內(nèi)容提要：權(quán)力清單的推行實現(xiàn)了政府隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化、行政權(quán)力陽光化、陽光權(quán)力監(jiān)督化，促進(jìn)了政府決策的規(guī)范化，加大了公民政治參與的力度。但目前就縣級政府來說，推行權(quán)力清單制度仍存在諸多困難，需要不斷提升對權(quán)力清單的認(rèn)識，提高建立及運用權(quán)力清單的能力，加強權(quán)力清單配套機(jī)制的建立，以更好地發(fā)揮權(quán)力清單的效用，為縣級政府賦能，打造陽光政府、法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府，加快推進(jìn)縣級行政管理體制改革。
關(guān)鍵詞：權(quán)力清單/縣級政府/行政體制改革
黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！崩羁藦娍偫碓诘诎藢孟募具_(dá)沃斯論壇開幕式致辭中用“三張清單”：權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，詳細(xì)地解釋了中國全面深化行政體制改革、厘清政府與社會邊界的發(fā)展思路，這是政府帶頭自我革命的莊嚴(yán)承諾。拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確市場主體不該做什么，做到“法無禁止即可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管理社會，做到“法定責(zé)任必須為”。三張清單三位一體，核心內(nèi)容是權(quán)力清單。權(quán)力清單以法定責(zé)任制約權(quán)力缺位和越位，以法治精神明確政府權(quán)力和社會權(quán)益的邊界劃分。
一、權(quán)力清單對政治的影響
權(quán)力清單的實質(zhì)是依法行政，重點是簡政放權(quán)。對政府來說，法無授權(quán)不可為，對公民來說，法無禁止即可為，政府建立權(quán)力清單制度，對政府職能轉(zhuǎn)變、政府決策及公眾對政治的參與都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
(一)權(quán)力清單對政府職能的影響
政府職能的轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的前提，是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵。通過推進(jìn)權(quán)力清單制度，實現(xiàn)政府隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化、行政權(quán)力陽光化、陽光權(quán)力監(jiān)督化。
首先，權(quán)力清單促進(jìn)政府隱性權(quán)力顯性化。政府有些權(quán)力并不是憲法和行政法規(guī)明確規(guī)定和賦予的，存在一些行政管理實踐中依靠隱性規(guī)則運作的權(quán)力和程序。建立權(quán)力清單，對政府及其部門的權(quán)力進(jìn)行全面清理統(tǒng)計，依法厘清各項公共權(quán)力的職責(zé)邊界和權(quán)力內(nèi)涵，并以列表清單、流程設(shè)計的形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督，規(guī)定權(quán)力行使方式，建立權(quán)力行使效果評價體系，從而保證政府及其部門公開行使權(quán)力，有利于政府隱性權(quán)力顯性化。
其次，權(quán)力清單促進(jìn)政府顯性權(quán)力規(guī)范化。在行政管理實踐中，有部分行政權(quán)力沒有受到規(guī)范化的制約，自由裁量權(quán)過大，設(shè)置行政審批、行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃等及程序較為隨意。建立權(quán)力清單的過程，是對行政權(quán)力進(jìn)行制度化的過程，有利于顯性權(quán)力規(guī)范化。
再次，權(quán)力清單促進(jìn)政府行政權(quán)力陽光化。陽光是最好的防腐劑，行政權(quán)力只有公開透明，受到有效的監(jiān)督，才能限制不當(dāng)用權(quán)。權(quán)力清單固化行政權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運行流程，通過匯編成冊、公示上墻、網(wǎng)上公布等方式公開，實現(xiàn)行政權(quán)力公開透明。
最后，權(quán)力清單促進(jìn)政府陽光權(quán)力監(jiān)督化。“權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗。”運行權(quán)力清單，不僅可以實現(xiàn)各種不同行政權(quán)力之間的制衡，也有利于公眾、輿論等社會力量對行政權(quán)力進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。當(dāng)權(quán)力運行出現(xiàn)問題時，公眾可以依據(jù)權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)督，使權(quán)力濫用現(xiàn)象得到矯正。
(二)權(quán)力清單對政府決策的影響
權(quán)力清單把政府能干什么清清楚楚、詳詳細(xì)細(xì)列出來，凡是清單中有的政府才能做，清單上沒有的政府就不能做。如果政府硬做了，作為市場主體的企業(yè)和作為權(quán)力主體的人民群眾就可以控告政府，而且一定能告贏，[1]使政府決策更為審慎。
首先，對政府決策主體來說，運行權(quán)力清單更加注重行政主體的適格性。行政主體是指享有行政權(quán)力，能以自己名義行使行政權(quán)力，做出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的社會組織。強調(diào)行政主體的適格性是依法行政、確定行政行為效力、保證行政管理活動連續(xù)性及統(tǒng)一性的需要。不具備行政主體資格的組織作出的具體行政行為自始無效，并承擔(dān)相應(yīng)訴訟風(fēng)險。權(quán)力清單制度將行政行為與行政主體緊密聯(lián)系在一起，法無授權(quán)不可為，將行政權(quán)力有效地裝進(jìn)了制度的籠子里，保證了行政行為的嚴(yán)肅性與公正性。
其次，對政府決策過程來說，運行權(quán)力清單更加注重程序正義。程序正義又稱“看得見的正義”，源于法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，強調(diào)正義實現(xiàn)過程中的參與性、中立性、對等性、合理性與及時終結(jié)性。權(quán)力清單對權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)和過程作出明確規(guī)定，可以最大限度地確保行政相對人有效表達(dá)自己的主張，行政主體合理作出行政行為并保持中立，行政行為在法定期限內(nèi)完成，防止久拖不決。
再次，對政府決策依據(jù)來說，運行權(quán)力清單更加注重依法行政。法治政府是現(xiàn)代政府管理體系的基石，是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要標(biāo)志。權(quán)力清單制度要求政府每一項清單上的權(quán)力都“于法有據(jù)”，確保行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃等以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法依規(guī)作出行政行為。
最后，對政府決策結(jié)果來說，運行權(quán)力清單更加注重問責(zé)監(jiān)督。權(quán)力清單上規(guī)定的行政權(quán)力本質(zhì)上也是行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)和責(zé)任，并規(guī)定義務(wù)不履行、不適當(dāng)履行、不全面履行的責(zé)任以及責(zé)任追究機(jī)制。將權(quán)力清單與責(zé)任清單結(jié)合起來，控制權(quán)力濫用，追究不履職責(zé)任，使權(quán)力清單成為一個可考核、可問責(zé)的關(guān)于權(quán)力運行的規(guī)則。[2]這種倒逼機(jī)制可以讓政府決策更加規(guī)范、更有公信力。
(三)權(quán)力清單對公民政治參與的影響
公民的政治參與可以在國家和社會之間穩(wěn)妥地矯正政府行為與公民意愿和選擇之間的矛盾。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長、人民生活水平的提高、教育以及社會信息流通水平的提高，我國公民的政治主體意識空前發(fā)展，對政治參與的期望也不斷提高。權(quán)力清單制度有利于促進(jìn)公民政治參與。
一方面，權(quán)力清單制度體現(xiàn)了民主精神。習(xí)近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套?！庇诜ㄖ苎雍陀谑潞啽阋彩墙?quán)力清單的基本原則，既堅持權(quán)責(zé)法定，又務(wù)實管用，簡便易行，使權(quán)力清單讓公眾看得懂、記得住、都會用，有力地推動了公民政治參與的積極性與可操作性。權(quán)力清單形成初稿后需要通過專家和業(yè)務(wù)骨干的研究和公開征求意見，反復(fù)論證修改完善，并最終公示，這為社會公眾的政治參與提供了渠道保障。一旦行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)在公示權(quán)力之外的越權(quán)或濫權(quán)行為，公民可以對照權(quán)力清單，通過社會監(jiān)督、行政復(fù)議或行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)，有力地保障公民的政治權(quán)利。
另一方面，權(quán)力清單運行過程體現(xiàn)對廉政風(fēng)險的防控。權(quán)力的“任性”往往根植于權(quán)力界限不清、權(quán)責(zé)不對等、隱性權(quán)力不公開的土壤，為腐敗分子留下了權(quán)力濫用、權(quán)力設(shè)租與權(quán)力尋租的空間。正如南非學(xué)者羅伯特·克利特加德研究總結(jié)：腐敗=壟斷權(quán)力+自由裁量權(quán)-負(fù)責(zé)心。權(quán)力清單將政府凡是對行政相對人的權(quán)力都統(tǒng)起來，防止出現(xiàn)游離于監(jiān)管之外的權(quán)力事項，能有效地減少政府的壟斷權(quán)力與自由裁量權(quán)，與權(quán)力清單配套的責(zé)任清單與問責(zé)制度能有效地增強政府的負(fù)責(zé)心，這“兩減一增”能最大限度地防止權(quán)力濫用，減少權(quán)力設(shè)租與權(quán)力尋租的空間，防止腐敗行為的發(fā)生，是實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的重要一步。
二、縣級政府建立權(quán)力清單的現(xiàn)實分析
(一)部分干部對權(quán)力清單認(rèn)識存在誤區(qū)
黨的十八屆三中全會明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”李克強總理在兩會記者會上要求“要推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單，今年是在省一級公布，明年推向市縣一級，晾曬清單，讓社會監(jiān)督，也讓老百姓明白，權(quán)力不能濫用”。隨后，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步彰顯了黨中央、國務(wù)院強力推進(jìn)權(quán)力清單制度的決心。然而，部分基層干部甚至縣級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力清單的政治心理(認(rèn)知、態(tài)度、情感等)仍不適應(yīng)，存在看不見、看不清、看不懂、看不起等諸多現(xiàn)象，對建立權(quán)力清單的重要性、必要性、內(nèi)涵、步驟、要求等認(rèn)知不到位，影響了權(quán)力清單制度的推進(jìn)與落實。
(二)縣級政府欠缺建立權(quán)力清單的能力
建立權(quán)力清單是一個全新的工作，盡管各責(zé)任單位有上位法和編委會“三定方案”的支持，但要上接天線，下接地氣，結(jié)合縣級政府實際完整建立權(quán)力清單，難度很大。建立權(quán)力清單要確保所有權(quán)力事項來源必須合法，平均一個權(quán)力事項，需要參閱6～7部法律法規(guī)的數(shù)百條款規(guī)定。有些涉及多個部門職能重疊的，更需要建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。如安徽省僅針對保留的行政權(quán)力，共編制1.2萬條責(zé)任事項、2萬條追責(zé)情形，在反復(fù)查找10萬余條相關(guān)法律法規(guī)和黨紀(jì)政紀(jì)基礎(chǔ)上，明確列出3萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)。北京市西城區(qū)政府“一攬子”發(fā)布在“北京市西城區(qū)政府行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”上的權(quán)力就有6636項。建立權(quán)力清單，無論是在政策把握，還是在實際操作中，都需要大量高素質(zhì)的專業(yè)人員。
由于中央與省級政府簡政放權(quán)，執(zhí)法重心進(jìn)一步下移，大量行政審批、行政許可等權(quán)限都下放到縣一級政府，縣級政府的審批事項更多更重了。但我國各縣級政府多年來由于消化超編人員，大多數(shù)沒有進(jìn)新人，再加上專業(yè)人才不斷向上流動，縣級政府現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)老化，知識結(jié)構(gòu)不優(yōu)，法律及專業(yè)人才奇缺，難以抽調(diào)出業(yè)務(wù)骨干，即使有個別懂法懂業(yè)務(wù)的人員，這些干部日常也要承擔(dān)繁重的行政審批、行政許可、行政處罰等工作，很難與本單位工作脫鉤，保障時間專職全身心從事這項新的重要工作。
(三)縣級政府推進(jìn)權(quán)力清單缺乏配套保障
一方面，縣級政府推進(jìn)權(quán)力清單缺乏外部配套保障。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要匹配，權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三位一體”，具有清晰的改革邏輯，是經(jīng)濟(jì)體制改革的“路線圖”。“負(fù)面清單”從經(jīng)濟(jì)體制改革入手，瞄準(zhǔn)政府與市場的關(guān)系，打破許可制，擴(kuò)大了市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間?！皺?quán)力清單”和“責(zé)任清單”從行政體制改革入手，瞄準(zhǔn)規(guī)范政府權(quán)力，做出明細(xì)界定，是自上而下的削權(quán)。僅有權(quán)力清單的“法無授權(quán)不可為”，沒有責(zé)任清單的“法定職責(zé)必須為”，沒有負(fù)面清單的“法無禁止即可為”，行政權(quán)力在行使中仍有可能會出現(xiàn)濫用的風(fēng)險。因此，權(quán)力清單的建立必須與責(zé)任清單、負(fù)面清單結(jié)合起來，同步推進(jìn)。但實踐中，縣級政府作為直接接觸群眾、面對矛盾的基層政府，無論是從改革動力、改革氛圍，還是從人才保障、時間進(jìn)度上，都很難做到實際操作上的“三位一體”，導(dǎo)致降低權(quán)力清單的運行效果。
另一方面，縣級政府推進(jìn)權(quán)力清單缺乏內(nèi)部系統(tǒng)保障。從已完成的部分省級權(quán)力清單的實踐來看，需要形成確圍、清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、優(yōu)化程序、行權(quán)、制權(quán)、追責(zé)等10方面內(nèi)容的主要任務(wù)，僅圍繞減權(quán)和放權(quán)這一關(guān)鍵，就擬定了行政權(quán)力事項“取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、凍結(jié)”等5個方面17項具體審核確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，并最終需要結(jié)合電子政務(wù)，建立行政權(quán)力“一庫四平臺”，即行政權(quán)力項目庫，在行政權(quán)力網(wǎng)上運行平臺、政務(wù)公開服務(wù)平臺、電子監(jiān)察平臺、法制監(jiān)督平臺。①但縣級政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府，多數(shù)是吃飯財政，平時保正常運轉(zhuǎn)就捉襟見肘，由于基礎(chǔ)、人員、經(jīng)費等方面的制約，制定權(quán)力清單難免失之于泛、失之以寬、失之以粗，難以建立完整的內(nèi)部體系，影響權(quán)力清單運行的實際效果。
三、縣級政府建立權(quán)力清單的路徑思考
(一)提高縣級政府對權(quán)力清單的認(rèn)識
思想是行動的先導(dǎo)，思想上重視建立權(quán)力清單工作，就能取得良好的成效?？たh治，則天下治，縣級政府作為直接面對人民群眾的基層政府，加強權(quán)力清單建設(shè)，是落實依法行政的需要，是打造人民群眾滿意政府的客觀要求。建立縣級政府權(quán)力清單要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在人財物上予以傾斜，明確縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)是建立本級政府權(quán)力清單的主體責(zé)任人，各部門主要負(fù)責(zé)人是各自權(quán)力清單的主體責(zé)任人，并抽調(diào)專業(yè)人員組建統(tǒng)一專班，提供辦公場所與經(jīng)費保障，專職從事此項工作。
(二)增強縣級政府建立權(quán)力清單的能力
建立權(quán)力清單的過程本身就是為政府賦能，縣級政府要善于以建設(shè)權(quán)力清單的階段性目標(biāo)為契機(jī)，促整體行政服務(wù)與管理能力的提升。一是加強人才保障，加強對專業(yè)人才與法務(wù)人才的招考、錄用、培養(yǎng)與重用，加強現(xiàn)有人員培訓(xùn)輔導(dǎo)，集中專業(yè)人員打通使用，確保建立權(quán)力清單建設(shè)工作順利推進(jìn)。二是積極試點，對基礎(chǔ)較好的部門先行開展這項工作，以點帶面，形成經(jīng)驗，集中攻堅，分層分步推進(jìn)。三是加強協(xié)調(diào)，特別是對內(nèi)容復(fù)雜的行政權(quán)力與職能重合的行政權(quán)力，建立聯(lián)席會議制度，充分聽取各方意見穩(wěn)妥推進(jìn)。四是加強督辦，把建立權(quán)力清單工作納入績效考核和政務(wù)公開年度考核，適時組織監(jiān)督檢查，對工作不力，拖延清理進(jìn)程的，進(jìn)行嚴(yán)格的行政問責(zé)。五是建立權(quán)力清單的前饋與后饋機(jī)制，通過多種渠道，廣泛宣傳實行政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的重要意義，營造氛圍，形成共識，引導(dǎo)社會公眾參與，接受社會監(jiān)督。充分聽取社會公眾特別是行政相對人、律師、法律工作者、人大代表的意見和建議，建立健全權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整機(jī)制和長效保障機(jī)制。
(三)建設(shè)縣級政府權(quán)力清單的配套制度
加強配套制度建設(shè)，是權(quán)力清單順利運行的保障。在建立權(quán)力清單的同時，就要著手建立責(zé)任清單與負(fù)面清單，做到有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相對應(yīng)，對沒有相應(yīng)責(zé)任的行政權(quán)力，結(jié)合簡權(quán)放權(quán)精神與行政審批制度改革予以刪除。權(quán)力清單要與負(fù)面清單相結(jié)合，按照大幅度減少政府對微觀事務(wù)干預(yù)的要求，取消、緩征、免征、降低行政事業(yè)性收費及審批，激發(fā)市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，全面提升法治政府和服務(wù)性政府建設(shè)水平。以確圍、清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、優(yōu)化程序、行權(quán)、制權(quán)、追責(zé)為主要任務(wù)，全面加強權(quán)力清單內(nèi)部體系建設(shè)。建立權(quán)力運行平臺，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，建立縣級大數(shù)據(jù)中心，各相關(guān)單位平臺與縣政府權(quán)力運行平臺及大數(shù)據(jù)中心建立接口，實現(xiàn)資源共享，打造權(quán)力運行、民意征集、效能監(jiān)察為一體的政府權(quán)力信息平臺。
權(quán)力清單起源于自下而上的創(chuàng)新，在全國的全面推進(jìn)得益于自上而下的要求?？h級政府作為在一線的基層政府，將在實踐中不斷提高對權(quán)力清單的認(rèn)識，豐富權(quán)力清單的內(nèi)容，擴(kuò)大權(quán)力清單的適用范圍，從而加快政府轉(zhuǎn)變職能，提高管理與服務(wù)水平，打造陽光政府、法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府，助推我國行政體制改革的進(jìn)程。
注釋：略
作者簡介：胡娟(1981- )，女，湖北浠水人，中國浦東干部學(xué)院，中國浦東干部學(xué)院與復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士后。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國浦東干部學(xué)院學(xué)報》(滬)2015年第20155期
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