摘要
在中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度下，大多數(shù)國有農(nóng)場及其職工因支付能力薄弱而遭遇養(yǎng)老保險繳費困難。在現(xiàn)有制度框架下可采取以下措施予以緩解：第一，精簡強制性繳費種類。第二，允許實行家庭承包制的農(nóng)場職工參照個體工商戶標準繳費。第三，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中由中央財政承擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面，擴展到農(nóng)場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。
自上世紀90年代中期始，國有農(nóng)場停止招收編制內(nèi)農(nóng)工。到如今，此前留下的農(nóng)工已被城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險所覆蓋。生活在農(nóng)區(qū)的農(nóng)場職工之所以會有這樣的養(yǎng)老保險制度安排，首先是因為，農(nóng)場已有的國企定位，必然賦予農(nóng)工與工業(yè)國企工人同樣的社保訴求。其次，農(nóng)場職工退休時必須將國有土地的經(jīng)營權(quán)交還農(nóng)場，因而與終生持有土地承包權(quán)的農(nóng)民相比，更需要通過社會養(yǎng)老保險獲得基本的養(yǎng)老收入。最后，在中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)場退休人員近年來從城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險領(lǐng)取的養(yǎng)老金，大多高于在崗職工的平均收入。由此產(chǎn)生的示范作用，引導(dǎo)了在崗職工的社保偏好。
參保者若要在法定退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金，此前必須履行其繳費義務(wù)。簡單說來，一般繳費基數(shù)為參保者所在地的社會平均工資，最高繳費基數(shù)為這一標準的300%，最低繳費基數(shù)為此標準的60%。截至2015年底，養(yǎng)老保險的總繳費率為社會平均工資的28%；企業(yè)分擔的繳費率為20%，個人承擔的繳費率為8%；最低繳費年限為15年。面對這些參數(shù)所表達的統(tǒng)一規(guī)則，中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)場及其職工都遭遇了繳費能力不足的困難。筆者基于課題組2014-2015年間的文獻研究、典型調(diào)查和問卷調(diào)查，尤其注意到以下幾點：
第一，在實行工廠化管理的上海市郊農(nóng)場和海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團下屬分公司（農(nóng)場），職工如同工業(yè)企業(yè)工人一樣按月領(lǐng)取工資并與企業(yè)分擔繳費義務(wù)。然而僅就保險費來源、繳費水平和對職工當期家計的影響而言，上海市郊農(nóng)場與海南橡膠園的差別就不可以道里計。上海市郊農(nóng)場既擁有與工業(yè)企業(yè)所有權(quán)相聯(lián)系的資產(chǎn)收益，又使用勞動成本較低的外來農(nóng)民從事種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，因而擁有足夠的財務(wù)能力承擔企業(yè)為職工繳納的社會保險費。上海市郊農(nóng)場的職工雖然按實際工資水平繳納 “五險一金”，但因為工資水平較高，包括社保繳費在內(nèi)的樣本戶人均生活性支出，只相當于人均收入的51%。
與此相對照，海南橡膠集團的職工社保費，無論是企業(yè)還是職工承擔的部分，全都來自膠工上交的橡膠銷售所得。盡管膠工的社保費已按最低繳費基數(shù)繳納，但由于近年來天然橡膠價格大幅下跌，扣除生產(chǎn)成本和社保費后，膠工拿到手的月工資平均僅為400～500元。總之，他們本就屬于低收入群體，社保繳費令其當期收入水平進一步下降，甚至加劇了其中最低收入者的貧窮。
第二，目前國有農(nóng)場大多實行土地家庭承包制，農(nóng)工實際上成為個體經(jīng)營者。在這種情況下，農(nóng)場資源條件越薄弱，職工的社保安排與土地經(jīng)營制度的聯(lián)系越緊密。首先，在家庭承包制的框架下引入“兩田制”，即把農(nóng)地分為身份田（也稱口糧田或基本田）和經(jīng)營田（也稱招標田或市場田）。農(nóng)場管理機構(gòu)按土地級差對家庭承包的經(jīng)營田收取地租，將租金用于管理人員工資、公用設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施投資、社會事務(wù)管理和企業(yè)應(yīng)繳的社保費。職工的身份田免租，其面積既依賴于特定農(nóng)場的職工人數(shù)與農(nóng)地的比例，也取決于農(nóng)場與職工分擔社保繳費的方式。
其次，絕大多數(shù)農(nóng)場職工的收入低于工業(yè)企業(yè)工人，因此農(nóng)場和農(nóng)工繳費均以社會平均工資的60%為基數(shù)。乍看起來，農(nóng)場履行企業(yè)的繳費義務(wù)，只不過是把農(nóng)工的部分土地收入倒了一下手。然而這卻意味著農(nóng)場與職工分擔了與此相關(guān)的風險，例如農(nóng)業(yè)收成下降導(dǎo)致雙方繳費能力削弱的風險。再次，最近十多年來，社保繳費基數(shù)每年增加10%以上，遠遠超過農(nóng)業(yè)增長率。諸多種糧為主的農(nóng)場，例如安徽和江西的農(nóng)場，只好向政府申請困難企業(yè)待遇，將農(nóng)場的繳費額大約減少了23%。最后，以甘蔗咖啡等經(jīng)濟作物種植為主的農(nóng)場，特別是廣西云南的貧困農(nóng)場，在產(chǎn)品價格下跌和社保繳費基數(shù)增加的雙重壓力下，通過實行兩田制或地租全免的方式，把養(yǎng)老保險費中應(yīng)由企業(yè)繳納的部分直接轉(zhuǎn)嫁給了職工。也就是說，職工不得不一力承擔企業(yè)和個人繳納養(yǎng)老保險費的責任。
第三，對于農(nóng)場的社保繳費困境，以往的研究多強調(diào)農(nóng)業(yè)的特殊性而呼吁政府實施補貼政策解困。然而根據(jù)西歐北美發(fā)達國家、東歐轉(zhuǎn)型國家和亞洲其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗，凡是針對特定職業(yè)群體例如自雇農(nóng)的社保補貼政策，雖能緩解一時的困難，卻會帶來長久的后遺癥。一方面，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展進程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及人口老齡化，此類補貼帶來的財政負擔日益沉重；另一方面，對特定企業(yè)和職業(yè)群體的社保補貼，不但阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力流動，還將帶來與補貼資格認證相關(guān)的尋租行為，更會引發(fā)其他企業(yè)和群體的連鎖式攀比反應(yīng)，從而增添社會不公平和社會不滿。
農(nóng)業(yè)就業(yè)人口社保繳費能力薄弱的現(xiàn)象，是一個世界性的難題。其制度性原因在于，社會養(yǎng)老保險最初是為工業(yè)企業(yè)的工人“量體裁衣”而設(shè)計的。在這一制度下，農(nóng)業(yè)就業(yè)者當中的低收入和貧困群體往往難以承擔最低標準的保險費。解決這一問題的根本措施，并非是對繳費能力薄弱者予以財政補貼從而干擾社會保險規(guī)則，而是把緩解老年貧困的制度元素納入國家社會保障體系。或是設(shè)立普惠制的非繳費型國民養(yǎng)老金，或是采用基于家計調(diào)查的最低養(yǎng)老金制度，以保證貧困老人獲得最基本的養(yǎng)老收入。
進一步講，自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，世界范圍內(nèi)的社保改革理論和實踐都傾向于，依據(jù)社會保障的底線需求即預(yù)防貧窮，來設(shè)定社會保險特別是養(yǎng)老保險的待遇。這樣做，必將導(dǎo)致社會保險稅率或費率的下降，從而減輕企業(yè)和個人的強制性繳費負擔。更重要的是，這一原則的實行既可保證中低收入群體能夠通過繳費擁有社會保險，又能為所有參保個人和企業(yè)做出附加保險安排留有財務(wù)余地。
第四，占農(nóng)場職工大多數(shù)的中低收入者，對于養(yǎng)老保險有著“低繳費、低待遇”的實際需求。這種偏好正巧暗合了國際社保改革潮流，但實際上是中低收入群體在生活必需品支出與經(jīng)濟風險預(yù)防之間、當期消費與未來養(yǎng)老收入之間權(quán)衡的結(jié)果。僅就家有養(yǎng)老保險繳費者的全部樣本戶而言，在人均生活性支出中社保費占到了18.5%。對于那些同時承擔企業(yè)和個人繳費責任的樣本戶，這個比率還更高些。多年來，為了避免社保繳費導(dǎo)致家庭當期生活水平大幅下降甚或跌至貧困線以下，中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)場的生產(chǎn)一線職工一直采用最低繳費基數(shù)。此外，一些接近退休的職工通過辭職，有意在達到最低繳費年限時停止繳費。這種行為，與近十多年來養(yǎng)老金不依賴經(jīng)濟增長和物價變動而逐年大幅度增加直接相關(guān)，同時也反映出這些職工對參保成本-收益的算計，以及在工作-閑暇和工資-養(yǎng)老金等多組收益比較中所做出的選擇。
農(nóng)場及其職工遭遇的社保繳費困境，主要發(fā)生在中等發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)。單個農(nóng)場之間在資源稟賦、所屬行政管理機構(gòu)層級和所在省份農(nóng)墾系統(tǒng)的組織方式上千差萬別，職工家庭擁有的人力、資產(chǎn)和經(jīng)營能力也多種多樣。因此，單一的解困方案未必奏效。這就需要對現(xiàn)有難題加以分解并從不同層面予以排除：
1．城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率過高，一直以來都是所有企業(yè)及其員工面臨的共同問題。除了養(yǎng)老基金管理效率不高、投資收益率過低等因素以外，繳費率畸高的根本原因，在于當期征繳的保險收入，部分地用以填補以往國企改革遺留的隱形養(yǎng)老債務(wù)。對于解決這一問題已有社會共識，即以出售國有資產(chǎn)所得和其他財政資金來清償這些債務(wù)，舍此而不可能使過高的繳費率降至正常水平。采取這樣的措施，既取決于高層決策群體的政治意愿，又需要恰當?shù)纳鐣?jīng)濟形勢。現(xiàn)如今中國正處于經(jīng)濟增長減速期，很難設(shè)想這一問題會在短期內(nèi)解決。
2．在養(yǎng)老保險大幅降費短期無望的情況下，精簡強制性繳費種類，便是間接增強企業(yè)和職工養(yǎng)老保險繳費能力的一種辦法。中共中央在關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃的建議中就曾提出：“將生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施”。到目前，各地國有農(nóng)場已從地方政府那里或多或少地取得了減少繳費種類的許可。但若從立法層面確認這種做法，必會節(jié)約諸多協(xié)商談判的成本。眼下的要務(wù)，當為免除農(nóng)場及其職工繳納失業(yè)保險和住房公積金的強制性義務(wù)。首先，對于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營者而言，失業(yè)保險并非必需品。例如在以社會保險制度聞名的德國，農(nóng)民至今并無失業(yè)保險。其次，就農(nóng)場職工應(yīng)對生存風險的需求而言，則住房公積金的必要性遠不及工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保險。但其繳費率卻高達24%，屬于排位僅次于養(yǎng)老保險的繳費大項。
3．允許實行家庭承包制的農(nóng)場職工，參照個體工商戶標準繳納養(yǎng)老保險費。這就意味著在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度框架下，使他們的繳費率下降至20%。這條建議的根據(jù)在于，實行家庭承包制的農(nóng)場，無異于家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營單元的集合。農(nóng)場里的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營者既接近于自雇農(nóng)，又與就業(yè)群體中的自雇者頗為相似。況且，這種做法還可從2015年末中央下發(fā)的農(nóng)墾改革文件得到支持：“與國有農(nóng)場簽訂勞動合同的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，可以執(zhí)行當?shù)亟y(tǒng)一的企業(yè)職工社會保障政策，也可以實行符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的參保繳費辦法。”同時，這對那些高收入的農(nóng)墾企業(yè)職工也無實質(zhì)性影響，反倒意味著增加了一個選擇機會。
4．工作中的窮人缺少足夠的社會保險繳費能力，并非是農(nóng)場職工或農(nóng)民當中獨有的現(xiàn)象。對此，社會管理成本較低的解決辦法，是設(shè)立非繳費型國民養(yǎng)老金，其待遇僅為最低食物標準。中國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，已包含了非繳費型養(yǎng)老金元素，即政府承擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央財政支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月70元，地方政府還可根據(jù)當?shù)厍闆r提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。對此，媒體輿論至今不乏激烈批評。批評的根據(jù)，是將這一基礎(chǔ)養(yǎng)老金與低保標準乃至城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇相比較，認為發(fā)放數(shù)額太少。事實上，批評者既缺乏對非繳費型養(yǎng)老金和社會養(yǎng)老保險制度的了解，又帶有民粹主義傾向。世界上如瑞典這樣的發(fā)達國家，國民養(yǎng)老金的替代率（養(yǎng)老金/工資）也只在10%左右。除此而外，國家再依據(jù)家計調(diào)查結(jié)果為收入低于貧困線的老年人提供社會援助譬如住房補貼。相形之下，中國作為一個發(fā)展中大國，把更低標準的非繳費型養(yǎng)老金作為起點，無疑是一個巨大的歷史進步。鑒于此，把中央財政承擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金覆蓋面擴展到農(nóng)場勞動人口，同時將此措施與最低生活保障制度相銜接，對于緩解農(nóng)場低收入和貧困群體的養(yǎng)老困難，不失為一條可行性較強的措施。
作者系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：廣東《學(xué)術(shù)研究》2016 年第 5 期
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