞，發展生態農業和農村綠色能源，建設環境優美村鎮、生態村鎮，實行農村環境綜合整治法律。[29]

由于政府力量被定位于農村環境治理這一公共服務的提供者、道義上的責任者，而村莊力量則是農村環境治理的消費者、天然的在場者，對于政府力量與村莊力量的關系也得到了一定的研究。劉兵紅（2010）對安徽蕪湖一個村莊的深入調研則表明，在以村莊為單位在農村環境治理過程中，政府同時扮演著“代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”的雙重角色。[30]李君等（2011）通過調研數據的實證分析揭示了鄉鎮領導干部參與農村環境治理的影響因素，指出是否接受過環保培訓、當地群眾對環境問題反映是否強烈、是否設立了鄉鎮環保機構、是否設有專(兼)職環保工作人員、地方財政是否給予農村環保支持和縣級環保部門農村環保工作力度這6個因素對鄉鎮領導干部的環境治理意愿有顯著影響。[31]殷玉芳（2014）通過對實地調研案例的分析證明，鎮政府、村委會、村民三方行動者能否有效協調分工對農村環境治理極為重要。[32]

本文研究思路的確立將充分借鑒既有研究取得的成果，關于農村環境問題的成因為理解農村環境治理提供了一個潛在背景，如果說農村環境抗爭是農村環境治理的非常形態研究，那么農村環境治理模式則是其常規形態的探索。同時也要看到，既有的研究偏重于治理主體的研究，而缺少對治理內容的比較分析。對于這一研究狀況，很大程度上是由于農村環境治理還需要大量的工程技術類研究力量介入，由此也就因“技術分工”而產生了一個研究鴻溝：環境科學、工程技術類的相關研究者專注于研究治理內容以及制定技術規范，而社會科學類的相關研究者則專注于研究治理模式以及制度設計。問題在于，從實踐需要來看，治理模式的研究分析尤其需要結合治理內容來進行“具體情況具體分析”。

三、治理內容分析與研究思路

農村環境問題包含著非常豐富的內涵。如果從環境科學的角度來看，則可以從農村大氣、水、土壤以及固體廢棄物的角度對其進行劃分；如果從與農業生產、農村生活的關聯性來看，則包括與農業生產相關的土壤污染、農藥化肥污染等問題，還包括與農村生活聯系較大的飲用水源保護、道路硬化、人畜糞便處理、垃圾處理、污水處理、村莊綠化等內容。不同的分類方式都是為了服務于特定的目的，與上述兩個視角不同，在這里我們立足于治理要素本身，從初始投入和日常運行兩個特征來進行治理內容的劃分，這種劃分為下文的案例分析提供了一個基本框架。

（一）初始投入

不同的治理內容所需要的初始投入是不同的。以農村垃圾治理和農村污水治理為例，前者所需的初始投入主要包括收運設備和保潔員工資這兩大部分，相比于污水的收集管道以及凈化設備的投入，可以說前者的初始投入要比后者低很多。也正是因為這個原因，就全國范圍而言，當前階段的改善農村人居環境是以農村垃圾治理為重點，“污水治理投入更大，國際上的經驗告訴我們什么時候必須要建污水處理設施呢？就是水沖廁所普及的時點”。①

換言之，初始投入的差異性也就意味著農村環境治理在地域上具有非均衡性。只有經濟相對發達地區才擁有充裕的財政資金與中央政府的專項資金相配套來滿足初始投入相對較多的治理內容，而對于初始投入較少的治理內容，則在經濟欠發達的地區也是可行的。因而初始投入的多少也就意味著在農村環境治理對經濟發展水平具有依賴性的，經濟欠發達地區的農村需要把垃圾治理作為當前治理重點而把污水治理作為將來的治理重點，這是在考慮治理成本的約束下的理性選擇。

（二）日常運行

日常運行的正常與否關系到治理成效能否鞏固，是實現可持續治理的關鍵。在這里，日常運行的難易程度可以包括后續的追加投入資金多少，但是絕不僅僅局限于此，而主要是指參與的各種行為主體之間的協作配合的難易程度。盡管農村垃圾治理和農村污水治理都面對著數量龐大的行為主體，但是就污水排放而言，排污管道設施的配備往往是給排污水者帶來便利，使得其污水排放更加穩定地“鎖定”在規范行為中，而垃圾的定點排放則恰恰相反，往往是需要排放者舍棄隨地亂扔的便利而付出更多的努力才養成的規范行為。定點排放污水的規范行為是一種穩定態，定點排放垃圾的規范行為則是非穩定態，這就使得農村垃圾治理的日常運行相對較難（參見圖1）。

       從日常運行的角度來看，農村垃圾治理實際上面臨著一種類似“公地悲劇”、“囚徒困境”、“集體行動困境”所揭示的社會兩難（Social Dilemma）。[33]即參與個體采取給自身帶來便利的最優行為策略，卻會導致總體利益受損的次優結果。已有的研究已經非常有力地證明了這樣一個事實：在具有公共性的社會領域，這樣的社會兩難是大量存在的。[34]這也表明，農村環境治理要實現長效治理，實際上面臨著一個不易攻克的難題。

（三）研究思路

基于以上兩個考察要素的討論可見，就農村環境治理而言，不同的治理內容具有不同的特征（參見表1），相應的治理難點也會有所不同。鑒于此，本文將采用如表1所示的基本分析框架，對京郊興北村的環境治理史（1993—2015）進行剖析。②

表1 治理內容與要素特征

四、案例剖析：京郊興北村的環境治理

由于本文考察的案例跨越的時段長達23年之久，期間興北村的環境治理情況也發生了很大的變化。鑒于此，下文敘述按照圖2所示將村內環境治理劃分為兩個差別明顯的階段，進而分別考察這兩個階段的污水治理和垃圾治理細節。

（一）興北村環境治理背景

興北村位于北京郊區，距離所在地鎮政府2.1公里。村莊地貌以平原為主，農戶房屋分布較為集中，屬于聚居形態的典型村落。全村土地面積1225畝，其中農林用地606畝，養殖用地240畝，墓地10畝，魚塘74畝，村莊占地295畝。村內常住人口707人，其中本村農業戶口576人，非農業119人，常住外來人口12人。全村一共420名勞動力，其中有240人在本村從事農業生產經營活動，占勞動力的57%，外出務工84人，占勞動力的20%，其中外出經商10人，外出務工74人。

雖然地處京郊，但是興北村從事農業生產經營活動的勞動力占比較高，這是由村莊內部獨特的經濟結構所決定的。興北村已經建成4個養殖小區和162棟蔬菜大棚，80余家農戶從事養殖業生產，飼養生豬、奶牛和各類家禽，其中以養豬為主，年出欄生豬15000頭；120余家進行蔬菜生產，年產蔬菜80萬公斤。很顯然，興北村目前的主導產業是畜禽養殖和蔬菜生產。興北村現有的產業結構的形成有兩個關鍵時段，而這兩個關鍵時段也是村莊內部環境治理的轉折點。③

第一個關鍵時段是1993年至1996年期間。1993年村內因機械化集體農場的興辦析出了大量剩余勞動力，無事可做的村民轉而外出務工或從事養殖業，很快涌現了近20戶養豬專業戶，采用的是“人畜雜居”的庭院養殖且規模達到30~50頭。由于興北村是平原聚居的村落格局，庭院養殖產生大量的糞污帶來極為嚴重的環境問題，并誘發大量養殖戶與非養殖戶之間的鄰里矛盾糾紛，促使村集體設法改變既有的“人畜雜居”的村莊空間格局。直到1996年，在上級政府的支持下村莊基本完成豬舍搬遷達到“人畜分離”，形成了4個養殖小區。豬舍搬遷也就意味著對整個村莊“大動干戈的整容”，這就是興北村環境治理的第一個轉折（參見圖3）。

第二個關鍵時段是2003年至2008年期間。2003年興北村的集體農場解體，耕地按照戶頭分到了一家一戶，村內種植呈現出分散經營、糧食種植與蔬菜種植混雜的局面。由于蔬菜種植的收益要高出糧食種植許多，到2008年左右村內的蔬菜種植已經基本替代了糧食種植，并建成162棟蔬菜大棚。2007年，村莊借助國家支農項目建成連接養殖和種植的沼氣站，形成了村內循環經濟的新格局，即豬糞投入沼氣站作原料，沼氣站生產的沼氣作為清潔能源供農戶使用，沼渣、沼液則提供給蔬菜種植戶作為有機肥料。蔬菜大棚和沼氣站及其輸送管道的建設，意味著對村莊進行第二次大規模建設，這就是興北村環境治理的第二個轉折（參看圖4）。

圖4總體上講，圖2提供了分析興北村的生活污水治理和生活垃圾治理的一個時間維度，以兩個關鍵時段為標志，將1993年至2015年劃分為兩個部分：A區間和B區間。在A區間，村莊的生活污水治理尚未凸顯，生活污水被大量養豬產生的養殖污水所掩蓋，養殖業所導致的污水處理是村莊環境衛生的一個焦點，在此期間村內的垃圾主要是通過村莊內部消納，并堆積于村莊中部的一個氨水池。在B區間，村內通過污水處理工程項目建設了污水處理中心，生活污水和養殖污水都得到了治理，此時的生活垃圾通過“村收集、鎮運輸、區處理”的模式轉運出村。

（二）A區間的污水治理：搬遷豬舍

在A區間的起始階段，村莊的污水處理問題是非常突出的。圖3展示了村莊此階段的主體功能結構變遷，從圖中可以看到，當養豬地點密布在居民住宅區的時候，生活污水問題和養殖污水實際上是交織在一起的。在這種情形下，污水治理對于所有村民都具有強激勵：不論是非養殖戶還是養殖戶，誰都不想在一個臭氣熏天、糞污橫流、蚊蠅滿地的環境中生活。非養殖戶和養殖戶因養豬污染生活環境帶來的矛盾集中到村集體，村集體領導班子為了調解問題，也有很強的激勵進行污水治理。

盡管此時村莊內部進行污水治理的內生動力很強，都希望能夠搬遷豬舍集中養殖，但是要解決這一問題并不容易，首先遇到的問題就是：錢從哪里來？搬遷豬舍，意味著養殖戶在住宅區內對豬舍的固定資產投入化為沉沒成本，到劃定的遠離住宅區的養殖小區內重建豬舍，則需要一大筆新的固定資產投入。而且，對于不同養殖規模的農戶，他們搬遷豬舍的成本和收益是有所不同的，比如一個養100頭豬的大戶會更傾向搬遷豬舍進一步擴大規模，而養殖10頭豬的小戶則可能會覺得搬遷豬舍投入過高超出自己的支付能力，因此小戶可能會傾向忍受庭院養殖帶來的污染和鄰居的抱怨而不太愿意搬遷豬舍。

過高的初始投入問題，在國家力量的積極介入之后得到了有效化解。村集體計劃把村西北方位的那一塊劣質耕地拿出來作為養豬用地，并把租金定得很低，每畝100元/年。興北村的豬舍搬遷意愿取得了上級政府的支持，國家對于興北村在奉行“人畜分離”的村莊規劃前提下，對于新建豬舍的農戶，每承包一畝地免費發放“4萬磚、一噸灰”。這樣一來，村莊長達4年的豬舍搬遷過程就有效啟動了，而且首先搬遷的也是養殖數目最多的那一部分農戶，因為他們的搬遷激勵要更大一些。

需要指出的是，這一階段的污水治理其實并不徹底。確切地說，只是把養殖帶來的污染從居民住宅區轉移到村莊外圍，并把這些污水集中在村莊西北的養殖小區，通過養殖小區外沿的小溝將污水轉移到村外較大溝渠、河流去。如果放在更大的范圍內來審視，污染并沒有解決，可能還更加嚴重了。但是對于興北村的村內居民來說，通過這次豬舍搬遷污水問題已經基本解決了，日常生活所產生的污水相比養豬帶來的污染，那簡直可以忽略不計。

（三）A區間的垃圾治理：氨水池的故事

在A區間所代表的這一段時期內，關于興北村的垃圾處理方式，用村書記的話說就是“大部分人都用自己家的小推車把垃圾推出去到垃圾坑倒掉”，所謂垃圾坑就是圖3所示的位于居民住宅區西側的氨水池，這個大池塘很大，面積為2.4畝。

氨水池這個名稱本身就蘊含著豐富的信息，透過氨水池我們可以看到這一階段村民在生活垃圾處理問題上的集體選擇及其后果。生活垃圾是每家每戶每一天都會產生的，把這些垃圾放到哪里去，這實在是每家每戶都需要面臨的一個問題。在傳統農耕社會，生活垃圾可以通過傳統循環經濟內部轉化掉，[35]隨著工業化、商品化力量對農村生產生活的改變，垃圾何去何從就變成了一個問題。由于興北村是一個片狀聚居型村落，不可能像散居型村落、帶狀分布村落那樣把垃圾堆放在自己房屋周邊，這樣的做法只能導致村內到處都是垃圾。對于興北村這類村莊，村民比較理性的做法就是選擇居民住宅區周圍的某些地方作為排放點，大家都把垃圾往這里倒。這些排放點往往是路邊、溝邊、河邊、池塘邊等低洼處。一個垃圾排放點往往是因為某一兩個人把垃圾就近倒在那里，然后其他人看到了那里有一堆垃圾，也就順便跟著也倒在那里，漸漸地，越來越多的人也就默認了那個地方是垃圾堆放點，這樣的堆放點往往在路邊，這是因為路邊倒垃圾方便；堆放點也比較容易是低洼處，這是因為順應了打掃衛生者那種“眼不見為凈”的心理。

這一時期內，興北村的生活垃圾治理基本上不需要什么初始投入，也不需要什么專業指導，日常運行則按照村民的生活常識把家里的垃圾匯總拉到氨水池倒掉即可。在絕大部分村民都把垃圾倒入氨水池的情況下，還會出現一種情況：倒垃圾的人為了方便省事把垃圾倒在池塘邊，池塘邊的垃圾越堆越高，后來者同樣為了圖省事就把小推車中的垃圾直接倒在池邊的路旁，這樣漸漸就會演化成氨水池旁的路上也堆滿了垃圾。據村書記回憶，好多次出現了垃圾把那一段路堵住了的情況，如果遇到下雨這段路根本無法通行，他自己就曾經好幾次去鏟垃圾清路。直到2008年，氨水池差不多被填滿了，后來村里把這塊地一萬塊錢賣給了一位外村的私人老板，這位老板負責治理氨水池中的垃圾，并將其改造成了一個垂釣園。據村民說，這位老板用大卡車把這些長年累月堆積在氨水池中的垃圾清運走，一共運了有一周的時間。

興北村的這種氨水池其實在很多平原地區的聚居型村莊都可以找到。所不同的是，興北村的氨水池以一種比較巧妙的方式消失在人們的視野中，并且還被開發成了一個垂釣園。但是，氨水池中清運走的那一車車的陳年垃圾又被轉存到哪里去了呢？對此，村民們已經不再關心，然而從氨水池的演變卻可以看出，興北村的這種垃圾處理方式顯然是不可持續的。也正是這一時期，一些有識之士開始探索破解系統性的垃圾處理難題的辦法。[36][37]北京市農村經濟研究中心在京郊門頭溝區王平鎮地區推行的生活垃圾源頭分類資源化利用試點是這些可貴探索中的一部分，④試點取得了顯著的成效，同時也表明，北京市政府此時已經認識到垃圾問題的嚴峻性和復雜性，國家力量已經開始嘗試介入農村地區的垃圾治理。

（四）B區間的污水治理：項目投入

在B區間的起始階段，村莊的環境治理的第二個轉折期間恰好是國家財政大力投向農村進行新農村建設的開始時期。正是在這一背景下，興北村綜合各方力量完成了初始投入相對較大的污水治理工程。2007年，興北村建設完成2處生活污水處理工程和1處養殖小區污水處理工程，使全村污水處理率達到100%。村內生活污水處理工程采用無動力生物凈化槽技術，日處理能力合計達90m3。養殖小區污水處理工程采用厭氧消化加土壤滲濾技術，日處理能力達160m3。生活污水處理工程建設總投資109萬元，全部由政府撥款，其中包括埋設3000米排污暗管耗費39萬元、2處小型污水處理設施耗費70萬元，工程于2007年8月開建，10月底完工。養殖小區污水處理工程投資約150萬元，全部由政府撥款，建設養殖污水處理站并鋪設2200米污水管道。此工程于2007年3月開建，年底完工。

村內2007年建設的污水處理設施在使用的過程中逐漸陳舊老化，直到2013年興北村成功申請了中央農村環保專項資金環境綜合整治項目，對村內污水處理設備進行了更新升級。此次污水治理項目采用“A/O一體化+人工潛流濕地”處理方式，具體工藝如下：來水自流進入污水預處理設施（三格式化糞池），去除大的懸浮物和漂浮物，保證后續處理工藝順暢運行，出水經過污水管網，進入污水處理站（A/O一體化設備）進行生化處理，處理后的污水進入人工濕地進一步凈化。這一項目共投資230萬元，其中包括中央農村環保專項資金100萬元，地方財政資金100萬元、自籌資金30萬元，具體支出參見表2。項目于2013年7月啟動建設，2014年6月建設完成投入使用。

表2 2013年興北村污水處理項目支出細目⑤

很容易看到，興北村在這一階段的污水治理昂貴的初始投入主要是依靠外部力量解決的，不需要普通村民的過多參與。日常的運行效果與村民的日常行為關聯性很小，主要由設備的使用壽命所決定。其設備的安裝與維護也與普通村民無關，由少數專業人員所承擔。

（五）B區間的垃圾治理：分類失敗

在氨水池被賣掉之前，村莊南端由于蔬菜種植區的發展逐漸形成了一個垃圾傾倒點，主要包括植株殘體以及建筑垃圾等。在村莊的第二個轉折期間，氨水池變成了垂釣園（2008年），南端的垃圾傾倒點建成了一個沼氣站（2007—2008年）。此后，興北村的生活垃圾治理進入了一種新的形態。

2008年以來，興北村被納入了“戶分類、村收集、鎮運輸、縣處理”的城鄉一體化垃圾處理體系，全村的所有生活垃圾以戶為單位傾倒在每家每戶門前的戶用垃圾桶中，由保潔員挨家挨戶收集傾倒在位于村東北角的垃圾中轉站，上級政府安排環衛卡車定期進村將垃圾清運出村，平均每周兩次。從村莊垃圾治理的初始投入來看（參見表3），合計約30萬元，遠遠低于污水治理的初始投入。

根據政府部門的責任分工，農村垃圾治理由省級（直轄市）負責，依靠地方財政解決，中央財政通過安排專項資金的方式予以補助。興北村30萬元的來源絕大部分就是以北京市以及村莊所在區縣的財政資金，約占90%的比例。其中，地方財政給村內保潔員的工資補貼為600元/月，據調查，村集體領導班子考慮到保潔員工作量較大，從集體收入中拿出一部分錢作為保潔員的補貼工資，約200元/月。

表3農村垃圾治理支出細目⑥

盡管村莊的垃圾治理初始投入相對較少，并且見效也快，但是從長期來看，其日常運行的效果并不理想，并未真正實現垃圾減量化、資源化的治理目標。事實上，據筆者多次跟隨保潔員以觀察其整個工作流程，目前興北村的垃圾完全處于混合收集狀態。村莊東北角的垃圾中轉站常常很快就被垃圾填滿甚至溢出，“鎮運輸”一周兩次的清運速度都跟不上垃圾產生的速度。筆者在駐村期間還發現有人將一頭死豬也拉到了垃圾中轉站，后來才知道是因為死豬按照政府要求是需要由戶主來承擔處理費用的，直接扔了對養殖戶主來說可以節省成本。

就垃圾分類問題，筆者在興北村進行了多方訪問。就村民而言，他們表示，“沒用，分了也白分，倒到大垃圾桶還是混在一起拉走”。村干部則說：“一開始說好要分類，還發了小冊子教大家怎么分，保潔員還給打分評獎，但是有的人他就是不好好分，你又不能把他怎么樣，保潔員也沒辦法。”保潔員表示：“干的這個活其實非常累，有時候刮風，有時候（垃圾）被狗叼得到處都是，一開始還要給大家打分，發現不按照規定辦的，村干部都管不了，我們更沒辦法。”據此，可以說興北村的垃圾分類與許多地方一樣，只是“徒有其表”地把垃圾桶做了一下分類而已。

要想真正實現垃圾的資源化和減量化的治理目標，其關鍵在于進行垃圾分類，對此相關政府部門逐漸形成了共識。⑦然而，對許多地方而言垃圾分類實行起來卻很困難，往往虎頭蛇尾、不了了之。⑧興北村在B區間的實踐表明，垃圾治理的初始投入相對較少，可以依靠地方財政解決垃圾收運設備投入問題，但是其日常運行卻是難以規范維持的。

五、討論：關于案例的定位與擴展

所謂案例的定位，就是要明確案例本身相對于研究主題的特殊性和一般性意義。就農村環境治理結構剖析這一主題而言，興北村作為一個案例，其特殊性主要體現在村莊本身的內部特征，其一般性則在于村莊的污水治理和生活垃圾治理實踐充分展現了農村環境治理內容本身所具有的特征。所謂案例的擴展，就是立足于案例去審視相關理論。與農村環境治理關聯性最緊密的理論便是農村公共治理領域的相關研究。關于農村公共治理，學術界一般認為有市場化、再集權和自組織三種辦法。[38]

（一）案例的特殊性：村莊屬性維度

就特殊性而言，興北村的環境治理演變過程為剖析農村環境治理結構提供了一個獨特的“標本”，因為興北村有其獨特的村莊屬性。這里的村莊屬性可以一分為二地包括自然屬性和社會屬性，在此，我們不妨將自然屬性分為地理特征、交通條件、居住形態三項，將社會屬性分為人口數量、村莊產業結構、村民收入水平三項。這樣一來我們就可以看到興北村在村莊屬性上的獨特性：從自然屬性上看它以平原為主、靠近集鎮交通便利、片狀聚居；從社會屬性上看它有人口700左右、產業結構以養殖和蔬菜種植為主、村民年人均純收入約17000元/年（2013年數據）。

通過興北村的環境治理可以看到，1993—1996和2003—2008兩次轉折都是由村內產業結構大調整所啟動的，這種村莊經濟對村民進行環境治理的強激勵作用在一般農村并不多見。這種強激勵是由養豬這一生產特性和村莊片狀聚居的空間格局共同決定的。而村內兩次大轉折能夠順利完成，實在是離不開國家支農項目的大量投入，并且這種項目投入應該說是“偏愛”意義上的投入，因為興北村是所在區縣的一個樣板村，是“一面紅旗”，因此它能夠爭取到比京郊普通村莊多得多的國家支農項目，而地方政府也傾向于將有限的項目資金打包使用，[39]投到更容易出成績出亮點的類似于興北村這樣的村莊。這些都是本文案例特殊性的體現，盡管如此，案例的特殊性并不意味著其對普通農村沒有借鑒意義。據有關實證研究表明，農村衛生環境污染程度與收入水平之間存在倒U型關系（庫茲涅茨曲線）。[40]興北村地處京郊，屬于經濟相對發達地區（參見表4），也正因為此才有可能在2007—2008年左右就可以啟動初始投入相對較多的污水治理項目。京郊農村相對全國農村而言生活水平遠遠領先，因此，北京農村環境治理實踐對于全國普通地區的農村環境治理具有一種預見意義上的借鑒作用。

表4 北京與全國農村居民人均收入及消費水平（單位：元）⑨

（二）案例的一般性：治理內容維度

從中央農村環保專項資金的使用來看，農村環境綜合整治項目主要支持內容包括：農村飲用水水源地保護、生活污水處理、生活垃圾處理以及畜禽養殖污染治理等，?輥?輯?訛本文案例所述興北村的環境治理就包括了后三項，在這個意義上來看本案例是具有一般性意義的。

不同的治理內容具有不同的類型特征，比如興北村的生活垃圾治理就具有初始投入相對較少但日常運行效果不理想的特征，而污水治理（包括生活污水治理和畜禽養殖污染治理）則具有初始投入相對較多且日常運行較易的特征。當前，中國正處于“四個全面”的歷史新時期，農村環境治理也逐漸在全國范圍內全面的鋪開，其中首先推進的便是垃圾治理這一內容。2015年11月3日，住建部、中央農辦、農業部以及財政部等十個部門聯合發布了《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》，提出了到2020年全面建成小康社會時全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，要推行垃圾源頭減量、全面治理生活垃圾。興北村的案例表明，對農村生活垃圾治理重大的難點就在于日常運行。唯有日常運行達到了預期效果，治理的初始成效才能得到鞏固，治理才具有可持續性。正如“氨水池的故事”以及“垃圾中轉站那一頭死豬”所昭示，興北村的垃圾治理是不可持續的。如果說興北村提供了京郊農村垃圾治理失敗的一個例子，那么京郊王平鎮則為垃圾治理提供了成功的經驗。[41]

對于興北村的垃圾分類，當地的地方干部是缺乏積極性的。該鎮負責抓環保工作的武裝部長甚至表示，對于這件事（指垃圾分類），他和鎮長其實心底都不看好，主要是上面在推動，所以不好說什么。在采訪鎮政府相關領導之后，筆者還走訪了區環保局生態辦，當問及興北村曾經有過的農村垃圾分類實踐是不是環保局推動時，他們說不是，“關于垃圾分類，還是一個口號，要真實施很難”。與興北村不同，王平鎮的做法則充分調動了“兩個積極性”，即地方干部的積極性和當地村民的積極性。從組織機構和運行實施角度來看，這“兩個積極性”體現得非常明顯。

組織機構方面。王平鎮為此成立了以黨委書記為組長的領導小組，并設立了辦公室，全鎮干部、科室全體動員，進行分工配合明確職責。各村社則根據鎮的要求，成立相應的工作領導小組，各村黨支部書記任組長，村主任為副組長。村黨支部所領導的工作領導小組下分別設有多個小組，由黨員任小組長，實行黨員帶頭同時還聯系10戶左右一般群眾家庭（具體戶數根據各村情況而定），小組長具有指導分類和監督考核的雙重作用。在啟動分類工作的前8周，各村的小組長們每天負責對與自家“捆綁”的鄰居們家里進行垃圾分類指導和監督，一方面確保分類質量，一方面培養村民的分類習慣。運行實施方面。在這一有利的組織結構的保障下，建立了相應的規章制度及實施辦法：（1）鎮對村進行垃圾分類考核評獎制度；（2）由積極分子和骨干成員成立檢查小組，在各村間和村內開展互查活動；（3）各村根據鎮總體方略結合本村具體情況制定各自工作方案；（4）建立“小票”制度，保潔員對分類合格的農戶發放小票，月底農戶憑累積小票到村委會換取生活用品，村委會和農戶簽訂雙向承諾書以確保垃圾分類工作的順利進行；（5）對各家各戶進行照片記錄以便進行前后對比。⑩

在興北村，當地領導實際上是一開始就把監督和指導垃圾分類的責任全部轉交給了3個保潔員，而3個保潔員要實現對200多戶居民的有效監督，這是不可能的，更加不可能像王平鎮那樣，在啟動分類工作的前8周，每天有人對村民進行垃圾分類指導糾正。

（三）案例擴展：關于有效監督與集體行動

據了解，目前農村環境治理普遍流行一種制定“村規民約”的辦法。興北村就制定了這樣的“村規民約”，其中規定了每家每戶必須進行垃圾分類。然而，“村規民約”要能夠真正發揮新作用，必須以有效監督為前提。據奧斯特羅姆的經典研究，沒有監督，不可能有可信承諾；沒有可信承諾，就沒有提出新規則的理由。[33](P69-74)村莊垃圾分類治理涉及村內每家每戶的行為選擇，實際上是一個集體行動問題。只有具備了有效監督這一條件，村莊居民在面臨垃圾排放的行為選擇時，才有可能穩定在統一的規范行為中，如圖5所示。

有效監督的問題如何解決？王平鎮成功的垃圾治理經驗表明，必須充分依靠村莊內部的監督力量。村莊內部的監督力量相比于外來監督力量有兩個優勢：第一，外來監督力量存在信息不對稱的問題，而村內監督力量則因村社內部“熟人社會”或“半熟人社會”的性質使得信息不對稱問題大大降低；第二，因為垃圾排放是一種日常行為，監督頻率必須非常高才能促使規范行為習慣的養成，尤其是新規則實行早期，高頻率的監督對于外來監督力量而言，其監督成本是極其高昂難以承受的，而村內監督則可以大大降低監督成本。

村莊內部的監督力量是一種自組織力量，但與奧斯特羅姆語境中自組織意義上的內部監督不同，王平鎮的有效監督則帶有自組織和他組織雙重色彩。奧氏的研究案例中涉及的主要是公共池塘資源的使用，諸如灌溉渠道、漁場等，在使用這些資源時，選擇行為對選擇主體的利益影響比較大，因此可以認為規范行為對于參與主體具有強激勵作用，有可能在沒有外部干預的情況下通過自組織來走出集體行動的困境。而就一般農村而言，垃圾分類對村民的激勵作用非常弱，單純通過村民自發組織來實現垃圾分類的可能性極低。王平鎮的實踐經驗表明，地方干部的積極性就是農村垃圾治理的他組織力量，是一種外部干預力量，而當地村民的積極性就是其中的自組織力量，并且，其中的自組織力量是要通過他組織力量來啟動、保障的。如果我們聯系徐勇關于村干部具有“代理人”和“當家人”的雙重角色的研究，則會發現這種外部干預實際上是一種常態。這樣一來，就會發現既有公共治理理論將“再集權、市場化、自組織”這三種治理手段截然分開的認識范式是有局限性的，為了突破這種局限需要深入研究外部干預對自組織的影響。

至此，我們看到了一個完整的邏輯：要解決有效監督問題，必須充分依靠村內監督力量，而要激活村內監督力量，必須同時具備兩個積極性——地方干部的積極性和當地村民的積極性。這樣一來，對于日常運行相對較難的農村垃圾治理，就可以通過有效監督和習慣養成將非穩態規范行為轉化為穩態規范行為（圖5），進而實現可持續治理。

六、小結

綜合前文的分析可以看到，農村環境治理不能一概而論，農村環境治理需要結合村莊的自然屬性和社會屬性因地制宜。就當下中國而言，大部分地區的治理重點是生活垃圾，部分發達地區逐步將重點轉移到污水治理。在充分尊重村莊的內部條件的前提下，尤其需要對不同的治理內容進行具體分析，不同的治理內容具有不同的要素特征，垃圾治理的初始投入相對較少、日常運行相對較難，而污水治理的初始投入相對較多、日常運行相對較易。

恰如興北村的垃圾治理所體現的一樣，當前農村環境治理中出現的很多問題都與日常運行效果不佳有關，因此必須注重日常運行效果的提升。興北村的污水治理也表明，要真正啟動污水治理是需要高昂的初始投入的，因此經濟發展水平構成了農村污水治理的一個硬性約束條件。對于經濟欠發達地區而言，當前的農村環境治理難點就是要攻克垃圾治理中的“日常運行相對較難”的問題。要解決這一問題，需要突破理論界關于農村公共治理思路中“再集權、市場化、自組織”認識范式。只有同時發揮地方干部和當地村民兩個積極性，才能實現內部有效監督，減少對高成本外部監督的依賴。也唯有如此，作為一種新規則的“村規民約”才能真正落到實處，從而降低農村環境的治理成本并提高治理成效。

注釋及參考文獻：略

作者簡介：馮亮，中共中央黨校經濟學部博士研究生，研究方向：農村公共事務治理、農村經濟。

基金項目：本文為清華大學中國農村研究院2015—2016學年度“清華農村研究博士論文獎學金”項目階段性研究成果。

中國鄉村發現網轉自：甘肅行政學院學報2016（01） 

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