深讀
政經(jīng)大視野
經(jīng)過多年發(fā)展,全國多個(gè)省份都出現(xiàn)了一些發(fā)展較快的“特大鎮(zhèn)”。這些地方雖然只是一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū),但經(jīng)濟(jì)和人口體量超過很多地級(jí)市。近年來輿論中多次出現(xiàn)一種聲音:特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體量過大、人口增長過快,但仍以鎮(zhèn)級(jí)作為行政單位,如同“小馬拉大車,大腳穿小鞋”。
對(duì)此,相關(guān)方面提出了“小城市培育”的概念,探索特大鎮(zhèn)改市的路徑。“十三五”規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃都對(duì)小城市培育提出明確要求。2014年12月起,國家確立浙江龍港鎮(zhèn)、吉林二道白河鎮(zhèn)為“一南一北”兩個(gè)試點(diǎn)。而在此前,浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個(gè)省份早已啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)。
至今,這些中小城市培育試點(diǎn)情況發(fā)展如何?遇到哪些問題?取得了哪些經(jīng)驗(yàn)?從鎮(zhèn)改市,是否可行、準(zhǔn)備好了嗎?6月26日至7月1日,南方日?qǐng)?bào)記者跟隨國家發(fā)改委,先后赴山東、廣東、浙江、江蘇四省的多個(gè)特大鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研,一窺特大鎮(zhèn)在探索改市過程中的探索和挑戰(zhàn)。
聲音
“小馬拉大車,大腳穿小鞋”
160年前,民族英雄林則徐率領(lǐng)軍民在虎門銷煙御敵,寫下了悲壯的中國近代史第一頁;160年過去,當(dāng)年英雄的虎門后代,搭乘改革開放這一時(shí)代“快車”,經(jīng)濟(jì)發(fā)展令世人矚目。
資料顯示,虎門鎮(zhèn)區(qū)域面積178.5平方公里,下轄30個(gè)社區(qū),常住人口超過60萬。2015年,全鎮(zhèn)全年生產(chǎn)總值447億元,同比增長8.1%。這樣的人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)體量,不僅超過了中西部一些地市,也令一些東南沿海城市相形見絀——同期,云南麗江生產(chǎn)總值290億元,甘肅武威416.19億元,海南三亞435億元。
以一鎮(zhèn)之力,富可敵一市——在我國,這樣的特大鎮(zhèn)不在少數(shù)。國家發(fā)改委4月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》顯示,當(dāng)前我國很多特大鎮(zhèn)具備城市的體量與特征。其中鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬的特大鎮(zhèn)有238個(gè),超過5萬的有885個(gè)。
“當(dāng)前特大鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展面臨不少瓶頸和制約,必須因地制宜、持續(xù)深入地推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,進(jìn)一步激發(fā)或者挖掘特大鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿?。?span>6月6日,在浙江龍港鎮(zhèn)舉行的新生中小城市培育試點(diǎn)研討會(huì)上,國家發(fā)改委副主任胡祖才將這一現(xiàn)象比作“小馬拉大車,大腳穿小鞋”。
在胡祖才看來,作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分,特大鎮(zhèn)是依靠市場(chǎng)力量發(fā)展起來的,更具特色,也更具活力,是將來培育中小城市最重要的力量。從國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)際來看,我國城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化,推進(jìn)特大鎮(zhèn)改市、培育中小城市將成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。
在上述研討會(huì)上,全國人大常委、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻表示,國內(nèi)小城市的數(shù)量在過去10年不但沒有增長,而且還減少了100個(gè)左右。因?yàn)橛械男〕鞘虚L大,改成了大城市的區(qū),新的小城市卻沒有出現(xiàn)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心做了一個(gè)直觀的比較,把6000萬人口的浙江省同英國、德國、法國等人口規(guī)模相近或更大一點(diǎn)的國家相比,20萬至50萬人口的城市和城鎮(zhèn),浙江5個(gè),英國21個(gè),法國46個(gè),德國106個(gè);5萬至20萬人口的鎮(zhèn),浙江46個(gè),英國130多個(gè),法國234個(gè),德國557個(gè)。
再以日本為例,日本人口規(guī)模約相當(dāng)于浙江省的兩倍,該國20萬至50萬人口的城市80個(gè),5萬至20萬人口小城市414個(gè),中等、小城市規(guī)模分別是浙江省的16倍、9倍。
探索
多地啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)
今年2月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出,加快培育發(fā)展一批中小城市,完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審核審批程序,加快啟動(dòng)相關(guān)工作,將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。
事實(shí)上,早在2014年7月,國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出,把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo),提升質(zhì)量、增加數(shù)量,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2014年12月起,國家確立浙江龍港鎮(zhèn)、吉林二道白河鎮(zhèn)為“一南一北”兩個(gè)試點(diǎn),探索新生中小城市培育。在此之前,浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個(gè)省份紛紛啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn),做出先行探索。
各個(gè)試點(diǎn)的鎮(zhèn),基本都認(rèn)為此類改革促進(jìn)了發(fā)展。湖州市吳興區(qū)織里鎮(zhèn)在相關(guān)文件中表述,2010年被列入浙江省小城市培育試點(diǎn)后,“政策紅利得到了進(jìn)一步釋放”。當(dāng)?shù)靥峁┑臄?shù)據(jù)是:試點(diǎn)后建成區(qū)面積、GDP、稅收收入分別從2010年的18平方公里、90億元、6.5億元,增加到2015年的21.4平方公里、169.78億元、12.75億元。
山東省青島市李哥莊鎮(zhèn),2005年成為國家第一批發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、2013年3月成為青島市第一批5個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)。2005年以來,李哥莊全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值從35.75億元增長到138億元,財(cái)政收入從5830萬元增長到6.05億元,農(nóng)民人均純收入從6888元增長到2.5萬元。當(dāng)?shù)匾餐瑯诱J(rèn)為“成為試點(diǎn)”屬于發(fā)展中的積極因素。
記者了解到,在這個(gè)過程中,這些特大鎮(zhèn)所在省、市、區(qū)也給予了他們足夠多的支持:能下放的權(quán)限盡量下放,盡可能多地給予財(cái)政、土地等要素資源上的支持。
虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇說,2010年以來,根據(jù)省、市的部署,虎門開展了簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革工作,將市一級(jí)部門代為行使的縣級(jí)事權(quán)及其他權(quán)限共500多項(xiàng)下放給虎門鎮(zhèn)行使,從而擴(kuò)大了一級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,幫助鎮(zhèn)街解決了現(xiàn)實(shí)的社會(huì)管理問題。
在較早開展小城市培育試點(diǎn)的浙江省,36個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均擁有所在縣(市、區(qū))52%的行政審批權(quán)限,鎮(zhèn)均實(shí)際開展綜合執(zhí)法事項(xiàng)達(dá)109項(xiàng),服務(wù)周邊114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
除行政權(quán)限外,各級(jí)政府也給了“真金白銀式”的支持。以織里鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)所在的蘇州市、吳江區(qū)兩級(jí)政府從2010年起,建立每年1.5億元的小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)基金,5年市區(qū)到位配套資金8.07億元全部到位。
思路
政府購買服務(wù)“養(yǎng)事不養(yǎng)人”
“培育新生城市并不是簡單地將特大鎮(zhèn)改為市,更重要的是要探索城市的新型管理模式?！焙娌耪f,既要探索設(shè)市的具體路徑、模式,更要探索新型城市管理的方法。方向應(yīng)是“小政府、大服務(wù)”,比如“大部門制”、購買服務(wù)等,切實(shí)提高行政效率,控制行政成本。
事實(shí)上,這些改革早在試點(diǎn)鎮(zhèn)有所探索,其中行政權(quán)限的下放,就推動(dòng)了特大鎮(zhèn)自身行政機(jī)構(gòu)的精簡。在東莞市長安鎮(zhèn),按照大部制和盡量不增加人員編制的原則,對(duì)行政、事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)籌整合,優(yōu)化部門橫向分工;調(diào)整人員結(jié)構(gòu),提升工作效能。
在李哥莊鎮(zhèn),打破原有的行政、事業(yè)機(jī)構(gòu)模式,綜合設(shè)置8個(gè)工作機(jī)構(gòu),包括黨政辦公室、社會(huì)穩(wěn)定工作辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、城鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、公共服務(wù)管理辦公室等,規(guī)格為副科級(jí)。上述8個(gè)機(jī)構(gòu)不再下設(shè)科室,直接面向服務(wù)對(duì)象。
機(jī)構(gòu)精簡編制不增,承擔(dān)職責(zé)卻不斷擴(kuò)大,這些小城市試點(diǎn)都把眼光放在了購買服務(wù)和PPP模式等,進(jìn)一步促使政府由“財(cái)政養(yǎng)人”向“養(yǎng)事不養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變,降低公共服務(wù)成本,提高公共服務(wù)質(zhì)量。
虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇介紹,虎門鎮(zhèn)市政、環(huán)衛(wèi)、綠化等城市管理工作,已基本采用市場(chǎng)化服務(wù)購買形式,包括環(huán)衛(wèi)市政設(shè)施日常維護(hù)、河堤燈運(yùn)營管養(yǎng)維護(hù)、清掃保潔、垃圾運(yùn)輸及填埋作業(yè)以及綠化養(yǎng)護(hù)等39個(gè)市場(chǎng)化項(xiàng)目。經(jīng)統(tǒng)計(jì),2015年虎門鎮(zhèn)市政水務(wù)局管轄范圍內(nèi)服務(wù)購買支出約為0.98億元。
虎門鎮(zhèn)還鼓勵(lì)民間資金投資教育,加快民辦教育發(fā)展。2011年以來,共新辦9所民辦學(xué)校,為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適齡子女增加義務(wù)教育學(xué)位10210個(gè)。目前,全鎮(zhèn)有義務(wù)教育階段學(xué)校36所,其中民辦中小學(xué)16所。
在青島市南村鎮(zhèn),同樣的實(shí)踐也在發(fā)生。南村鎮(zhèn)鎮(zhèn)長張夕強(qiáng)介紹,南村鎮(zhèn)圍繞建立一體化體系,通過政府花錢買服務(wù)的方式,建立了鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)一體化體系。通過“PPP”融資模式,啟動(dòng)了小城鎮(zhèn)供熱、供水一體化建設(shè)。
不過,蘇州市吳江區(qū)副區(qū)長吳琦則表示,到目前為止,社會(huì)組織仍然沒有得到足夠的發(fā)展,在數(shù)量、規(guī)模等方面相對(duì)滯后,專業(yè)素質(zhì)不夠高,也出現(xiàn)了一些“紅頂商人”,影響社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)。
訴求
“約等于縣”還不夠
不過,南方日?qǐng)?bào)記者跟隨國家發(fā)改委的調(diào)研過程中則發(fā)現(xiàn),即使被賦予了與縣級(jí)幾乎對(duì)等的行政權(quán)限,這些特大鎮(zhèn)在發(fā)展過程中仍然遇到不少問題和挑戰(zhàn)。
其中,以擴(kuò)權(quán)為主要方向的小城市試點(diǎn),卻對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展最為關(guān)鍵的城市規(guī)劃和土地指標(biāo)調(diào)配權(quán)限沒有下放。浙江崇福鎮(zhèn)黨委書記張建林說,鎮(zhèn)里所作的城市規(guī)劃,以及招商引資所需要的項(xiàng)目用地都要得到市里審批,但是鎮(zhèn)里哪里需要工業(yè)用地,哪里需要住宅用地,鎮(zhèn)里的人是最清楚的。
“鎮(zhèn)官”們還認(rèn)為,雖然通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán),特大鎮(zhèn)承接了一批縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,但由于部分權(quán)限鎮(zhèn)級(jí)不具備嚴(yán)格意義上的法律主體資格,造成在行政審批和執(zhí)法過程中仍存在各種制約,嚴(yán)重制約了特大鎮(zhèn)政府的職責(zé)履行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
蘇州市盛澤鎮(zhèn)政府已經(jīng)因“級(jí)別問題”吃了官司。盛澤鎮(zhèn)鎮(zhèn)長吳建中告訴記者,此前他們帶隊(duì)執(zhí)行環(huán)保執(zhí)法時(shí),被村民以“無執(zhí)法權(quán)限”為由告上了法庭。“雖然在浙江省我們是以小城市試點(diǎn)存在的,但到全國,這個(gè)名號(hào)站不住腳?！?span>
對(duì)于這些產(chǎn)業(yè)大鎮(zhèn),居高不下的外來人口還導(dǎo)致管理成本極為高昂?？椑镦?zhèn)副鎮(zhèn)長寧云介紹,以織里為例,即使刨除城市基礎(chǔ)設(shè)施、公務(wù)服務(wù)設(shè)施投入,每年僅外來人員管理的人力成本接近2億,涉及安全監(jiān)管、城市管理、環(huán)衛(wèi)保潔、社會(huì)維穩(wěn)等。
東莞市長安鎮(zhèn)鎮(zhèn)長郭榮新介紹,長安鎮(zhèn)現(xiàn)有常住人口66萬多人,其中戶籍人口僅4.9萬,存在典型的本地人口與外來人口倒掛問題,在推進(jìn)外來人口市民化的過程中,需要投入大量資金。
在虎門鎮(zhèn),曲洪淇介紹,根據(jù)測(cè)算,在東莞,每個(gè)人口市民化成本需要12.5萬元,而在未來5年,預(yù)計(jì)將實(shí)現(xiàn)7.5萬外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這筆龐大的支出,由于現(xiàn)行機(jī)制缺乏分擔(dān)機(jī)制,令鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。
虎門鎮(zhèn)相關(guān)人士還認(rèn)為,巨大成本之下,分配到鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)收卻沒有得到保證。數(shù)據(jù)顯示,2013年,虎門鎮(zhèn)各項(xiàng)稅收收入是63.38億元,但稅收分成收入只有11.8億元,稅收分成僅占18.62%左右。2014年,虎門鎮(zhèn)各項(xiàng)稅收收入是68.02億元,但稅收分成收入只有11.7億元,稅收分成僅占17.2%;2015年,虎門鎮(zhèn)各項(xiàng)稅收總額72.57億元,但稅收分成收入只有12.2億元,稅收分成僅占16.81%。
除此之外,人才也被看作小城市培育中的瓶頸。李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛說,“小城市”項(xiàng)目多,任務(wù)重、人員不足,特別缺乏規(guī)劃、建設(shè)、金融等專業(yè)人才。雖然省市區(qū)已經(jīng)給予了人員編制支持,但受現(xiàn)行不得混編混崗、編制身份限制等制約,造成人才不能合理調(diào)配。
同樣的問題也出現(xiàn)在青島市南村鎮(zhèn)。資料顯示,南村鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室有5個(gè)編制,但目前實(shí)有人數(shù)為零。青島市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任周江杰認(rèn)為,鎮(zhèn)級(jí)行政單位在吸引人才方面能力仍然較弱,這造成了有編制卻沒人愿意來的尷尬。
期待
明確改革路徑加快出臺(tái)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)
李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛表示,希望將李哥莊鎮(zhèn)納入國家小城市建設(shè)試點(diǎn),進(jìn)一步規(guī)范行政管理體制,早日建成小城市。
更多的特大鎮(zhèn)已經(jīng)不滿足于小城市試點(diǎn),希望能夠徹底實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)改市”。“要求鎮(zhèn)改市不是對(duì)于名稱的追求,而是希望通過這一變化為特大鎮(zhèn)提供實(shí)實(shí)在在突破瓶頸的辦法?！睂幵票硎?span>,只有實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)改市,才能把這些政策加以固化,形成制度。
寧云表達(dá)了不少特大鎮(zhèn)的心聲。事實(shí)上,自上個(gè)世紀(jì)九十年代開始,全國確定首批小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之后,重點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)輪權(quán)力下放與回收。僅僅依靠權(quán)力的下放難以解決小城鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到的問題,中國的小城市培育試點(diǎn)正走到十字路口。
“下一步特大鎮(zhèn)改為市,我認(rèn)為完全可行?！碧K州市發(fā)改委主任顧海東說,現(xiàn)在特大鎮(zhèn)規(guī)模不亞于市,改市后將把相關(guān)改革舉措固化下來,管理理念也會(huì)發(fā)生改變,按照市的標(biāo)準(zhǔn)去管理,這將使當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。
曲洪淇說,由于東莞是市管鎮(zhèn)的模式,是撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)還是撤鎮(zhèn)設(shè)市,無論省里還是市里都沒有明確說法,需要中央進(jìn)一步明確改革路徑。和曲洪淇觀點(diǎn)一致,郭榮新表示,從特大鎮(zhèn)發(fā)展的角度來說,是一步到位設(shè)置成市更好,“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)對(duì)我們意義不大”。
“培育新生中小城市,中央有要求,群眾有期盼?！焙娌疟硎?span>,“十三五”規(guī)劃綱要明確提出符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市,國家應(yīng)盡快出臺(tái)設(shè)市(設(shè)區(qū))標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上,新生小城市培育試點(diǎn)進(jìn)一步落地,掣肘因素在于新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)尚未確立。目前我國公開的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),是1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知》明確,以每平方公里人口密度劃分三大類,下分人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)9個(gè)小類要求。但在當(dāng)年,我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%。
這一標(biāo)準(zhǔn)顯然已不能適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。2011年黨的十八大報(bào)告中再提“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”,但至今未見出臺(tái)。國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林4月曾經(jīng)透露,目前新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)確立的工作由民政部主導(dǎo),今年準(zhǔn)備加快出臺(tái)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),推動(dòng)具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設(shè)置為城市。
據(jù)知情人士透露,目前中央層面尚未就鎮(zhèn)改市路徑達(dá)成一致。有關(guān)部委擔(dān)心,設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)市會(huì)增加行政層級(jí),進(jìn)而增加編制人數(shù),增加行政成本,與我國現(xiàn)行的簡政放權(quán)總體方針相違背。該人士還表示:“試點(diǎn)鎮(zhèn)的成果已經(jīng)證明,在不大量增加編制的情況下,通過政府購買服務(wù)、PPP、縣級(jí)人員下沉的做法,已經(jīng)可以維持鎮(zhèn)級(jí)市的運(yùn)作?！?span>
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方日?qǐng)?bào)2016-07-13
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