——基于山西的調查分析
為了在“十三五”時期更有效地推進農業轉移人口市民化進程，近期課題組先后赴山西省的太原市、呂梁市、大同市、忻州市等市區和山西省的臨縣、方山縣、柳林縣、寧武縣等縣城城區，就現階段農業轉移人口市民化的意愿、障礙及對策進行了調查。對農業轉移人口共發放調查問卷680 份，收回問卷597份，有效問卷516份。
一、農業轉移人口市民化的意愿
（一）農業轉移人口市民化意愿的情況分析
調查發現，農業轉移人口市民化傾向不一（見表1）。在問到“您是否愿意成為城市居民”時，表示“愿意”的農業轉移人口360人，占69.8%；表示“不愿意”的156人，占30.2%。表明大多數愿意市民化，但也有部分人熱情不高。訪談中發現，一些人對“農轉非”的熱情不高，還有一些人希望一邊拿著農村戶口，一邊在城市工作，享受農村與城鎮的雙重好處。
表1 516位被調查者對“您是否愿意成為城市居民”的回答情況（略）
在繼續問到“您理想的落戶城鎮是什么” 時，360位表示愿意成為城市居民的農業轉移人口中，161人選擇地級城市，占44.7%；87人選擇省會城市，占24.2%；61人選擇縣城，占16.9%；36人選擇特大城市及副省級城市，占10.0%；15人選擇建制鎮，占4.2%（見表2）。從中可以看出地級城市受到最多農業轉移人口的青睞，地級城市和省會城市是他們的主要傾向地。
表2 360位表示愿意成為城市居民的農業轉移人口對“您理想的落戶城鎮是什么”的回答情況（略）
從性別來看，農業轉移人口中女性的市民化意愿要強于男性（見表3）。被調查者中，女性愿意者高達87.3%，男性愿意者為61.4%，兩者相差近26個百分點。訪談中發現，未婚女性更愿意成為市民，她們大多寄希望于通過婚姻實現市民化。
表3 從性別看被調查者市民化意愿的情況（略）
從年齡來看，總體上呈現年齡越小市民化意愿越為強烈；年齡越大市民化意愿越弱（見表4）。從調查數據分析來看，愿意市民化的比例，16~20歲是100.0%，21~30歲是93.2%，31~40歲是78.2%，41~50歲是54.6%，51歲以上的是9.8%。這主要是由不同年齡段的農業轉移人口思想觀念、知識技能、生活方式等不同所造成的。年輕人開拓精神強，精力旺盛，對新環境、新文化適應力強；而年齡偏大的人，落葉歸根傳統觀念影響深遠，對新事物接受力較弱。
表4 各年齡段農業轉移人口市民化意愿情況（略）
從文化程度來看，學歷越高，市民化意愿更為強烈（見表5）。從調查數據分析來看，愿意市民化的比例，小學及以下是28.8%，初中是54.7%，高中或中專是91.2%，大專以上是96.7%。說明不同文化程度農業轉移人口的市民化意愿有比較明顯的差異。文化程度越高，越容易找工作，更易于融入城市，因而其市民化意愿越強。
表5 從文化程度看農業轉移人口市民化意愿情況（略）
從收入來看，基本上隨著收入增加，市民化意愿總體上呈現出遞增趨勢，呈現收入越高市民化意愿越為強烈（見表6）。從調查數據分析來看，愿意市民化的比例，被調查者的平均月收入1000元以下是35.7%，1001～2000元的是60.5%，2001～3000元的是79.9%，3001～4000元的是77.2%，4001~5000元的是83.9%，5001元以上的是87.5%。這說明，經濟因素是影響農業轉移人口市民化意愿的重要方面，提高農業轉移人口的收入，可以明顯改善農業轉移人口的市民化意愿。這是因為收入水平越高，市民化有相對充足的經濟支持，更易進入城市，市民化意愿越強。特別是當經濟收入達到一定水平以后，農業轉移人口可以跨過市民化進程的關鍵“門檻”。
表6 516位被調查者的平均月收入情況及各收入段被調查者的市民化意愿情況（略）
（二）農業轉移人口市民化意愿的原因分析
1.農業轉移人口愿意市民化的原因分析（見表7）。在被問及希望成為市民的原因時，調查樣本中，在可選兩項的情況下，選擇“城市有更多就業機會和發展空間” 302人，占愿意市民化總人數的83.9%；選擇“子女接受更好的教育” 239人，占愿意市民化總人數的66.4%；選擇“有城市戶籍，享受城市醫保、社保等福利待遇” 102人，占愿意市民化總人數的28.3%；選擇“城市環境好、生活便利” 77人，占愿意市民化總人數的21.4%。說明“城市有更多就業機會和發展空間”、“子女接受更好的教育”是城市最吸引農業轉移人口的原因，城市戶籍、城市醫保社保等福利待遇、城市優美環境等對大多數農業轉移人口吸引力不大。
表7 被調查者對“您愿意市民化的原因是什么（可選兩項）”回答情況（略）
2.農業轉移人口不愿意市民化的原因分析（見表8）。在調查樣本中，選擇“城市生活成本高，生活壓力大”的人數為92人，占不愿市民化總人數的59.0%；選擇“覺得家鄉好，習慣農村生活”的人數為21人，占不愿市民化總人數的13.5%；選擇“進入城市后享受不到社會保障和福利等待遇”的人數為102人，占不愿市民化總人數的65.4%； 選擇“老家有老人需要照顧”的人數為17人，占不愿市民化總人數的10.9%；選擇“擔心失去農村的承包責任田”的人數為80人，占不愿市民化總人數的51.3%。從中可以看出，農業轉移人口不愿意市民化的主要原因是：“進入城市后享受不到社會保障和福利等待遇”“城市生活成本高，生活壓力大”“擔心失去農村的承包責任田”。訪談中有人說：“城市雖然掙錢多，但有許多不確定因素，開支大，風險高。農村收入較低，但有承包地可以依托，又有各種農業補貼，比較穩定！”這種現象可能對城鎮化產生一定消極影響，需要引起我們高度重視并進行深入研究。
表8 被調查者對“您不愿意市民化的原因是什么（可選兩項）”回答情況（略）
二、農業轉移人口市民化的障礙
（一）素質技能低下，就業選擇空間有限
就業是民生之本。農業轉移人口市民化的關鍵在于能否在城市就業。沒有工作，他們無法在城市立足。
從就業的行業來看，農業轉移人口主要集中在傳統勞動密集型服務業、建筑業和制造業（見表9）。在本次調查的516人中，服務業214人，占41.5%；建筑業171人，占33.1%；制造業95人，占18.4%；其他行業36人，僅占7.0%。這說明農業轉移人口的就業行業很有限，工作選擇機會小。
表9 516位被調查者所在行業情況（略）
從就業的方式和途徑來看，農業轉移人口以熟人介紹為主。從本次調查的516人的就業方式和途徑來看，“親戚朋友介紹”173人，占33.5%；“老鄉介紹”131人，占25.4%；“自己盲目去找” 78人，占15.1%；“中介機構和有關組織推薦” 69 人，占13.4%；“其他”65人，占12.6%（見表10）。可見，農業轉移人口大都還是以傳統的方式就業，“中介機構和有關組織推薦”還沒有成為主要方式，就業信息缺乏，要求有關部分加強這方面的工作。
表10 516位被調查者就業方式和途徑情況（略）
農業轉移人口的就業具有非正規性、不穩定性和偶然性。簽訂勞動合同有利于勞資雙方權利義務得到有效保護。問卷統計顯示，516位被調查者中，297人不簽訂勞動合同，占57.6%；其中，建筑業不簽訂勞動合同的比例最高，達到 77.2%（見表11）。農業轉移人口就業的崗位對文化、技能要求不高，只要身體健康、體力強健就行，替代性強，報酬低，但環境艱苦，工作時間長，勞動強度大，勞動安全、保障待遇差。有些具有明顯的時間性的行業如建筑業等，更易造成農業轉移人口就業的不穩定。一個建筑工人告訴我們：“現在干的工程再有一周就完工，工程結束我們就得解散，一周以后還不知能不能找到活。” 有些農業轉移人口在城市以打零工、散工為主，經常蹲守在建材市場或勞動力市場周邊等待工作，他們訴苦：“有時運氣不好，幾天也碰不上個活！” 所以，許多農業轉移人口有多個不同單位不同工種工作的經歷。
表11 516位被調查者對“您是否與用人單位簽訂正式勞動合同”的回答情況（略）
造成就業空間有限的主要原因是農業轉移人口文化素質低、勞動和經營管理技能缺乏。在問卷調查的516位農業轉移人口中，絕大多數是初中、高中（包括中專）文化水平，占78.7%。其中，小學文化程度及以下52人，占10.1%；初中文化程度230人，占44.6%；高中（包括中專）文化程度176人，占34.1%；而大專以上文化程度的58人，占11.2%（見表12）。一般來說，文化程度高的人素質高，學習和接受新技能的能力相應也強。獲得勞動技能的有效途徑是培訓。但是，調查數據顯示，農業轉移人口參加過政府組織的培訓的只有13.6%（見表13）。由于文化程度偏低，加之大部分人（86.4%）沒有接受過專門的勞動和管理方面的技能培訓，缺少謀生的技術，不懂經營的方法，無法勝任產業轉型升級中催生出的新的就業崗位，只能從事一些苦、臟、累的低技術的工種。
表12 516位被調查者的學歷情況表（略）
表13 516位被調查者對“您是否接受過政府組織的培訓”的回答情況（略）
（二）收入相對較低，購買不起商品住房
住房是農業轉移人口城鎮生活的基本條件。安居才能樂業，才能在城市扎根。解決好進城農業轉移人口的住房問題，才能使其真正融入城市。
表14 516位被調查者的居住情況表（略）
目前，大多數農業轉移人口沒有屬于自己固定的住所，許多人居住在工作場所，居住條件普遍較差。在問到“目前您居住在什么地方”時（見表14），516位被調查的農業轉移人口中，157人選擇“出租屋”，占30.4%；143人選擇“工棚”，占27.7%；107人選擇“單位宿舍”，占20.7%；37人選擇“自購商品房”，占7.2%；21人選擇“借住親友家”，占4.1%；51人選擇“其他居住形式”，占9.9%。從調查看出，出租屋、工棚、單位宿舍是農業轉移人口的三種主要居住形式，大多數農業轉移人口在城市都沒有自己的住房，整體居住狀況不佳。許多出租屋潮濕陰暗，通風差，建筑密度大，安全隱患高，有的沒有集中取暖設備，功能不完善，居住環境差，不利于農業轉移人口在城市的安心發展。自己購買商品房的更是極少數，這部分人大都舉家進城，時間長，收入比較穩定。自己購買的商品房大部分位置比較偏僻，有的甚至是不符合有關規定的小產權房。
從行業來看，工作在建筑業的農業轉移人口大都居住在用工單位提供的簡易工棚；工作在制造業的農業轉移人口大都居住在集體宿舍；工作在餐飲、理發、娛樂業等傳統服務業農業轉移人口大都在生產經營場所附近的出租屋集體租住。許多農業轉移人口的居住依賴用工單位，一旦失業，就會失去原有的住所。農業轉移人口常常會找工作前和換工作期間居無定所。租房住的農業轉移人口經常更換住所，因為他們大多租住在房價便宜的城中村、城郊，隨著城中村的改造和城市的擴建，所租房屋隨時可能拆除。農業轉移人口大都居住在工作場所，加之居無定所，不適于家居生活，隨時有農村回流可能。農業轉移人口像候鳥一樣在城鄉不斷頻繁流動，不利于農業轉移人口的真正的市民化。
出現這種居住狀況的根本原因是農業轉移人口的收入低，家庭積累少。絕大部分農業轉移人口家庭人均月收入偏低。調查數據顯示，66.3%的農業轉移人口家庭人均月收入在1000元以下，其中，500元以下的占26.2%，501～1000元的占40.1%，1001～1500元的占27.5%，1500元以上的占6.2%。從516位被調查者家庭擁有的存款來看，55.8%的農業轉移人口家庭擁有的存款在5萬元以下，21.9%的家庭無存款，2.3%的家庭有欠款。訪談中，有的農業轉移人口感嘆：“雖然工資在漲，但物價也漲，我們是‘裸工資’，沒有市民一樣的福利待遇，平時開支多，‘閑錢’少，吃不消！”有位被訪者給我們算了一筆家庭收支賬：家庭月總收入3000多元，其中飯費800多元、房租500元、藥費300多元、水電煤氣費150多元、電話手機網絡費120多元，這些開支就已近2000元，再加上孩子上學的開支等，一不注意就超支了，必須“算計”著過日子。另外，土地、宅基地等的弱流動性加重了農業轉移人口的資金困境。
多年來，城市房地產市場繁榮，房價火爆，農業轉移人口家庭實際支付水平和期待的房價之間差距很大。在問到“您家庭能夠承受的房單價是多少”時，83.5%的被訪者選擇2000元／平方米以下，16.5%的被訪者選擇2000～3000元／平方米。在問到“您家庭能夠承受的的購房總價是多少”時，77.3%的被訪者選擇10萬元以下，20.5%的被訪者選擇10萬～20萬元，只有2.1%的被訪者選擇20萬元以上。太原市位置比較偏的商品房價格是7000元／平方米左右，一個月收入3000多元的家庭，要購買一套60平方米的房子，大約40萬元，大大超出農業轉移人口家庭的承受能力。訪談中有人反映：“搞好了，年家庭總收入5萬元左右，扣除家庭食品、居住、教育、醫療、交通等生活消費支出，年務工收入凈結余2萬來元。即使全部用于購買一套60平米的位置偏僻的商品房，最少也得10年以上。” 訪談中有人反映：“城市的住房保障政策中，類似經濟適用房、廉租房、公租房等保障性住房，實際上無法享受到。”“城鎮保障住房享受不上，又買不起商品房，只能租房。”
（三）制度改革滯后，城市公共服務缺失
1.戶籍制度。戶籍制度是制約農業轉移人口市民化最根本的制度性障礙，也是造成其在子女教育、勞動就業以及社會保障等方面受到歧視的根本原因。在問到“戶籍問題對您在城市的生活、工作有多大影響”時，在516位被調查者中，88.6%的選擇“影響特別大”，9.9%的選擇“有一些影響”，僅有 1.6%的人選擇“影響很小”。充分說明戶籍對農業轉移人口市民化影響很大。
2.教育制度。讓子女接受良好的教育是農業轉移人口進城務工的最大期盼。訪談中有人反映：“急著遷戶口就是想讓孩子和城里小孩一樣到公辦學校讀書，接受好的教育。”農業轉移人口子女接受公辦教育面臨多種“入學門檻”，大多數人無法跨越這些門檻，只能在城鄉結合部的學校上學，無法實現在城市就近入學，更無法接受和城市居民子女一樣的優質教育。若要在城市公辦優質學校就讀，必須交納高額贊助費。農業轉移人口子女難以在城市參加高考，非本省籍農業轉移人口子女初中畢業后必須回原籍讀書。
3.社會保障制度。勞動合同是農業轉移人口和用人單位依法繳納社會保險的保障。調研數據顯示57.6%的農業轉移人口與用人單位沒有簽訂勞動合同，農業轉移人口在所在城市或單位的參保率很低。在問到“您是否參加所在城市或單位的工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險”時，516位被調查者中，31.4%的參加工傷保險，25.6%的參加醫療保險，22.9%的參加養老保險，11.2%的參加失業保險。訪談中發現，有的農業轉移人口在戶籍所在地，即農村參加社會保障，保障水平上與城市居民相差甚遠。
三、農業轉移人口市民化的對策
（一）加強教育培訓，提高農業轉移人口的素質技能
1.普及農村職業教育。目前，一些農村青年中學畢業后升學無望，進入城市后就業無術，這從一個側面折射出農村職業教育的緊迫性。職業技能的學習，可使勞動力初入職場就能處于比較高的起點。目前，職業教育學校大都設在城市，客觀上限制了農村職業教育的開展。為此，需要因地制宜地加大村鎮職業學校建設力度。與此同時，要加強農村義務教育和職業教育對接的工作。國外一些國家的國民教育都有職業教育的內容。我國曾經在中小學教育階段開設有“勞動課”等類似的課程，受升學導向的影響，現在此類課程中小學階段刪減了。在中小學教育階段，課程不應只是一些知識性、理論性的內容，可以適當增加職業教育的內容，將一些簡單的就業常識和技能納入教學，逐步培養。也可以在中小學教育階段開設勞動技能實習課程。
2.加強農業轉移人口職業技能培訓。已經接受過職業教育的農村轉移人口需要適應形勢不斷提高或更新個人就業技能。在調研中發現，大多數農業轉移人口為了更好地就業，都愿意參加培訓提高個人職業技能，但是，由于大都要個人支付培訓費或怕耽誤就業而沒有參加培訓。雖然有關部門免費提供職業培訓，但由于培訓內容等各種條件限制，農業轉移人口大部分無法參加培訓，愿意接受的市場化培訓無法承擔培訓費用。為此，要整合現有的人事和勞動保障部門的培訓機構職能，利用現有機構和人員成立“農業轉移人口就業培訓中心”，加強對農業轉移人口的培訓。
（二）完善供應機制，化解農業轉移人口住房問題
1.培育和規范低端出租房市場。一方面，農業轉移人口家庭收入水平低，購房支付能力弱，無力進入商品房市場。相對而言，租房更適合農業轉移人口家庭定居城市的現實。為此，可以引導市場增加低端家居型租房供應，通過租房解決農業轉移人口家庭眼前的城市定居問題。另一方面，目前農業轉移人口家庭的住房主要依靠用人單位或個人自行解決。用人單位提供的集體宿舍不適合永久居留和常態化的生活，集體供宿只是緩解農業轉移人口家庭城市住房困境的權宜舉措。除購房以外，農業轉移人口家庭長期定居城市的住房問題可通過租房實現，這就要求政府在引導和推動社會租房市場發展。農業轉移人口家庭在城市需要的是低端出租房。但城市中低端出租房供應不足，不能滿足農業轉移人口家庭住房需求。在這種情況下房租攀升，加重了農業轉移人口家庭的住房負擔。因此，也需要大力培育低端租房市場。政府應通過土地、稅收等方面的優惠，選址、供地等方面的支持，引導市場建設符合農業轉移人口家庭特點的低端出租房。與此同時，政府可以設立城市低端出租方補貼基金，向困難的農業轉移人口家庭進行補貼。政府要加強對市場低端出租房價格的監管，發布“指導價格”。
2.完善城市保障性住房供應政策。當前，我國政策規定，政府或單位提供的廉租房租賃對象是城市最低收入家庭，經濟適用房的購買對象是城市中低收入家庭。進城農業轉移人口家庭無法租賃由政府或單位提供的廉租房，也沒有資格購買經濟適用房。大多數進城農業轉移人口家庭無力購買市場價格的商品住房。為了推進農業轉移人口市民化進程，政府應加大財政投入，建設經濟適用房和廉租房，設計具體可行的實施方案將農業轉移人口家庭納入政府的廉租房和經濟適用房保障體系。要創造條件向有穩定工作的農業轉移人口提供住房公積金貸款，并降低首付款項和比例，提高其購房能力。
（三）深化制度改革，健全農業轉移人口公共服務體系
1.深化戶籍制度改革，實行公共服務與戶籍剝離。加快剝離附加于戶籍上的公共服務與福利待遇，回歸戶籍的人口登記功能。城市公共服務依據自身經濟社會發展水平來實施。一般中小城市和小城鎮應全面放開戶籍制度，對于大城市，應根據農業轉移人口在城鎮就業、社保繳納和居住的年限為標準，設計相應的落戶條件，相應賦予農業轉移人口與城鎮市民同等水平公共服務的權益。
2.深化教育制度改革，完善農業轉移人口隨遷子女上學考試政策。強化流入地政府的在農業轉移人口隨遷子女教育方面的責任，不斷簡化農業轉移人口子女入學程序，鼓勵公辦中小學廣泛接納農業轉移人口隨遷子女。改革按地區劃撥教育經費制度，把農業轉移人口隨遷子女納入城鎮財政保障體系。政府可根據學校實際接收農業轉移人口隨遷子女人數劃拔教育經費，堅決制止在公辦中小學校收取借讀費。出臺農業轉移人口隨遷子女異地參加高考的實施辦法，對于長期在城鎮就讀的農業轉移人口隨遷子女，應允許其就地參加高考。
3.深化社會保障改革，提高農業轉移人口參保率。在保費的征繳上，應根據城市經濟發展的實際情況酌情減免農業轉移人口的保費繳納額度，所需經費由財政承擔。政府應為農業轉移人口建立應急性的社會救濟，將農業轉移人口納入城市最低生活保障。出臺跨區流動的社會保險基金和手續轉移辦法。此外，還可以通過提高農業轉移人口與用人單位的合同簽訂率來提高參保率。政府要強化農業轉移人口與用工單位勞動合同簽訂的指導。有關部門應開展《勞動合同法》執行情況的檢查和規范活動。對于農業轉移人口與用工單位沒有簽訂勞動合同的，要在規定的時間內補簽。
［基金項目］中央黨校重點調研課題“農業轉移人口市民化問題調研”
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2016年第3期
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