原題：把村干部當公職要不得
一、問題的提出
農業稅費取消后，有學者指出我國基層政權從汲取型政權走向懸浮型政權，鄉村關系如同油和水的關系。[①]鄉村關系的松散化，為村社民主與自治帶來了生長空間。[②]但是根據筆者在東、中、西部等不同農村調研發現，鄉村支配性關系不但沒有松弛，而且出現村委會的行政化和村干部的官僚化趨勢。鄉鎮政府加強對村級組織的行政控制，村級組織成為行政的“一條腿”。村委會的行政化和村干部官僚化率先從東部沿海發達地區出現，中西部農村也開始出現村干部職業化的趨勢。
學術界對于村干部職業化和官僚化現象的研究尚處于起步階段，但也產生了很大的論爭。大體而言有兩種觀點：有學者認為村干部職業化變革是一種需求誘致型制度變遷，順應了建設服務型政府和農村人財物外流的社會需求，村干部職業化有利于增加村干部崗位的吸引力、加強基層組織建設和維持農村社會穩定，但面臨法律障礙和村莊傳統難題；[③]但是另有一些學者認為村干部職業化變革是一種行政強制型制度變遷，在村莊權威衰變和鄉鎮權威衰變的背景下，村干部官僚化是鄉鎮增強自身能力和分解壓力的手段，導致文牘主義嚴重、增加國家財政負擔、提高治理成本和危及基層“草根民主”。[④]
學界論爭背后的問題是對村級組織的角色定位認識不同。國家治理體系和治理能力現代化，關鍵是要認識到科層官僚體制的優勢與限度，國家與社會之間合作互動的能力依賴于基層治理體系和治理能力的現代化。本文將結合筆者在浙江店口、湖北宜昌、湖北黃陂、江西修水、河南駐馬店等多地農村調研經驗，分析村委會行政化和村干部官僚化的表現及其社會后果，進而分析科層官僚體制的優勢與限度，并針對國家與社會互動產生的組織斷裂情形提出有針對性的建議，以形成“強國家—強社會—強治理”的國家治理結構。
二、村委會行政化和村干部官僚化的表現
（一）鄉鎮干預村莊選舉
村級組織由村黨支部和村民委員會組成，黨組織的原則是“下級服從上級，全黨服從中央”，而村民委員會根據《村民委員會組織法》屬于群眾自治組織，由村民選舉產生，根據“自我決策、自我管理、自我監督、自我教育”的原則進行村莊治理。實踐中，村書記和村主任有一肩挑的，也有分開的。從村莊權力結構分析，村書記和村主任一肩挑，村莊權力集中，村委會行政化，有利于鄉鎮政府對村級組織的控制和管理。而村書記和村主任分開，村莊權力可以相互制衡，鄉鎮政府只能通過黨組織控制和管理村書記，但村主任是村民選舉產生的，鄉鎮政府對村主任的控制力不足。2014年湖北黃陂農村換屆選舉，鄉鎮政府明確要求村書記和村主任必須一肩挑，選舉過程中若出現二者分離的情形，則說明選舉失敗，需要重新啟動選舉。鄉鎮政府通過行政干預村莊選舉，村書記和村主任一肩挑，將村委會行政化，實現鄉鎮對村級組織的控制與管理。
（二）工資制與考核制
現在村干部的工資和鄉鎮干部的工資構成相類似，分為基本工資和績效工資兩大塊，基本工資由財政撥款，績效工資則由鄉鎮以目標管理責任制為導向的行政考核為基礎。不同地區經濟水平不同，村干部的工資水平也不盡相同，但共同的趨勢是村干部的工資在不斷增長。以江西修水縣為例，村干部的基本工資主職干部300元/月，副職200元/月，績效工資13000元與村級目標考核相掛鉤?？冃ЧべY考核，村干部以千分制的方式，按照全村整體工作占20%、村干部分管工作占30%、村干部駐片工作占50%的方法計分到個人，每分13元。
村級目標考核主要分兩塊，總分1000分，一是季度巡查，主要結合該季度的中心工作考評，占全年目標考評的40%，考核方式為由鎮領導班子組成專班和各村書記隨同檢查，主要是聽匯報、看現場、查不足，檢查結果會發通報，工作做得差的予以通報批評，排名前三的發流動紅旗。二是各線口考評，考核內容為黨建、農業產業、人口與計劃生育、社會事務、綜治維穩信訪、民營經濟、武裝、林政管理、村鎮建設、新農村建設與清潔工程等十大項，占全年考評的60%。
具體的考評措施為年初下達目標，與村莊簽訂目標管理責任書，如《A鎮村級目標管理考核評分細則》將十大考核項目的具體目標進一步明確：黨的建設方面每村創建示范工程一個；農業產業方面每村新建一個產業示范基地；人口與計劃生育方面平均每村完成兩檢四術到位率90%以上、社會撫養費征收到位率80%以上、資金到位率60%以上；社會保障方面每村新農保參保率80%以上、新農合參合率95%以上；新發展一個民營企業；武裝方面每村必須輸送1名合格兵員；農民建房管理，每個村無一例越權批地和群眾違規用地，新戶型到位率100%。
（三）坐班制與考勤制
為響應服務型政府的號召，鄉鎮將城市社區便民服務中心的模式推廣到農村，開始要求村干部實行坐班制，建設便民服務工作站，像鄉鎮公務員一樣實行上班制，周一到周五實行八小時工作制度，周末還要派人值班。坐班的村干部并非無所事事，而是忙于填寫和制作各類報表、記錄和檔案，村干部總是用“搞得暈頭轉向”來抱怨這類報表和臺賬管理工作的繁瑣和難度。[⑤]鄉鎮政府為防止村干部偷懶和機會主義行為，會不定時不定點的對轄區村莊的坐班和出勤情況進行抽查，缺勤的就要扣分。雖然村干部的工資有了很大的提高，但村干部卻越來越不滿，越來越嫌工資低、待遇差和工作多，開始把自己的福利待遇和拿著鐵飯碗的鄉鎮公務員相比。而村民認為村干部的工資越來越高，卻越來越不對村民負責，無法有效回應村民的需求，越來越像官。
（四）行政激勵制
為調動村干部的積極性，鄉鎮政府也采取了一系列行政激勵措施，如給予村干部養老金和社會保險，解除后顧之憂，還有的地區開放村干部職業流動系統，工作出色的村干部可以被吸納進鄉鎮干部隊伍。另外鄉鎮每年還會舉行村級目標管理表彰大會，獎勵先進集體和先進個人。以江西修水縣為例，鄉鎮每年在三月份召開的三干會議上，根據上年度年終對村級組織的行政考評結果表彰先進集體和個人。所謂的三干會議是指鄉、村、組三級干部的聯席會議，筆者調研的A鎮每年有200多人參加。在這么多人面前的表彰大會是村干部面子生成的最佳場域，尤其是各村村民組長也都在場，無形中給本村村干部施加了壓力。A村2014年村級目標考核在A鎮10個行政村中排名倒數第三，千分制得分700多分，在2015年表彰會議上只得了一個獎牌，獲獎多的村高達七八個，村民組長對本村村干部說：“你看看人家，領獎都轉暈了。”該村干部氣的連表彰晚宴都沒吃就走了，村干部也認為：“你得的分數不能太差，幾百人開會，你不能領獎，表彰念名字時，沒有你的名字，心理也會很失落的。”鄉鎮政府將科層官僚體制內的錦標賽競爭機制引入對村級組織的行政化建設，在村干部之間掀起你追我趕的錦標賽態勢，促使村干部完成自上而下轉移的行政任務。
三、村干部官僚化的社會后果
村級組織位于國家與鄉土社會的制度化連接點，既要協助政府完成國家下達的行政任務，又要發揮將農民組織起來實現村民自治的功能。因而，村干部一般被認為兼具國家代理人和農民保護人的雙重角色與身份，一頭挑起國家，一頭擔起農民。[⑥]村委會的行政化和村干部的官僚化建設，屬于國家政權理性化建設進程的一部分，通過規范化、指標化、技術化和專業化的行政管理來加強對基層代理人的行政控制，便于政務的貫徹執行，完成國家改造傳統農村社會的規劃任務。但是村委會的行政化和村干部的官僚化建設卻會打破村干部雙重角色和身份之間的平衡，天平開始向政府的一端傾斜，產生“行政消解自治”[⑦]的社會后果。
（一）兩頭擠壓：不愿負責的村干部
村級組織屬于半行政化組織，村干部是不脫產的干部，村干部首先是農民，在村集體里擁有土地、宅基地和房屋等生產生活資料，縣鄉政府對半行政化的村干部并沒有完全的支配權。村干部的權威除了來源于自上而下的國家賦權外，還要依托于村莊熟人社會內部自下而上的社會性賦權。一個好的村干部就需要在國家代理人和村莊保護人雙重角色之間平衡，在國家任務和村莊需求之間平衡，扮演著調停者、緩沖器或安全閥的作用，一方面能將國家過激的行為軟化，另一方面能將農民的有效需求向上傳達，在國家和農民之間來回穿梭?？h鄉基層政府直接和千家萬戶的小農直接打交道，要么是不可能的，要么是很不經濟，需要依賴生活在熟人社會中的村干部實施治理，“上頭千根線，下面一根針”。由于村干部只是半行政化的干部，基層政府對村并沒有完全的支配權，那么村干部就能掌握剩余控制權，實施反控制，形成吉登斯筆下的控制與反控制的支配辯證法原理。[⑧]
而村委會的行政化和村干部的官僚化建設，加強了基層政府對國家在村莊代理人的行政控制和管理，逐漸將村級組織納入行政科層體制內部，將本屬于自治性質的村級組織變成行政科層體制鏈條的最底端。這就使得自上而下的行政壓力通過行政科層體制層層分解向下傳導到最底端的村級組織，村干部承受的行政壓力越大，政務越來越繁忙。很多村干部抱怨后稅費時期比稅費時期事情還要多還要忙。村委會的行政化和村干部的官僚化，擠壓了村干部掌握的剩余控制權，鄉鎮政府對村干部的支配權在增強，那么村干部的雙重角色和身份就開始出現失衡。村干部在開始主要對上負責時，會遭到熟人社會中村民的不滿和譴責，主要表現為村莊的公共輿論和社會評價機制。
作為國家最基層的干部，做的事越來越多，工作越來越繁忙，但群眾卻越來越不滿意。村干部處于兩頭擠壓的位置，如同風箱中的老鼠，兩頭受氣。筆者在江西修水調研時常聽村干部抱怨：“現在三天兩頭開會，天天挨罵，工作做不好，鎮干部就只會罵你無能，從來不問農民的意愿和實際情況。群眾不滿也罵，罵我們是鄉鎮的狗腿子，不把村干部當一回事?，F在當村干部真是沒意思，工資低，事情多又要挨罵，真不想當了?！彪m然村干部工資有了很大漲幅，但是基本工資較低，績效工資和行政考評結果相掛鉤，承接了自上而下轉移的大量行政任務和行政壓力，相比之下一年一兩萬元的工資，連普通農民外出務工的收入都不及，養家糊口都難，確實工資低了。筆者在江西修水調研，一個村連續兩個被村民選上的村干部未滿一屆就辭職不干了。
在這種兩頭擠壓的情形下，會產生“擠出效應”，一部分年輕、有能力、有公心的人不愿意當村干部。愿留下來的村干部主要有兩類：一是年齡較大的，以50多歲的老干部為代表，他們大多是當了多年的村干部，再熬個幾年到60歲退休，就可以拿到按照工齡補貼的社會保障，相當于養老金，這對農民而言還是有相當大的吸引力。對于農村50多歲的人而言，子女多已經成家，人生任務已經完成，進城務工也沒人要了，當村干部工資雖不高，事情多，但相較于同齡的老人在附近做建筑小工，要輕松體面多了。二是家里做生意有產業的，村干部的角色與身份，有利于擴大社會關系網，上可以連接鄉鎮干部，橫向上又能結識同級的村干部，下可以連接村民，對于做生意的人而言，關系就是資本。那么，村干部就既不會積極的做好國家代理人，也不會做好農民的保護人，而是淪為不愿負責的“撞鐘者”[⑨]。
（二）組織斷裂：有組織的官僚體制與無組織的個體
依據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會屬于群眾自治組織性質，國家不是直接與農民個體打交道，而是通過有組織的科層官僚組織與村級自治組織對接，治理成本低而且有效率。村干部生活在熟人社會內部不僅可以低成本地掌握村莊內部的各種信息，而且可以有效地將國家的政策、方針和路線等信息有針對性地傳遞到村民那里，村級組織內部還有村組干部、黨員、積極分子等一套有效的治理結構和體系。[⑩]村民自治組織通過村級內部的小組長、黨員、積極分子將農民組織起來，共同解決村務，農民個體的需求表達也通過村組內部的組織網絡層層上傳，“大事化小，小事化了”做到矛盾不出村，甚至矛盾不出組。組織起來的農民，會形成強有力的公共輿論和村莊公共性，對村干部的權力形成監督和制約，這就會進而對代表國家的政府權力進村進行監督和制約，國家和社會之間能形成良性互動。
但是村委會的行政化和村干部的官僚化，使得承擔將一盤散沙的農民組織起來的村民自治組織被吸納進行政科層體制，在國家與鄉村社會的互動中就產生了組織斷裂，即有組織的行政科層體制直接面對的是無組織的農民個體。村干部的官僚化有利于鄉鎮政府加強對村級組織的管理和控制，有利于自上而下轉移的具體行政任務的完成，村干部成為鄉鎮政府在村莊的“一條腿”，那么村干部的剩余控制權萎縮，對鄉鎮政府的反控制和制約能力下降。兼具國家代理人和村莊保護人雙重角色的村干部，開始向行政代理人和撞鐘者轉變，消解了村莊內部有效的治理系統，農民重新回到一盤散沙的個體狀態，農民有效的社會需求表達機制失靈。
國家和鄉村社會之間的互動就變成單向的，只有國家可以通過行政科層組織自上而下傳遞意志，而作為最終受體的農民卻喪失了有效的自下而上表達需求的組織機制，導致“小事釀成大事”，“大事變成不穩定的事”。農民在日常生活中的小事無法通過常規的組織機制來解決，就會尋求新的救濟渠道，低成本而有效率的信訪體制為農民求援的可靠對象。上訪戶也知道矛盾的解決最終還是靠基層，他們上訪的目的就是通過向更高級別的政府求援，來給地方政府施加壓力，以更快更好的解決自己的訴求?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，已經成為社會各界的共識。村委會的行政化和村干部的官僚化在實踐中就產生了悖論，本初村干部的官僚化屬于國家行政理性化建設的進程，目的是為了提高行政效率和權力的規范運行，但由于消解了村民自治組織，無法回應村民生產生活中的“小事”，導致村民上訪向更高級政府求援。在維穩的邏輯下，這就轉化為科層體制內部的行政壓力向下傳遞，基層政府不得不耗費大量行政資源以特殊主義的方式來解決上訪戶的訴求，占用了行政體制大量辦大事的資源和精力，產生了極大的效率損失，有學者將之成為“耗散型體制”。[11]
上級政府為減輕上移的社會矛盾壓力，要求村干部實行坐班制，這相對對于很多地區的村干部都是“不在村”或走讀干部而言，無疑在一定程度上有助于為村民辦事，回應村民的訴求，至少村民在辦事的時候還能找到村干部。但是職業化的坐班與考勤制難以適應鄉土社會工作的突發性、季節性、臨時性、鄉土性等特征，而且會加劇村干部的官僚主義心態，本來農村的工作是不分上班和下班時間，也沒有周末的觀念，但是坐班制的推行，塑造了村干部的工作日和周末觀念，非坐班時間村民找到他們，他們就有理由推托說到上班時間再辦理。為緩解基層社會矛盾，政府推行的村干部坐班制，不啻為“頭疼醫頭，腳痛醫腳”式的治標不治本的方法?！叭嗣駴]有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發言權。人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少日常生活中的公正感，已經成為國家治理的主要矛盾?！盵12]
四、行政科層體制的優勢與限度
村委會的行政化和村干部的官僚化，實質上是國家政權建設和社區福利供給的國家中心主義的投射，在沒有認清當下國家治理的主要矛盾的情況下，盲目推行體制改革和行政理性化建設，只會加劇社會矛盾，這里的關鍵問題在于要認清科層體制的優勢與限度。科層組織最初被廣泛用于工業社會下的市場經濟和現代民族國家，就是為了應對外在激烈的社會或國際競爭環境，層級化的科層組織體制通過專業化的分工和規則化治理，具有很強的資源動員能力，能降低交易成本和提高行政運作效率。借用潘維“大事”與“小事”的劃分，也就是說科層組織體制的優勢是能辦大事，這也是我國經濟發展奇跡的組織依托，而科層組織體制辦不了小事，扁平化的組織才能有效辦小事。行政科層體系深入農村基層社會時，面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
（一）治理能力限度
韋伯筆下的理想型科層官僚組織，具有明確的專業化分工、依據法律規則治理、去人格化以及職員在科層組織內的向上流動追求等特征，這是其優勢，但當其延伸嵌入到鄉土社會時，也構成了其治理能力的限度。首先，基層社會中的“小事”或一線工作往往是綜合性和整體性的，非專業化分工的科層體系所能應對，部門化分工嚴格按照制度職責辦事，實踐中就會產生相互踢皮球的結果。村民的“小事”無法解決，就會拖成“大事”，矛盾就會向上涌現。其次，鄉土社會中的“小事”多是情、理而起，社會矛盾和糾紛的解決尋求的是依靠情、理以及鄉土正義，而不是依靠法律，事情鬧到依靠法律解決的地步，說明關系就到了徹底清算和斷裂，無法修復的地步，典型的就如電影《秋菊打官司》，而科層組織是依法治國的，是要按照法律規則辦事的。
最后，科層組織內的職員是以職位的向上流動為志業的，職位向上流動主要依據上級行政考核的結果，必然產生的是對上負責。筆者將行政任務分為兩大類：Ⅰ類是事情大，量小，易于指標化、數量化和技術化考核的政務，這類多涉及發展和穩定類事務；Ⅱ類是事情小，量大，難以指標化、數量化和技術化考核的政務，這類多涉及基礎民生類事務。科層組織內的官員在追求職位向上流動的過程中，就會以政績為導向，必然優先完成Ⅰ類任務，和群眾直接利益息息相關的Ⅱ類基礎民生事務就會受到忽視。這在行政科層體制內部又被被成為“一線工作”和“二線工作”，有限的行政資源會被優先用于完成“一線工作”，甚至形成“一線”吸納“二線”的后果。[13]
（二）治理活力限度
我國在實現了工業化的基礎上，有雄厚的財政基礎可“以工哺農”，即使能夠支付高昂的行政成本實現暫時的社會治理秩序，卻窒息了社會活力和治理活力。由于村委會的行政化和村干部的官僚化使得有組織的行政科層體系直接與無組織的農民個體對接，消解了社區自治和公共性，農民沒有了自己的組織和公共生活，重新淪為一盤散沙的自私自利的個體?！肮残浴笔谴俪僧敶吧鐣F結”的重要機制，對于抵御市場經濟背景下個體工具主義的快速擴張有著實質性意義；是使個體得以超越狹隘的自我而關注公共生活的立基所在；還是形塑現代國家與民眾間良性相倚、互為監督新格局的重要條件。[14]
我國農村社會不是依靠階級和利益集團組織的，而是按照村社組織起來的，公共空間和公共性的形成也是以村社為組織依托。“西方科層體系之外有政黨競爭型選舉，而且人民由形形色色的市民社會和社會團體組織起來，既制衡科層系統，又解決小事。中國的自然社區組織在功能上就等同于西方的多黨競選制加市民社會。當前我國的主要矛盾源于科層體系治國?！盵15]西方的行政科層體制和中國一樣都是辦大事的，但是西方社會中的個體并非直接面對科層系統，而是通過發達的政黨競爭、市民社會和社會團體將不同階層中的個體組織起來，形成社會中的公共領域和利益集團，與有組織的科層系統對接，國家與社會之間能形成良性的互動，社會治理是有活力的。行政科層組織系統在深入基層社會時，不但無法激發社會治理活力，反而會因消解村民自治和村莊公共性而窒息基層治理的活力，國家與社會之間的互動就產生了組織斷裂。
五、結論和建議
上級政府通過干預村莊選舉、工資制和考核制、坐班制和考勤制以及行政激勵等一系列代理人激勵與監督措施，實質上是將村委會行政化和村干部官僚化，加強鄉鎮政府對村級組織的控制與管理，從屬于我國行政理性化建設的內容。從組織的視角以及國家和社會互動的視角來看，村委會的行政化和村干部的官僚化，在實踐中對村干部產生了“擠出效應”，村干部受到政府和農民的兩頭擠壓，形塑的是不愿負責的村干部體制。同時作為群眾自治組織性質村委會被吸納為行政科層體制，轉化為科層官僚系統鏈條的最低一環，導致農民重新淪為一盤散沙的無組織狀態，有組織的科層官僚體制直接與無組織的農民個體對接，國家與社會的互動產生了組織斷裂。內在的關鍵機制就是要認識到行政科層組織系統的優勢與限度，科層系統優勢在于辦大事，但在深入鄉土社會時面臨著治理能力和治理活力雙重性限度。
當前國家治理的主要矛盾在于科層體系治國，國家與社會的互動產生了組織斷裂，人民沒有了自己的組織和公共生活。我國基層社會是依照自然村組織起來，自然村是以血緣和地緣為基礎形成的熟人社會，具有公共輿論和社會道德規范。我國人民公社制度就是建立在“三級所有，隊為基礎”的組織基礎之上的，生產隊和自然村基本重合，形成的是“以隊為村”的體制模式，這也是人民公社時期雖然經歷文化大革命，卻沒有發生大的社會動亂的奧秘。[16]自然村是一個熟人社會單元，也是最佳的社會自治的最小單位?！洞迕裎瘑T會組織法》將行政村規定為村民自治的單位，已經超越了自然社區熟人社會的邊界，群眾的民主自治陷入難題。村委會的行政化和村干部的官僚化趨勢消解了村民自治和村社公共性，有組織的國家行政科層組織直接面對的是無組織的一盤散沙的個體，國家與社會的互動產生組織斷裂。
筆者建議將行政村一級組織設置為村公所，主要執行國家法律、政策以及自上而下轉移的具體行政任務，恢復以自然村為基礎的群眾自治，將農民組織起來，通過自我決策、自我管理、自我監督和自我教育來解決和農民自己的利益息息相關的村務。恢復以自然村為基礎的群眾自治是可行的，擁有產權制度基礎和社會基礎。具體而言，人民公社時期留下來的以自然村為生產隊的組織遺產，使得生產隊（現為村民組）是一個集體產權共同體，村民組集體擁有土地、宅基地、山林、水利設施等所有權，依托于土地及農業生產形成集體和公共利益，此為其產權制度基礎。同時自然村內是以血緣和地緣為基礎的熟人社會關系，農戶之間信息是全對稱的、有由價值和社會規范構成的地方性共識以及村民對村社的主體性歸屬，有公共性社會基礎。恢復以自然村為基礎的村民自治，就能重新將農民組織起來，恢復農民的公共生活，提高基層的社會治理能力和治理活力，國家就可以通過層級化的科層組織體系與基層扁平化的社會組織有效對接，自上而下的行政壓力和自下而上的需求表達之間就能有效互動，形成“強國家—強社會—強治理”的國家治理結構。國家治理體系和治理能力的現代化的關鍵在于基層治理體系和治理能力的現代化。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土
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