摘要
在中國城鎮職工基本養老保險制度下，大多數國有農場及其職工因支付能力薄弱而遭遇養老保險繳費困難。在現有制度框架下可采取以下措施予以緩解：第一，精簡強制性繳費種類。第二，允許實行家庭承包制的農場職工參照個體工商戶標準繳費。第三，把城鄉居民養老保險中由中央財政承擔的基礎養老金覆蓋面，擴展到農場職工，并將此制度與最低生活保障制度相銜接。
自上世紀90年代中期始，國有農場停止招收編制內農工。到如今，此前留下的農工已被城鎮職工基本養老保險所覆蓋。生活在農區的農場職工之所以會有這樣的養老保險制度安排，首先是因為，農場已有的國企定位，必然賦予農工與工業國企工人同樣的社保訴求。其次，農場職工退休時必須將國有土地的經營權交還農場，因而與終生持有土地承包權的農民相比，更需要通過社會養老保險獲得基本的養老收入。最后，在中等發達和欠發達地區，農場退休人員近年來從城鎮養老保險領取的養老金，大多高于在崗職工的平均收入。由此產生的示范作用，引導了在崗職工的社保偏好。
參保者若要在法定退休年齡領取養老金，此前必須履行其繳費義務。簡單說來，一般繳費基數為參保者所在地的社會平均工資，最高繳費基數為這一標準的300%，最低繳費基數為此標準的60%。截至2015年底，養老保險的總繳費率為社會平均工資的28%；企業分擔的繳費率為20%，個人承擔的繳費率為8%；最低繳費年限為15年。面對這些參數所表達的統一規則，中等發達和欠發達地區的大多數農場及其職工都遭遇了繳費能力不足的困難。筆者基于課題組2014-2015年間的文獻研究、典型調查和問卷調查，尤其注意到以下幾點：
第一，在實行工廠化管理的上海市郊農場和海南天然橡膠產業集團下屬分公司（農場），職工如同工業企業工人一樣按月領取工資并與企業分擔繳費義務。然而僅就保險費來源、繳費水平和對職工當期家計的影響而言，上海市郊農場與海南橡膠園的差別就不可以道里計。上海市郊農場既擁有與工業企業所有權相聯系的資產收益，又使用勞動成本較低的外來農民從事種養業規模經營，因而擁有足夠的財務能力承擔企業為職工繳納的社會保險費。上海市郊農場的職工雖然按實際工資水平繳納 “五險一金”，但因為工資水平較高，包括社保繳費在內的樣本戶人均生活性支出，只相當于人均收入的51%。
與此相對照，海南橡膠集團的職工社保費，無論是企業還是職工承擔的部分，全都來自膠工上交的橡膠銷售所得。盡管膠工的社保費已按最低繳費基數繳納，但由于近年來天然橡膠價格大幅下跌，扣除生產成本和社保費后，膠工拿到手的月工資平均僅為400～500元。總之，他們本就屬于低收入群體，社保繳費令其當期收入水平進一步下降，甚至加劇了其中最低收入者的貧窮。
第二，目前國有農場大多實行土地家庭承包制，農工實際上成為個體經營者。在這種情況下，農場資源條件越薄弱，職工的社保安排與土地經營制度的聯系越緊密。首先，在家庭承包制的框架下引入“兩田制”，即把農地分為身份田（也稱口糧田或基本田）和經營田（也稱招標田或市場田）。農場管理機構按土地級差對家庭承包的經營田收取地租，將租金用于管理人員工資、公用設施和農田水利設施投資、社會事務管理和企業應繳的社保費。職工的身份田免租，其面積既依賴于特定農場的職工人數與農地的比例，也取決于農場與職工分擔社保繳費的方式。
其次，絕大多數農場職工的收入低于工業企業工人，因此農場和農工繳費均以社會平均工資的60%為基數。乍看起來，農場履行企業的繳費義務，只不過是把農工的部分土地收入倒了一下手。然而這卻意味著農場與職工分擔了與此相關的風險，例如農業收成下降導致雙方繳費能力削弱的風險。再次，最近十多年來，社保繳費基數每年增加10%以上，遠遠超過農業增長率。諸多種糧為主的農場，例如安徽和江西的農場，只好向政府申請困難企業待遇，將農場的繳費額大約減少了23%。最后，以甘蔗咖啡等經濟作物種植為主的農場，特別是廣西云南的貧困農場，在產品價格下跌和社保繳費基數增加的雙重壓力下，通過實行兩田制或地租全免的方式，把養老保險費中應由企業繳納的部分直接轉嫁給了職工。也就是說，職工不得不一力承擔企業和個人繳納養老保險費的責任。
第三，對于農場的社保繳費困境，以往的研究多強調農業的特殊性而呼吁政府實施補貼政策解困。然而根據西歐北美發達國家、東歐轉型國家和亞洲其他發展中國家的經驗，凡是針對特定職業群體例如自雇農的社保補貼政策，雖能緩解一時的困難，卻會帶來長久的后遺癥。一方面，隨著社會經濟發展進程中的產業結構調整及人口老齡化，此類補貼帶來的財政負擔日益沉重；另一方面，對特定企業和職業群體的社保補貼，不但阻礙經濟結構調整和勞動力流動，還將帶來與補貼資格認證相關的尋租行為，更會引發其他企業和群體的連鎖式攀比反應，從而增添社會不公平和社會不滿。
農業就業人口社保繳費能力薄弱的現象，是一個世界性的難題。其制度性原因在于，社會養老保險最初是為工業企業的工人“量體裁衣”而設計的。在這一制度下，農業就業者當中的低收入和貧困群體往往難以承擔最低標準的保險費。解決這一問題的根本措施，并非是對繳費能力薄弱者予以財政補貼從而干擾社會保險規則，而是把緩解老年貧困的制度元素納入國家社會保障體系。或是設立普惠制的非繳費型國民養老金，或是采用基于家計調查的最低養老金制度，以保證貧困老人獲得最基本的養老收入。
進一步講，自2008年全球金融危機爆發以來，世界范圍內的社保改革理論和實踐都傾向于，依據社會保障的底線需求即預防貧窮，來設定社會保險特別是養老保險的待遇。這樣做，必將導致社會保險稅率或費率的下降，從而減輕企業和個人的強制性繳費負擔。更重要的是，這一原則的實行既可保證中低收入群體能夠通過繳費擁有社會保險，又能為所有參保個人和企業做出附加保險安排留有財務余地。
第四，占農場職工大多數的中低收入者，對于養老保險有著“低繳費、低待遇”的實際需求。這種偏好正巧暗合了國際社保改革潮流，但實際上是中低收入群體在生活必需品支出與經濟風險預防之間、當期消費與未來養老收入之間權衡的結果。僅就家有養老保險繳費者的全部樣本戶而言，在人均生活性支出中社保費占到了18.5%。對于那些同時承擔企業和個人繳費責任的樣本戶，這個比率還更高些。多年來，為了避免社保繳費導致家庭當期生活水平大幅下降甚或跌至貧困線以下，中等發達和欠發達地區農場的生產一線職工一直采用最低繳費基數。此外，一些接近退休的職工通過辭職，有意在達到最低繳費年限時停止繳費。這種行為，與近十多年來養老金不依賴經濟增長和物價變動而逐年大幅度增加直接相關，同時也反映出這些職工對參保成本-收益的算計，以及在工作-閑暇和工資-養老金等多組收益比較中所做出的選擇。
農場及其職工遭遇的社保繳費困境，主要發生在中等發達和欠發達地區。單個農場之間在資源稟賦、所屬行政管理機構層級和所在省份農墾系統的組織方式上千差萬別，職工家庭擁有的人力、資產和經營能力也多種多樣。因此，單一的解困方案未必奏效。這就需要對現有難題加以分解并從不同層面予以排除：
1．城鎮職工養老保險繳費率過高，一直以來都是所有企業及其員工面臨的共同問題。除了養老基金管理效率不高、投資收益率過低等因素以外，繳費率畸高的根本原因，在于當期征繳的保險收入，部分地用以填補以往國企改革遺留的隱形養老債務。對于解決這一問題已有社會共識，即以出售國有資產所得和其他財政資金來清償這些債務，舍此而不可能使過高的繳費率降至正常水平。采取這樣的措施，既取決于高層決策群體的政治意愿，又需要恰當的社會經濟形勢。現如今中國正處于經濟增長減速期，很難設想這一問題會在短期內解決。
2．在養老保險大幅降費短期無望的情況下，精簡強制性繳費種類，便是間接增強企業和職工養老保險繳費能力的一種辦法。中共中央在關于制定“十三五”規劃的建議中就曾提出：“將生育保險和基本醫療保險合并實施”。到目前，各地國有農場已從地方政府那里或多或少地取得了減少繳費種類的許可。但若從立法層面確認這種做法，必會節約諸多協商談判的成本。眼下的要務，當為免除農場及其職工繳納失業保險和住房公積金的強制性義務。首先，對于家庭農業經營者而言，失業保險并非必需品。例如在以社會保險制度聞名的德國，農民至今并無失業保險。其次，就農場職工應對生存風險的需求而言，則住房公積金的必要性遠不及工傷、醫療和養老保險。但其繳費率卻高達24%，屬于排位僅次于養老保險的繳費大項。
3．允許實行家庭承包制的農場職工，參照個體工商戶標準繳納養老保險費。這就意味著在現行養老保險制度框架下，使他們的繳費率下降至20%。這條建議的根據在于，實行家庭承包制的農場，無異于家庭農業經營單元的集合。農場里的家庭農業經營者既接近于自雇農，又與就業群體中的自雇者頗為相似。況且，這種做法還可從2015年末中央下發的農墾改革文件得到支持：“與國有農場簽訂勞動合同的農業從業人員，可以執行當地統一的企業職工社會保障政策，也可以實行符合農業生產特點的參保繳費辦法。”同時，這對那些高收入的農墾企業職工也無實質性影響，反倒意味著增加了一個選擇機會。
4．工作中的窮人缺少足夠的社會保險繳費能力，并非是農場職工或農民當中獨有的現象。對此，社會管理成本較低的解決辦法，是設立非繳費型國民養老金，其待遇僅為最低食物標準。中國現有的城鄉居民養老保險制度，已包含了非繳費型養老金元素，即政府承擔的基礎養老金。中央財政支付的基礎養老金標準為每人每月70元，地方政府還可根據當地情況提高基礎養老金標準。對此，媒體輿論至今不乏激烈批評。批評的根據，是將這一基礎養老金與低保標準乃至城鎮職工養老保險待遇相比較，認為發放數額太少。事實上，批評者既缺乏對非繳費型養老金和社會養老保險制度的了解，又帶有民粹主義傾向。世界上如瑞典這樣的發達國家，國民養老金的替代率（養老金/工資）也只在10%左右。除此而外，國家再依據家計調查結果為收入低于貧困線的老年人提供社會援助譬如住房補貼。相形之下，中國作為一個發展中大國，把更低標準的非繳費型養老金作為起點，無疑是一個巨大的歷史進步。鑒于此，把中央財政承擔的基礎養老金覆蓋面擴展到農場勞動人口，同時將此措施與最低生活保障制度相銜接，對于緩解農場低收入和貧困群體的養老困難，不失為一條可行性較強的措施。
作者系中國社會科學院學部委員、中國社會科學院經濟研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：廣東《學術研究》2016 年第 5 期
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