城市和鄉村是社會發展過程中兩個重要的組成部分，城鄉問題是社會分化與分工的產物。它的產生和發展有其內在規律，也受人為調控和制度因素影響。如何更好地實現城鄉關系轉型、促進城鄉協調關系是國內外學者們十分關注的問題。2016年，國家十三五規劃明確提出創新、協調、綠色、開放、共享五大理念，并以此為指導思想，加快推進新型城鎮化建設步伐，推動城鄉協調發展。目前，中國總體上已進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，但城鄉關系仍存在嚴峻問題，城市的飛速發展與農村的相對落后形成鮮明對比。有鑒于此，本文梳理各類文獻，試圖總結國外相關理論成果，為我國的新型城鎮化建設提供參考與借鑒。
西方城鄉對立運動規律與思想脈絡
一般說來，城鄉關系產生于城市出現并與農村分離之后，但西方工業革命以前，城鄉之間并未形成本質差別。伴隨產業革命出現的機器大工業才真正地撕裂了“農業和工場手工業的原始的家庭紐帶”。①此后，西方城鎮化開始加速發展，城市和農村之間的經濟社會發展差距拉大，出現日益嚴重的二元分化，現代意義上的城鄉關系逐步形成。
城鄉關系研究的起步階段：城市與農村逐漸成為統一的整體。古典時代的城市，體現著城市統治者的驕傲和對鄉村的超經濟的強制權力，同時也展現著城市權貴的審美情趣。高聳的城墻和巍峨的宮殿，意味著威嚴與權勢，也凝聚著能工巧匠對藝術的追求。在社會層面上體現的是城鄉對立。在古代東方，城堡與都城純粹是軍事堡壘和政治中心，缺乏工商經濟的支撐，體現著經濟結構上“城鄉無差別的統一”，城市成為城鄉關系鏈條上的“贅疣”，本質上體現了更為嚴重的城鄉對立，即城市對鄉村經濟的嚴重依賴性和深重的寄生性。在西方產業革命前，盡管個別時期個別地區有過城市工商業的繁榮，但總體上看，城市經濟不發達，城鄉互惠關系沒有出現，存在明顯的城鄉差別和居民的不平等，近代空想社會主義思潮也因此發出過消滅城鄉差別的吶喊，馬克思進而提出了城鄉一體化的理想圖案。
英國工業革命爆發后，工業化進程的加速，為城市工商業經濟發展注入了強大動力，城市從農村的依附者迅速轉化為城鄉關系的主導者。20世紀初期，歐美國家廣泛經歷著城市化浪潮，城市和農村地區日益頻繁的人口、資源和信息流動，促使城鄉之間地理空間與功能的界限逐漸模糊，人們越來越難以將城市和農村視為相互排斥的一對實體。霍華德的田園城市理論既是對工業化時代城鄉關系惡化的批評，也是對城鄉一體化雛形和發展趨勢的一種精彩推演。
20世紀40、50年代，經濟學、地理學和區域規劃學等不同領域的城鄉關系研究開始起步，城鄉關系（urban-rural relationship）概念的出現正是對19世紀初普遍流行的傳統城鄉二分法觀點的重大突破。特別是在50年代到70年代，西方學界針對城鄉關系研究提出了許多著名的理論模型，例如劉易斯二元經濟模型、拉尼斯—費景漢二元經濟模型、托達羅模型、弗里德曼“核心—邊緣”理論以及麥基的Desakota模型等，這些理論觀點在不同程度上解釋了發達國家和發展中國家的城鄉關系，奠定了后來研究的理論基礎。
城鄉互動的萌芽與發展階段：城鄉發展失衡成為普遍問題。20世紀80年代起，西方學界開始從具體要素的層面來考察城鄉之間的互動，實證研究表明，城市中心區與農村之間的人口、商品、資本及社會交易等聯系，在農村和城市的發展過程中發揮著重要作用。②具體表現為，在經濟領域，許多城市企業依賴農村來滿足消費需求，農業生產者則借此獲得使用城市市場和公共服務的機會。此外，許多城鄉家庭也依靠農業與非農業收入相結合的方式來生活，尤其是那些社會資源相對貧乏的弱勢群體。
但是，眾多理論成果的出現并不意味著城鄉關系問題已經得到合理解釋并在實踐中得以妥善解決，城鄉發展失衡依然是一個普遍問題。直到20世紀末，人們對城鄉關系的認識仍然滯后于城鄉關系的發展現實，直接影響到人們對城鄉關系做出改進的客觀實踐活動。例如，Isserman發現，官方統計體系將國家劃分為都市區與鄉村區，掩蓋了城市與農村活動交織在一起的本質，不利于全面把握農村的發展現狀，從而誤導國家政策的討論。③傳統的城鄉二分觀點深深地扎根于國家規劃體系之中，已不足以應對城市周邊地區的社會經濟與環境的變化現狀。Mylott研究發現，許多國家政策一直專門地關注農村地區或城市地區，未曾致力于建立兩個部門之間的聯系。尤其是在發展中國家，城鄉之間存在明顯界線的觀念，扭曲了城市、農村和日益重要的城鄉邊緣區的發展現狀。④這種分執城鄉一端甚至有意無意地向城市傾斜的立場，無法真正把握城鄉關系的實質。
城鄉互動的深入探討階段：城鄉關聯成為規劃與發展的普遍共識。出于呼應城鄉發展的現實需要以及學術自省等原因，20世紀90年代以來，西方學界對城市和農村的傳統劃分方式作出深刻反思，眾多國外學者日益認識到，城鄉之間在經濟、社會和環境上是相互依存和互為補充的。這種認識的一個直接后果便是城鄉關系（relationship）向城鄉關聯（linkage）的術語演變。Tacoli進一步論述了城鄉關聯的概念內涵：首先，城鄉關聯包括農產品和其他商品，從農村地區的生產者手中流動到城市市場，供應給當地消費者并轉發至區域、全國乃至國際市場，以及工業制成品和進口商品以相反的方向從眾多的中心城市流向農村居住區。其次，城鄉關聯包括農村與城市居住區之間的人口流動，或是定期通勤，或是不定期地前往位于城市的服務區域和行政中心，也可能是暫時性或永久的人口遷移。再次，城鄉之間的信息流通，包括從商品價格波動到市場體系領域的各類信息，對潛在移民而言，即關于就業機會的信息。最后，城鄉之間的資金流動，主要包括移民寄給所在家鄉的親屬們和社區的匯款，這筆流動資金包括移民寄給農村家庭的養老金，以及位于城市的機構對農村所進行的投資和信貸活動等。⑤
城鄉關聯目前已成為國外學界城鄉關系研究的共識，學者們在不同領域、諸多方面進行理論研究與政策探討時，都是以城鄉互動和關聯發展為預設前提的，例如20世紀末期McGee提出的城市與鄉村混雜的特殊空間形態“desakota”模型，⑥道格拉斯從城鄉依賴角度提出的區域網絡發展模型，⑦以及進入21世紀以來城鄉相互作用理論的不斷完善與發展。這不僅是對城鄉發展現實的一種學術呼應，更是一次規劃與發展思路的重大調整和轉型。Caffyn和Dahlstrihn指出，許多歐洲國家和地方各級政府的政策文件，日益強調城鄉相互依存，區域化的發展趨勢更加突出功能區而非城鎮和農村。并且，在區域發展中采取一種城鄉關聯的整合方式，注重城鄉相互依賴性與共通性，而非各自的不同之處，可以得到更多的益處。⑧
綜上所述，我們可以看出西方國家的城鄉運動呈現出一種從統一到對立再到統一的演變進程，在統一中蘊含著對立，在對立中包含著統一，這是一種矛盾發展的歷史進程。
現代西方國家推動城鄉互動發展的措施
轉變城鄉發展政策。近年來，發達國家的發展政策大多偏向增加人力資本、保護自然環境和當地文化，增強地區內的競爭激勵機制和基礎設施投資，以支持新競爭優勢的擴展。美國各州的區域發展規劃首先對此付諸行動，比如紐約州的生態系統方法（EA）。它是一項綜合管理土地、水源和生物資源的戰略，促進資源保護并實現可持續利用的公平化，主要適用于都市區及其周邊區域。紐約州已計劃購買其所在州的北部區域，來保護生產城市飲用水的流域。作為其流域保護戰略的一部分，這將耗資14億美元，但該政策估計將會為紐約市節省30億至80億美元的新過濾系統費用。⑨
構建完善的城鎮體系。小城鎮被視為發揮著連接農村腹地和國內外市場的關鍵環節。不同于早期城市中心區過度泛化了的發展潛力，“小城鎮規劃”更傾向于關注不同區域的發展需求與潛力。⑩
與此同時，決策部門日益重視在農村地區提供非農就業機會，進行多元化的農業生產，發展高附加值的生產聯系，為農村居民的私人創業活動提供社會服務支持和公共基礎設施。通過這種本地城市化的方式，各種聯系和機遇被帶入農村居民的日常生活領域，以改善其生活和生產狀況，他們不必被迫遷移到一個遙遠的城市，以謀求更好的生活條件。?
一般而言，特大城市影響著國家空間戰略的規劃，而中小城市中心區則被認為在城鄉互動中起著舉足輕重的作用，鑒于后者通常有著與農村內陸腹地的緊密聯系和互補關系。聯合國人居署2003年7月在其部長級圓桌會議上做出承諾，借助于發展并強化一個中等規模的二級和三級居民區（城鎮）體系，推動城鄉聯系，以刺激農村發展，并減少農民向城市遷移所造成的負面影響。
土地保護政策與城市農業發展。發達國家城市發展對農村地區的影響，常常在土地利用問題的背景下呈現。?20世紀60年代末，美國學界就城市化與農業活動之間的關系進行研究，并曾經掀起了關于美國農業前途的學術爭論。有學者認為美國的農業生產注定要結束，這是一個自然過程，沒必要恐慌，且不必優先考慮對農業耕地的保護。?然而多數學者仍堅持，美國農業不應結束，而應當維持其發展。在他們看來，農業不僅是一份職業，更是國家和文化遺產的一部分。
盡管學界對美國農業命運的爭議并未最終形成共識，但研究發現，美國聯邦政府和許多州政府都采取了耕地保護和限制城市化的政策措施，并取得了良好的效果。例如，在1972年，紐約州率先行動，通過完善農業法律來保護區域內的農業耕地。在城市化的大背景下，俄勒岡州通過實施排外的農業帶、城市發展邊界、遠郊區等土地使用制度以及農業稅延期等支持農業的法規，有效地保存了大部分農業。塞勒姆市采取的城市遏制計劃，把區域內土地市場分成城市和農村兩個部分，有效地防止了人們對土地市場的農田投機活動。諸多耕地保護策略實際上是政府部門對傳統農業的積極保護，也是對城鄉關系走勢的一種現實回應。
隨著城市地區的發展及其對農業的威脅，越來越多的學者開始尋找將城市和農業發展有機結合起來的方法。近年來，城市周邊地區發展用于農作物和牲畜生產的城市農業逐漸成為學界與決策部門的重要討論對象。聯合國開發署對這種活動給出了專門的定義：城市農業是一個生產和銷售食品、原料的產業，主要是為了滿足鄉鎮、中小城市或都市區消費者的日常需求，它分散于整個城市和城郊地區的土地和水域面積之上，采取集約化的生產方式，利用或循環利用自然資源、城市廢棄物，以從事多樣化的農作物和牲畜生產。?
城市農業不僅被視為供養迅速擴張的大城市的一個好方法，也被看作是使城市廢棄物的回收利用資本化、改善城市廢棄物管理和促進周邊農村地區資源保護的一個有效途徑。在發達國家，城市農業已成為城市管理與監管工作的一部分，可以保障不富裕城市居民的食品安全，為小型的私人企業創造收入，同時，城市農業追求單位空間內的更多盈利，也符合市場經濟的內在規律。
地方政府權力下放式管理。民主化是當前世界各地最為突出的變革之一，為使民主化建設更具成效，需要下放權力、加強地方層面的政治改革。盡管當地自治機構和地方政府問責制尚不完善，許多國家的行政權力下放正在有條不紊地進行。通常權力下放的過程中，城市比農村地區被賦予更高的權力，這是因為農村脫離了被賦予權力的市級政府，政治扶持微薄。鑒于農村與城市發展相互聯系、相互依存，有必要采取措施來克服城鄉發展在地方一級的不平衡與分離。
對于政策制訂者和規劃者來說，為防止大城市的過度發展，中小城市的地方政府更具能力也更有責任與大城市競爭新的投資，以留住當地產業的附加值，從而推動分散化的城鎮體系發展。這要求位于較小城市中心區的地方政府，意識到其中心區繁榮對周邊農村當下及未來發展的重要性。為此，許多國家致力于增強地方政府的作用——至少在理論上如此，通過中央政府的權力下放，在支持城鄉聯系方面發揮更加積極的作用。
地方政府決策有利于根據當地需求確定優先事項，并做出適當的回應。這種決策一方面避免對農業同制造業、服務業之間產前和產后聯系的忽視，另一方面有利于通過磋商來協調城鄉居民與企業對自然資源的利用，防止地方潛在沖突的發生。雖然權力下放具有很大的潛力，但在效率和民主問責制方面仍存在著成本問題與制度約束。其原因在于中央政府公共投資減少的同時，未能在地方一級產生足夠多的收入，地方政府無法提供所需的服務。而本地決策一旦得到充足的資源支持，就可以積極地推動城鄉聯系，在土地利用制度和更廣泛的國家發展戰略中發揮自身的作用。所以，地方發展戰略與國家規劃有機結合是至關重要的。?
現代西方國家的城鄉運動規律給我國新型城鎮化發展的啟示
西方城鄉關系雖然在一定程度上仍然存在著區域差別，但這種城鄉差別并不明顯，城鄉間基礎設施的相對均衡、平等的戶籍制度提供公平的發展機會及自由的市場融入條件等為西方國家城鄉一體化發展奠定良好的基礎，也為我國打造城鄉互動的新型城鎮化提供了重要借鑒。
實施城鄉關聯發展戰略。回顧國外城鄉關系的政策轉變歷程，傳統城鄉二元經濟結構的形成同政府對城市、工業的政策傾斜息息相關。另一方面，發達國家在發展政策制定中，更注重對人力資本、基礎設施、地區競爭力和自然環境的投入，帶動城鄉資源要素的自由流動與關聯發展。這一點尤其值得中國在政策與體制改革中加以借鑒。
當前，中國的城鄉二元結構問題依然突出，在了解不同國家城鄉政策轉變的基礎上，應當盡快著眼于以下兩點，推動新型城鎮化條件下城市和農村的關聯發展:
首先，新型城鎮化建設不同于傳統意義上的城鎮化，而是在更廣的范圍內以維護協調發展、公平發展、生態文明發展為基本準則，以進一步加強城鄉經濟社會聯系的強度來規劃城鄉未來的公共設施、產業結構、居住空間等一體化發展新格局。新型城鎮化建設應該是城鄉一體化發展的城市化，是可以通過規劃建設引導的城市化進程。因此，在指導思想上，要糾正過去對城市不恰當的政策傾斜，重視農村和農業的基礎性地位。作為發展中國家，農業并非被動或輔助性部門，農業和農村發展是國民經濟健康發展的必要保障。
其次，具體舉措上，要推動政策體制創新，以促進城市和農村的關聯發展。第一，政策體制要由偏向城市轉變為支持城鄉關聯發展。新時期的中央政府確立了工業反哺農業、城市帶動農村的統籌城鄉發展道路。第二，政策體制本身具有制度規定性，出臺之后即成為政府工作的行動指南，政府會按照政策所制定的內容進行運作，因此，政策內容的指向對相應領域來說就是未來發展的方向標。?
推進中小城鎮的建設。中小城鎮是城鄉協調發展的紐帶，是大城市向城市腹地產業轉移的前進據點。中小城鎮發展與城鄉一體化的關系非常密切。國外發展經驗表明，以小城鎮建設帶動城鄉經濟社會統籌發展具有歷史的必然性。這種發展方式的重心實現了由中央向地方各級區域的轉移，更加突出區域發展的需求和潛力。因此，中小城鎮的發展應當同區域經濟發展相結合，通過加快城鎮化進程，實現城鎮化與工業化的協調發展，進一步發揮中小城鎮在城鎮體系中的紐帶作用。
中小城鎮建設有助于促進城鄉經濟的協調發展，集中表現為:一方面，可以吸納周邊農村的剩余勞動力，降低農村人口盲目流入大城市的風險和成本，緩解對現有大城市就業和公共服務設施的壓力，走出一條適合中國國情的大城市與中小城鎮協調發展的城鎮化道路；另一方面，能夠推動農業產業化和以服務業為主的農村第三產業的發展，為農民創造更多的就業崗位，有助于優化農業和農村的經濟結構，實現農民增收。
推動城市發展對農村的反哺。不少發展中國家由于農業生產萎縮或停滯，工業化難以推進（以泰國為例），而發達國家在工業化中后期仍重視發展農業，仍在保護本地農業的發展（以美國俄勒岡州為例），這均足以證明，在工業化的任何階段，都不能忽視農業，應當保證農業在勞動生產率不斷提高的基礎上得到充分發展。
中國已進入工業化發展中期，但農業基礎仍相對薄弱，且面臨著激烈的國際競爭，更應該使農業成為國民經濟補助的部門。在政策上表現為以工促農、以城帶鄉，實現城市發展對農村和農業的反哺。應當發揮城市發展的擴散效應，推動農業結構向產業化、規模化發展，不斷提高農村農業和城市工業的產業銜接，從而較快地完成生產方式的轉換和農業產業化水平的提升。
改善地方政府管理體制。國外地方政府權力下放式管理的研究對于如今中國很多地方省市正在進行的“擴權強縣”改革，具有實際的借鑒與參考價值。
首先，權力下放主要是為了提升地方政府的行政能力，優化地方政府的治理結構。其次，權力下放可以促進地方經濟以及社會管理的需求同現有地方政府管理權限相適應，有助于地方政府更好地發展本地的經濟社會事務。再次，權力下放必須協調好各級政府之間的關系，包括中央政府與地方政府，以及地方政府之間的關系。在此期間，地方政府也需要從加強自身管理能力、明確區域管轄權和突出治理合法性三個方面來不斷提高其綜合管理水平。
完善各項農村基礎設施。眾所周知，實現農村發展是縮小城鄉差距的主要手段，而城鄉基礎設施的均等化發展則是其中的重要目標。第一，建設快速便捷的交通運輸體系，可以保證城鄉生產活動的密切聯系，便于城鄉居民的遠距離通勤與日常出行。第二，促進農村信息化建設，以實現城鄉之間的信息資源共享。第三，在抓好農村基礎教育的同時，要全力發展農村職業技能教育。第四，完善農村地區的醫療設施，建立完善的醫療保障體系。第五，提高農村公共服務水平。
總之，必須進一步增加對農村地區的財政資源投入，推動和落實針對農村發展的金融、財稅、土地利用改革。
結語
城鄉關系是否良性發展，直接關系到一國的經濟發展和政治穩定大局。現階段，盡管中國的城市和農村在經濟社會發展方面均取得了令人贊嘆的成績，但城鄉二元分割的問題尚未根除，城鄉關系的全面改善仍然面臨著諸多困難和制約因素。“十三五”時期是中國新型城鎮化建設的關鍵時期，基于五大發展理念，有必要積極地吸取更多富有成效的發達國家城鄉關系研究成果和城鄉治理經驗，在結合中國具體國情的基礎上，努力推進城鄉一體化進程，促進城鄉關系的根本性轉變。
注釋：略
作者系東南大學經濟管理學院教授,研究方向:城市與區域經濟、區域規劃與分析、城市經濟史,著有《城市發展原理研究》、《東方社會形態論》等
中國鄉村發現網轉自：《人民論壇·學術前沿》2016年7月上
(掃一掃，更多精彩內容！)
