內(nèi)容提要：
我國既有規(guī)范性文件在“集體所有權(quán)人為誰”的問題上表述不一，理論上也爭議巨大。而無論是集體所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”還是為“集體經(jīng)濟(jì)組織”的觀點，都無法回避集體資產(chǎn)經(jīng)營者破產(chǎn)后集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。筆者認(rèn)為，集體所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”，“農(nóng)民集體”投資設(shè)立“集體經(jīng)濟(jì)組織”。關(guān)鍵在于，“農(nóng)民集體”并非、也不需要以土地所有權(quán)進(jìn)行投資，而只需以各種用益物權(quán)進(jìn)行投資。經(jīng)營失敗的“集體經(jīng)濟(jì)組織”需以自己的全部財產(chǎn)——包括前述用益物權(quán)償債，土地所有權(quán)不被波及。用益物權(quán)期限屆滿后，土地所有權(quán)基于彈力性恢復(fù)其完滿狀態(tài)，“農(nóng)民集體”又可以設(shè)立各類用益物權(quán)，并再次向新的“集體經(jīng)濟(jì)組織”投資。以上設(shè)計，可望兼顧集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定、集體經(jīng)濟(jì)組織的真正市場主體化、農(nóng)民生存保障不被根本破壞等多個價值目標(biāo)。
The existing normative documents have different expressions on the issue of "who is the owner of collective property",and there is also enormous controversy in theory.But whether the owner of collective property is "peasants' collective" or "collective economy organization",it will be unable to avoid the risk which is the transfer of the ownership of collective land after the manager of collective property bankrupts.This paper argues that the owner of collective property is the "peasants' collective" who invests and establishes the "collective economy organization".The point is that the "peasants' collective" doesn't or needn't invest with the ownership of land,but with various usufructs.The failed "collective economy organization" should use all of its property including above-mentioned usufructs to repay the debt,but the ownership of land is not involved.After the expiration of usufructs' duration,the ownership of land will restore based on its elasticity,the "peasants' collective" can establish various usufructs and invest in new "collective economy organizations" again.The above-mentioned design can give consideration to many value goals including the stability of the ownership of collective land,the realization of collective economy organization's the principal status in market and the protection for peasants' survival.
農(nóng)民集體/集體經(jīng)濟(jì)組織/集體所有權(quán)人/風(fēng)險界定/Peasants' collective/Collective economy organization/Owner of collective property/Risk identification
標(biāo)題注釋：
國家社會科學(xué)基金青年項目(項目編號：10CFX036)；中國政法大學(xué)優(yōu)秀中青年教師培養(yǎng)支持計劃資助項目；中國政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊資助項目；中國政法大學(xué)校級人文社會科學(xué)研究項目。
一、問題的提出：“風(fēng)險”之所在
“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”是什么關(guān)系？兩者實為一體，還是各自分立？誰是集體所有權(quán)——尤其是集體土地所有權(quán)的主體？以上極具中國特色的本土問題，兼具法律性、政策性與政治性，中國法學(xué)者為之傾注了洪流一般的墨水。①
本文無意對前述問題進(jìn)行全景式、體系化的整理和研討，而是試圖以一個并未為多數(shù)學(xué)者所關(guān)注的“風(fēng)險界定”問題為切入點，另辟蹊徑，對老問題進(jìn)行新角度的言說，從而試圖實現(xiàn)知識的增量，并為老問題的最終澄清增添新的砝碼。
1.既有規(guī)范的考察
根據(jù)國土資源部所屬中國土地勘測規(guī)劃院的數(shù)據(jù)，至2013年，全國集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到97％。[10]即，全國集體土地所有權(quán)證書已經(jīng)基本頒發(fā)完畢了。于是，一個令人感興趣的問題是，集體土地所有權(quán)證書上寫的所有權(quán)人是誰？
這個問題本應(yīng)是清楚的，2007年頒布的《物權(quán)法》第60條，就已經(jīng)采用了“屬于村農(nóng)民集體所有的”、“分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的”以及“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的”的表述。據(jù)此，各種“農(nóng)民集體”就是集體土地所有權(quán)人。
但在我國一個不容否認(rèn)的現(xiàn)狀是，實踐中的具體工作往往是靠中央、國務(wù)院及相關(guān)職能部委的文件去推動的，這些文件同時也是實踐操作的依據(jù)。我們不妨考察一下，為推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記的幾個重要文件對“所有權(quán)人為誰”這個問題是如何回答的。
中共中央、國務(wù)院發(fā)布的“2010年中央一號文件”(全稱《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》)明確提出：“把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”。
為落實“2010年中央一號文件”，2011年5月6日國土資源部等三部委發(fā)布的《國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)[2011]60號，以下簡稱“60號文”)明確規(guī)定：“力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。”
同樣為落實“2010中央一號文件”，2011年11月9日國土資源部等四機關(guān)發(fā)布的《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)[2011]178號，以下簡稱“178號文”)則明確規(guī)定：“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”，并要求“集體土地所有權(quán)主體按‘××村(組、鄉(xiāng))農(nóng)民集體’填寫。”
以上文件之間的參差表述堪稱令人費解。“2010年中央一號文件”認(rèn)為所有權(quán)人為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，這已經(jīng)與當(dāng)時有效的法律——《物權(quán)法》第60條相沖突了。而同為貫徹該“中央一號文件”，在同一年(2011年)且同由國土資源部牽頭出臺的“60號文”和“178號文”，彼此之間又在打架。“60號文”與“中央一號文件”保持一致，采用“集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，而“178號文”則與《物權(quán)法》保持一致，采用“農(nóng)民集體”的表述。
實踐中，土地登記是由各地方國土部門完成的，具體執(zhí)行的是國土資源部頒布的“60號文”與“178號文”，而這兩個文件卻各有依據(jù)、直接矛盾。可以想見，已經(jīng)基本完成的全國集體土地所有權(quán)登記，其頒布的所有權(quán)證書上所寫的所有權(quán)人怎么可能統(tǒng)一呢？②
集體土地所有權(quán)證雖然已經(jīng)基本頒發(fā)完畢，但并不代表“集體土地所有權(quán)人為誰”這個問題已經(jīng)解決；反而是把該問題更加突顯地擺在明面(權(quán)利證書)上暴露了出來。
2.既有學(xué)說的考察
從邏輯上說，“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”之間的關(guān)系無非兩種可能：其一，兩者實為一體；其二，兩者各自獨立。而在這兩個基本方向上，各有少數(shù)具代表性的學(xué)者意識到了其中的風(fēng)險問題。
高飛博士持農(nóng)民集體法人化改造的觀點。他認(rèn)為，我國集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，而農(nóng)民集體既不屬于自然人和國家，也與非法人團(tuán)體的制度屬性相悖，故對農(nóng)民集體予以法人制改造是唯一出路，具體應(yīng)改造為“股份合作社法人”。[2]也即，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地所有權(quán)人三者是一體的，歸結(jié)于“股份合作社法人”。高飛博士明確意識到這里蘊含的風(fēng)險問題，他引用了反對派學(xué)者的觀點：“如果集體土地所有權(quán)采取法人制，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，集體法人如果對外發(fā)生債務(wù)，按照法人制度的原理，就應(yīng)當(dāng)以該法人的財產(chǎn)包括土地對外承擔(dān)責(zé)任，直至破產(chǎn)清償債務(wù)。此時，作為集體成員的農(nóng)民就失去了生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且危及子孫后代，并會導(dǎo)致農(nóng)村社會的動蕩。”[11]高飛博士給出的解決之道為，《憲法》第10條第4款明文規(guī)定禁止集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時因農(nóng)村土地事關(guān)農(nóng)民的生存利益，“故基于立法政策的考量，在農(nóng)民集體被改造為法人后，作為法人財產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)。”[2]
韓松先生主張集體所有權(quán)主體為“成員集體”，同時該主體與“集體經(jīng)濟(jì)組織”相區(qū)別。他認(rèn)為，依《物權(quán)法》第59條集體所有權(quán)主體是“本集體的成員集體”，性質(zhì)上是非法人團(tuán)體。對將集體法人化并由其作為集體土地所有權(quán)人的觀點，韓松先生指出：“如果將集體土地所有權(quán)規(guī)定為法人所有權(quán)，法人在經(jīng)濟(jì)運營中，就要以其所有的土地承擔(dān)責(zé)任，這與集體土地公有制及其擔(dān)負(fù)的社會保障功能是相違背的，也與集體土地所有權(quán)不得買賣的憲法原則是相違背的。”韓松先生的主張是，集體動產(chǎn)和不動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，而作為集體所有權(quán)主體的成員集體，可以以集體財產(chǎn)投資設(shè)立法人。這樣法人制度的機能在集體財產(chǎn)的運營中得以發(fā)揮，但這與將集體所有權(quán)直接規(guī)定為法人所有權(quán)是不同的。然而在這里顯然還存在一個問題，若集體將其所有的土地所有權(quán)投入新設(shè)的法人經(jīng)濟(jì)組織中，該法人經(jīng)營破產(chǎn)后，是否要以土地所有權(quán)來償債？韓松先生認(rèn)為，“集體土地所有權(quán)不得作為責(zé)任財產(chǎn)，法人運營中的責(zé)任以土地以外的其他財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”，韓松先生也承認(rèn)，“這與法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)責(zé)任的原理就有矛盾。”[5]
以上可以看出本文所謂“風(fēng)險”之所在。若將集體土地所有權(quán)人定位于“農(nóng)民集體”并使之法人化，則法人經(jīng)營失敗須以其全部財產(chǎn)償債，會造成集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致集體土地公有制的瓦解和土地私有化。這也是反對直接將農(nóng)民集體法人化的重要理由之一。但若采相反的觀點，認(rèn)為“農(nóng)民集體”本身不是法人，但可以以其財產(chǎn)投資設(shè)立法人(集體經(jīng)濟(jì)組織)進(jìn)行運營；然而此時集體經(jīng)濟(jì)組織法人仍然可能經(jīng)營失敗，并導(dǎo)致集體投資的財產(chǎn)——包括土地所有權(quán)在內(nèi)——的流轉(zhuǎn)。可見，無論農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織合一還是兩分，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險始終存在，而且兩種觀點都未能提出很好的解決辦法。
新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革正在進(jìn)行，社會資本進(jìn)入農(nóng)村及農(nóng)村土地權(quán)利的財產(chǎn)化、經(jīng)營化及流轉(zhuǎn)化是大勢所趨。然而，正如十八屆三中全會決定所強調(diào)的，必須“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”。那么，如果集體土地所有權(quán)是當(dāng)下不可逾越的政策，乃至政治紅線，為了使我們的研究不流于清談，就必須在不與紅線抵觸的前提下進(jìn)行建言，才可能發(fā)生實際意義。我們真正應(yīng)當(dāng)做的，是在紅線之內(nèi)進(jìn)行合乎法理、政策且兼具實效性的建構(gòu)，而這一點正是當(dāng)下所缺乏的。
本文欲針對前述風(fēng)險，提出農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系架構(gòu)的新思路，并就教于大方之家。
二、既有方案化解風(fēng)險的路徑及其局限
高飛博士提出的化解風(fēng)險的路徑是，以《憲法》第10條第4款的禁止性規(guī)定及農(nóng)民生存利益維護(hù)為理由，禁止以作為法人財產(chǎn)的土地清償法人債務(wù)。韓松先生則以“土地所有權(quán)是保障集體成員生存的條件”為由，提出“集體土地所有權(quán)不得作為責(zé)任財產(chǎn)，法人運營中的責(zé)任以土地以外的其他財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”。可見，兩種觀點化解風(fēng)險的路徑其實是一致的，都是直接禁止，理由主要有二：其一為法律的禁止性規(guī)定；其二為法政策理由，即農(nóng)民的生存利益應(yīng)受維護(hù)。
筆者認(rèn)為，該方法就法理而言是成立的。此舉相當(dāng)于通過強行性規(guī)定將“集體土地所有權(quán)”界定為一種“限制流通物”[12]，該物只能以法律允許的唯一的流轉(zhuǎn)方式——征收——進(jìn)行流轉(zhuǎn)，除此之外的其他任何方式——包括破產(chǎn)清償在內(nèi)，都不能造成權(quán)利變動。此舉甚至不會產(chǎn)生韓松先生所說“與法人以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)責(zé)任的原理就有矛盾”的弊端，因為法人用于承擔(dān)責(zé)任的“財產(chǎn)”實際上也是指可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)，不可流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)并不在責(zé)任財產(chǎn)的范圍當(dāng)中。
但是，這種方法也有弊端。理論上可完善之處至少有以下兩點：其一，以《憲法》第10條第4款為禁止性規(guī)定可能欠妥，實際上，除非《憲法》規(guī)范直接規(guī)定了私法效果(如《德國基本法》第9條第3款③)，否則憲法規(guī)范能否在私人之間發(fā)生效力是有疑問的。這里所涉及的“憲法第三人效力”問題艱深復(fù)雜，需要小心謹(jǐn)慎地求證。為求簡明，這里的禁止性規(guī)范或許以《土地管理法》第2條第3款更佳，需要發(fā)生私法效果時，可以通過私法上的轉(zhuǎn)介條款④來實現(xiàn)。其二，不宜將強行性規(guī)定與法政策考量并列為理由。從法學(xué)方法論上說，有強行性規(guī)定時，法政策及基于法政策的利益衡量就成了冗余。強行性規(guī)定之下不得再進(jìn)行利益衡量，否則構(gòu)成對立法權(quán)的侵犯。
較之實踐上的弊端，前述理論問題其實仍屬細(xì)節(jié)問題。實踐上的弊端可歸納為以下三點：
第一，不以主要資產(chǎn)償債者不會具有真正市場主體應(yīng)有的責(zé)任心。無論是將集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行何種改造——公司制、合作制或混合制，其目的都是為了將其建構(gòu)為具有獨立利益、獨立意志、獨立責(zé)任能力的真正市場主體。集體的主要財產(chǎn)是土地，一旦一個主體經(jīng)營失敗并破產(chǎn)之后其主要資產(chǎn)不需償債，可以肯定地說，該企業(yè)經(jīng)營就不會有真正市場主體所要求的責(zé)任心。典型例子就是改革之前的老國營企業(yè)，由于沒有經(jīng)營風(fēng)險的拘束，此類企業(yè)就不會為了增加盈利能力和生存機會，而在經(jīng)營中殫精竭慮地盡其最大謹(jǐn)慎和努力，市場優(yōu)勝劣汰的激勵和懲罰機制就對此類主體失靈了。
第二，債權(quán)人的保護(hù)問題。一個企業(yè)經(jīng)營失敗了卻不必拿其主要資產(chǎn)償債，這是對債權(quán)人合法利益的侵犯。這些債務(wù)最終由誰來清償呢？債權(quán)人因國家法律的制度設(shè)計而無法被充分保護(hù)，若債權(quán)人以此為由要求國家兜底——如現(xiàn)實中屢屢發(fā)生的那樣，國家或政府又該如何面對呢？
第三，無信用的主體缺乏市場中的交往和生存能力。由于此類主體的主要資產(chǎn)無法對其債務(wù)發(fā)生信用擔(dān)保作用，同時此類主體又受有限責(zé)任保護(hù)⑤，可以想見其他市場主體面對此類無信用者時，會盡量避免與之交易。因為該交易對象名義上有獨立的責(zé)任能力，但實際上缺乏責(zé)任財產(chǎn)，也沒有能為之承擔(dān)責(zé)任的主體。此類主體就會因缺乏信用而難以在市場中生存和發(fā)展。
主要資產(chǎn)不須用于償債的主體本就是市場中的怪胎，是不受游戲規(guī)則拘束的游戲參加者，實為游戲的破壞者。其他主體要么不愿與之交易，從而使此類主體的設(shè)置無法實現(xiàn)其目的，要么冒巨大風(fēng)險與之交易，導(dǎo)致債權(quán)實現(xiàn)困難。而若不以土地為集體組織的資產(chǎn)，反觀現(xiàn)實，集體組織還有什么有典型意義的資產(chǎn)呢？我們似乎陷入了兩難。
三、以投資關(guān)系來界定農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系
若認(rèn)為農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織是一體的，又要將其改造成真正的市場主體，前述風(fēng)險就不可避免——要么因土地所有權(quán)用于償債而導(dǎo)致紅線被突破，要么該主體成為不合市場規(guī)律的畸形主體。因此，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分。然而，區(qū)分之后，若依前述韓松先生的主張，由農(nóng)民集體以土地所有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織投資，則集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)后依然會造成前述風(fēng)險。
農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)人，其向集體經(jīng)濟(jì)組織投資的財產(chǎn)中當(dāng)然要包括土地，除此之外農(nóng)民集體也缺乏其他有典型意義的資產(chǎn)。但以“土地”投資并不意味著以“土地所有權(quán)”投資，投資的權(quán)利類型完全可以是各類用益物權(quán)，這就是解決問題的關(guān)鍵。以下分三點述之。
1.農(nóng)民集體的核心資產(chǎn)是土地所有權(quán)，但為避免政治風(fēng)險不能以土地所有權(quán)出資，事實上也沒有必要以土地所有權(quán)出資。因為接受土地投資者的目的是依其經(jīng)營需要使用土地，如加工企業(yè)性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織接受土地投資的目的是建造廠房，此時農(nóng)民集體以集體建設(shè)用地使用權(quán)出資即可；再如農(nóng)業(yè)公司性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織接受土地投資的目的是種植，此時農(nóng)民集體以其集中經(jīng)營的土地承包經(jīng)營權(quán)投資即可。以上用益物權(quán)的出資完全可以滿足需求，以土地所有權(quán)出資是不必要的，反而會帶來多余的風(fēng)險。
以上集體經(jīng)濟(jì)組織主體一旦經(jīng)營破產(chǎn)，用于償債的土地權(quán)利就是各種用益物權(quán)，這樣一方面不會動搖集體土地所有權(quán)的根基，另一方面同樣滿足了破產(chǎn)企業(yè)以其所有財產(chǎn)償債的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律要求。
以用益物權(quán)出資還有一個優(yōu)勢，就是便于融資。依《物權(quán)法》第184條之規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權(quán)……”故若以集體土地所有權(quán)出資，接受投資者反而融資不便。而以建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)出資，依《物權(quán)法》第180條之規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財產(chǎn)可以抵押：……(二)建設(shè)用地使用權(quán)；(三)以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)……”非以招標(biāo)等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，其抵押固然為《物權(quán)法》第184條第2項所禁止，然而該項亦留下了“但法律規(guī)定可以抵押的除外”的但書，以后可以通過新的法律規(guī)定，來為更多土地權(quán)利的融資功能開辟通道。從制度保障上看，《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條已將各類用益物權(quán)——包括各類建設(shè)用地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)——納入了統(tǒng)一登記，此舉為以上用益物權(quán)抵押提供了良好的制度基礎(chǔ)。
2.這里可能存在一個隱憂：用益物權(quán)流轉(zhuǎn)出去之后會不會造成集體所有權(quán)的虛化？也即，若集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)造成各類用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體手中只剩“所有權(quán)”的空頭名義而無法實際支配土地，最終會導(dǎo)致集體組織成員喪失生存保障。其實，對此大可不必?fù)?dān)心。用益物權(quán)作為定限物權(quán)，既然有限制所有權(quán)之作用，原則上即須有期限。王利明先生明確指出，“用益物權(quán)是有期限的物權(quán)……我國的物權(quán)制度建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，因此，用益物權(quán)的期限性在我國物權(quán)制度上更為突出。”[13]謝在全先生亦指出，若允許存在永久存續(xù)的用益物權(quán)，“使土地所有人喪失回復(fù)能力，有害所有權(quán)之完整性與彈力性，或有礙土地之改良，與用益物權(quán)(定限物權(quán))應(yīng)有期限性之本質(zhì)有違。”[14]
具體來說，我國農(nóng)村能用于投資的集體土地上的用益物權(quán)，主要是集體建設(shè)用地使用權(quán)和未包產(chǎn)到戶的土地承包經(jīng)營權(quán)⑥。我國《物權(quán)法》第126條規(guī)定：“耕地承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。”故土地承包經(jīng)營權(quán)均有期限。對于集體建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》第151條規(guī)定“依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”；而《土地管理法》并未明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的期限。但是，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有期限，原因有三：
第一，法理方面，用益物權(quán)既以限制所有權(quán)為功能，即應(yīng)有期限限制，否則所有權(quán)會因受永久限制而空虛化。
第二，比較法方面，建設(shè)用地使用權(quán)類似于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)，地上權(quán)亦有期限性。謝在全先生認(rèn)為，當(dāng)事人對地上權(quán)定有存續(xù)期間的，從其所定；未定期間的，在當(dāng)?shù)赜辛?xí)慣之情形，依其習(xí)慣；亦無習(xí)慣的，屬未定存續(xù)期限之地上權(quán)，原則上當(dāng)事人得隨時終止之，但所有權(quán)人之終止權(quán)應(yīng)受地上權(quán)使用目的之限制。[14](P362-365)總之，地上權(quán)不可能永續(xù)存在。
第三，實踐方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)在立法上有經(jīng)營目的(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和公益目的(公共設(shè)施、公益使用)兩種情況。公益目的類似于國有建設(shè)用地使用權(quán)中的劃撥設(shè)立，可以不明確期限；而經(jīng)營目的類似于出讓設(shè)立，既非公益目的，就不應(yīng)無償取得，也不應(yīng)無限期使用，而是應(yīng)對一定期限的使用支付對價。因此，農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織出資用于經(jīng)營的集體建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)有期限限制。
在法定期限尚不明確的情況下，筆者認(rèn)為可以暫時參照國有建設(shè)用地使用權(quán)來確定其最高年限(《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條)，然后由當(dāng)事人在投資協(xié)議中就具體期限進(jìn)行約定。
我國《物權(quán)法》上認(rèn)可的用益物權(quán)還有地役權(quán)和宅基地使用權(quán)。地役權(quán)理論上也得用于出資，其期限依《物權(quán)法》第157條第2款由地役權(quán)合同確定。宅基地使用權(quán)因用途管制原因，無法用于經(jīng)營投資，對此本文不予討論。
集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營失敗破產(chǎn)后，作為其破產(chǎn)財產(chǎn)的各類用益物權(quán)即用于償債，從而造成用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)。而這些用益物權(quán)終有期限屆滿之日，屆時用益物權(quán)即歸消滅，集體土地所有權(quán)基于其彈力性而恢復(fù)完滿狀態(tài)。此后，農(nóng)民集體又可以再次設(shè)立各種用益物權(quán)，并再次以用益物權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織投資。
3.以上思路可能受到的一個指摘，即“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”縱然在法律上進(jìn)行了區(qū)分，但在事實上可能會是一套人馬、兩塊牌子，最終成了組織機構(gòu)的疊床架屋。對此本文有兩點回應(yīng)：
第一，“集體經(jīng)濟(jì)組織”可能只包括集體的部分成員和財產(chǎn)，與“農(nóng)民集體”的人員和財產(chǎn)構(gòu)成并不一定相同。例如，農(nóng)民專業(yè)合作社是新型集體經(jīng)濟(jì)組織之一，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第10條規(guī)定，只需5名設(shè)立人即可成立專業(yè)合作社。此時，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與農(nóng)民集體的成員完全不同，事實上可能只是農(nóng)民集體成員的一小部分。“2013年中央一號文件”提出：“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”，“鼓勵農(nóng)民舉辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，這意味著，合作組織及合作社的多元化是大趨勢，在人員與財產(chǎn)上與“農(nóng)民集體”完全一致的“集體經(jīng)濟(jì)組織”不可能是唯一的形式。這種情況下，“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分不僅是可能的，而且是必須的。
第二，即使“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的人員構(gòu)成相同，也不會降低這種區(qū)分的必要性和價值。打個比方，一個家庭的所有成員出資成立了一個公司，家庭與公司的成員相同，但它們并不是一個主體，公司經(jīng)營失敗則以公司財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，不會危及家庭中未投資的財產(chǎn)。此時也是“一套人馬、兩塊牌子”，我們會批評這種做法是組織機構(gòu)上的疊床架屋嗎？不會，這是在合理地規(guī)避風(fēng)險，是對市場規(guī)則和法律規(guī)則的適當(dāng)利用。實踐中我們常會發(fā)現(xiàn)一些公司結(jié)構(gòu)很復(fù)雜的企業(yè)，其內(nèi)部有層層疊疊的母子公司設(shè)計，其重要目的就是為了規(guī)避風(fēng)險。比如公司一部分業(yè)務(wù)很能盈利，但風(fēng)險也很大，為不讓這部分業(yè)務(wù)連累其他業(yè)務(wù)，經(jīng)營者就將該部分業(yè)務(wù)設(shè)立一個獨立的公司，該業(yè)務(wù)一旦經(jīng)營失敗，公司其他資產(chǎn)可保安全，這是市場經(jīng)濟(jì)的常見現(xiàn)象。“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分，道理也是如此。
我們對農(nóng)村集體組織進(jìn)行改革，目的就是要把集體改造成真正的市場主體，讓其參與市場經(jīng)濟(jì)活動，釋放集體資產(chǎn)的活力和財產(chǎn)價值。問題在于怎么改造。如果是直接把農(nóng)民集體改造成市場主體，那市場主體失敗就應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，用自己所有的財產(chǎn)償債，包括土地所有權(quán)，這是目前無法承擔(dān)的政治風(fēng)險；而如果勒令土地所有權(quán)不能用于償債，那這樣的主體就不是為自己行為負(fù)責(zé)的真正市場主體，改革目標(biāo)無法實現(xiàn)。
法律上的投資關(guān)系就是一種風(fēng)險規(guī)避手段，投資財產(chǎn)用于償債，未投資的財產(chǎn)不承擔(dān)風(fēng)險。我們把兩個主體區(qū)分開來，讓“農(nóng)民集體”對“集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行投資；而土地所有權(quán)并不用于投資、也沒有必要用于投資。這樣，就可以把土地所有權(quán)固定在“農(nóng)民集體”身上，隔絕風(fēng)險；同時，所有投入“集體經(jīng)濟(jì)組織”的財產(chǎn)都是法人財產(chǎn)，經(jīng)營失敗后全部用于清償，這樣的主體才是真正的市場主體。加上用益物權(quán)的期限設(shè)計，這種制度安排并不會虛化集體土地所有權(quán)，也不會使農(nóng)民的生存保障受到根本破壞。
“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分，既不是概念游戲，也不是制度上的疊床架屋，而是一種法律上的技術(shù)設(shè)計。其目的是建構(gòu)以風(fēng)險控制為基礎(chǔ)的真正市場主體，以幫助此次集體產(chǎn)權(quán)改革更好地把握“放活”與“安全”之間的平衡。
作者簡介：于飛，男，1977年3月生，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為民法總則、侵權(quán)法、物權(quán)法。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)法學(xué)》(京)2016年第20161期
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