——以安徽省 H 村為例
【摘要】村民理事會是近年來鄉(xiāng)村出現(xiàn)的一個新型農民組織。其產生是在后農業(yè)稅時代資源下鄉(xiāng)過程中，對鄉(xiāng)村行政化治理的一種糾正。與城市基層社會基本是一個陌生人社會不同，村莊還是一個半熟人社會。這就決定了作為基層協(xié)商重要形式，村民理事會內在的運行機理主要依靠其成員的面子以及與村民的人情關系。現(xiàn)在村級協(xié)商民主還處于起步階段，因此要使村民理事會在農村治理中持續(xù)發(fā)揮重要作用，推進村級協(xié)商民主建設，必須要以村民理事會為依托，健全村級協(xié)商體系，推動行政化治理與協(xié)商治理有機結合。
【關鍵詞】村民理事會；半熟人社會；協(xié)商民主
近年來，隨著農村綜合改革的深化，各地紛紛探索鄉(xiāng)村治理的有效形式。如廣東蕉嶺的鄉(xiāng)賢理事會、四川的村民議事會、浙江的鄉(xiāng)賢參事會、安徽的村民理事會等。這些新型農民組織的出現(xiàn)也引起學界關注，并對之進行研究。但學者從協(xié)商民主視角研究并不多。在 2015 年 7 月中共中央頒布的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中將村民理事會作為農村協(xié)商民主的重要形式。筆者以安徽省 H 村的村民理事會為例，對后農業(yè)稅時代村級協(xié)商民主建設及其未來前景進行探討。
一、資源下鄉(xiāng)、行政化治理與村民理事會的產生
在后農業(yè)稅時代，為了縮小城鄉(xiāng)差距，各級政府加大對鄉(xiāng)村的資源投入。這種資源有人力資源，如選派第一書記、大學生村官等；也有物質資源的投入，而這種物質資源基本上是通過項目來實現(xiàn)的。投入的方式有個體化投入，即涉及農業(yè)生產方面的種子補貼，涉及社會生活方面的低保戶、新農合等。也有集體化投入，主要集中于鄉(xiāng)村公益事業(yè)，提供公共物品。雖然村級組織都是由選舉產生，但是在項目制成為國家治理重要形式的背景下，村級組織日益成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，鄉(xiāng)村治理也逐步呈現(xiàn)行政化形態(tài)。當然村級組織的行政化，也并非一無是處，它“彌補了政府在村莊行動上能力不足的問題，解決了村莊干部的報酬問題以及村莊一些公共設施問題”[1]。但不足也是顯而易見的，主要是角色困境，導致村民對村級組織的認同度不高。同時，為了防止村干部在鄉(xiāng)村公益事業(yè)項目方面的貪腐行為，許多地方規(guī)定，這些公益項目不能由村級組織來負責建設。事實上，按照 2010 年《村組法》的規(guī)定，村民委員會也沒有這一權限。因而，在資源下鄉(xiāng)過程中，村級組織往往負責個體化項目的投入，而集體化項目的建設由另一個組織來承擔。新的《村組法》規(guī)定，由村民會議或村民代表會議來負責這樣的集體化項目。這是推進村級協(xié)商民主建設所要求的。2015 年頒布的《關于加強社會主義協(xié)商民主的意見》中就指出“：堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規(guī)范議事流程?！币簿褪钦f，實際上，我國的鄉(xiāng)村治理有兩種機制：一種是行政化治理，一種是協(xié)商治理，二者構成鄉(xiāng)村的復合治理形態(tài)。但是在實踐過程中，往往是行政化治理強化，而協(xié)商治理弱化或虛化。造成這種弱化或虛化的原因主要有村民（代表）會議很難在村莊治理中起到《村組法》規(guī)定的那種作用。有學者在研究東部地區(qū)如浙江時發(fā)現(xiàn)“，由于不少地方村民代表是由村黨支部、村民委員會干部指派的，即所謂的‘指派’與‘派選’”，“這樣村民代表失去了代表性，他們不是村民意見的代表者，而是村干部的應聲蟲”。[2]也就是說村民代表會議依附于村“兩委”，協(xié)商治理淹沒于行政化治理。如果說東部地區(qū)的大部分鄉(xiāng)村不存在青壯年農民外出打工，他們大多在本地工作。但是中西部地區(qū)的農村則不同。以筆者調研的 H 中心村為例，全村約 480 人，村中約 200 人外出打工，大多為青壯年勞動力。所以 H 村中真正常年生活在鄉(xiāng)村的多為老人、婦女和兒童。不用說村民會議無法正常召開，就連村民代表會議也無法按規(guī)定召開。即便正常召開，這些群體的文化水平、表達能力、思想意識也難以在村民代表會議中就鄉(xiāng)村公共問題進行真正的溝通、辯論、協(xié)調。所以《村組法》設計的協(xié)商民主機制在中西部許多鄉(xiāng)村地區(qū)無法真正實行。村民（代表）會議空轉，協(xié)商治理也虛置。
為了打破鄉(xiāng)村社會中行政化治理的現(xiàn)狀，許多中西部地區(qū)進行積極的探索。比如江西贛州、四川成都，探索建立村民議事會。安徽也探索建立村民理事會。從時間先后順序來看，安徽的村民理事會出現(xiàn)較遲。是否是其他中西部省份村民議事會政策擴散的結果，尚不得知。但是據(jù)筆者考察，主要是安徽省大中型水庫“移民后扶項目理事會”這一政策擴散的結果。由于村民（代表）會議無法正常召開，村民理事會的成立在一定意義上替代了前者的一些職能，而且二者都是由選舉產生的。不過兩者還是有些區(qū)別。首先，村民理事會成員人數(shù)、組織結構與村民代表會議不同。按照 H 村所在的 Q 縣的相關文件是 7-9 人，而村民代表會議成員是 20-30 人。一般村民理事會設理事長 1 名，副理事長 1 名。其次，村民理事會成員來源的范圍比較廣。通過 H 村的村民理事會成員與村代表會議成員來看，二者有交叉，但是村民理事會的成員來源更為廣泛。除了村民代表和村民組長，還包括行業(yè)代表、致富能手、老模范、老黨員等。再次，村民理事會與村民代表會議召開方式不同。按照 2010 年《村組法》的規(guī)定，村民代表會議由村委會或有 1/5 以上的村民代表提議召集。而村民理事會的召開，無需村委會或村民，通常是遇事召集。最后，是二者的職能也不完全相同。村民代表會議職能主要是涉及村民個體利益與村莊公共物品供給。而村民理事會的職能還不完全包括這些，還有整個村莊的精神文明建設，包括制定實施鄉(xiāng)規(guī)民約、破除封建迷信、摒棄陳規(guī)陋習等。
二、半熟人社會的協(xié)商：村民理事會運行內在機理
有西方學者把協(xié)商民主界定為無脅迫、關切他人、合乎邏輯、包容和平等的辯論。[3](P7)這種概念是基于西方協(xié)商民主經驗式概括。這里必須指出，西方協(xié)商民主與中國協(xié)商民主所建立的基礎是不完全相同的。西方協(xié)商民主的主要理論基礎是建立在哈貝馬斯等人對西方哲學主體性的批判基礎上提出的主體間性命題之上，其實踐基礎主要是針對代議制民主的虛假代表等弊端而提出的，是對西方現(xiàn)代性政治的一種反思。目前西方協(xié)商民主出現(xiàn)多種實踐形式。[4]但是中國的協(xié)商民主具有本土資源，可以追溯到早期儒家的“議”[5]和 1949 年以來中國共產黨政治協(xié)商的理論與實踐。在評判當下中國協(xié)商民主時，特別要注意中西方時空坐標的差異。特別是中國社會尚未整體進入現(xiàn)代社會，社會中有傳統(tǒng)成分、現(xiàn)代成分，也有某些后現(xiàn)代成分。而且因中國地區(qū)、城鄉(xiāng)差異較大，因而不同地方三者所占有的比重是不同的。因此，在基層協(xié)商而言，城市基層協(xié)商與鄉(xiāng)村協(xié)商的內在機理也是不盡相同的。一個重要的原因是城市基層社會形態(tài)與鄉(xiāng)村社會形態(tài)不同?，F(xiàn)代城市基層社會是一個陌生人社會，人與人交往主要是理性工具式交往?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會，與費孝通先生所說的“鄉(xiāng)土社會”[6](P9)已不同，也有學者稱是“后鄉(xiāng)土社會”[7](P97)或“無主體熟人社會”[8]等。但是與城市基層社會相比，鄉(xiāng)村社會仍然是一個“半熟人社會”[9]，其人際交往仍然是情感性和混合性交往。因此，村莊的協(xié)商可能是無脅迫、關切他人、合乎邏輯、包容，不過未必是平等和辯論的。
作為協(xié)商民主的一種形式，村民理事會與懇談會不同。具體表現(xiàn)在村民理事會是一個常設組織，其成員也較少，而以溫嶺地區(qū)為代表的懇談會是一個非常設組織，參與懇談會的人員范圍包括當?shù)毓賳T、村干部、本地居民代表與外地居民代表。[10]村民理事會是一個常設組織，始終貫穿著協(xié)商機制。在 H 村調研發(fā)現(xiàn)，這種協(xié)商機制包括村民理事會內部的協(xié)商、村民理事會與村兩委的協(xié)商，村民理事會與村民的協(xié)商、村民之間的協(xié)商。不過針對不同的事務，協(xié)商主體之間的側重點不同。比如在“美好鄉(xiāng)村”建設過程中，因這一政策是上級政府制定的，是政府主導行為，因此協(xié)商會在村民理事會與村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的協(xié)商，這使得村民理事會表達的是村民的意志，同時在與村民協(xié)商過程中，村民理事會表達的是政府的意志。在這樣的協(xié)商過程中，村民與村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分歧最終減少，并就美好鄉(xiāng)村建設達成一致。而在“土地確權”過程中，村民理事會充當調解人的角色，就村民土地之間出現(xiàn)的歷史問題進行調解，促成村民上土地問題取得一致認識。筆者在調研時發(fā)現(xiàn)，村民理事會從理事長到理事的工作都是義務性的，沒有任何經費補助。如果從小農理性的角度來看，這是無法理解的。筆者在訪談中就這一問題進行詢問。一名理事給出了這樣的回答“，能當選村民理事會理事是一件有面子的事情”。這句話中的“面子”一詞揭開了 H 村村民理事會運行的內在邏輯。有學者將面子與人情視為中國重要的社會機制。[11](P3)而在半熟人社會，這種機制在村民理事會運作中發(fā)揮重要作用。那么何為面子？從社會心理學角度看，面子“是借著個人努力或刻意經營而累積起來的聲譽”[11](P46)。也就是說，村民理事會成員在鄉(xiāng)村社會中有一個比較高的社會地位，得到鄉(xiāng)村兩級組織和村民的認同和信任。這可以看做是村民在沒有任何報酬的情況下愿意成為村民理事會成員的重要動機。而在處理鄉(xiāng)村公共事務過程中，面子、人情和關系也發(fā)揮重要作用。比如，2012 年，安徽省開始進行“美好鄉(xiāng)村建設”，對鄉(xiāng)村建設提出一系列標準。在“美好鄉(xiāng)村”建設過程中，因相關文件要求對村莊進行整治，涉及房屋征遷、危房改造等全體村民的切身利益。從以往的經驗來看，這些問題如果處理不好，將可能引起群體性事件。但是筆者在該縣 H 村調研發(fā)現(xiàn)，在上述工作中，的確遇到一些阻力，也遇到一些“不好講話”的村民，但在村莊整治過程中，137 戶，竟然沒有一戶釘子戶，沒有一戶提出過分的補償要求。
H 村的村莊政治為何如此順利？原因主要在于村民理事會成員的人員構成。9 名理事中有兩種類型的人員構成：一是老人，60 歲以上的 3 人，其中年紀最大的 68 歲，他們是村莊中的長輩，大多村民是他們的后備。尊重長者是中國的傳統(tǒng)。同時，年齡是傳統(tǒng)中國村莊非正式領袖的重要依據(jù)。從明代開始，政府就設置“老人”為鄉(xiāng)村領袖，“主要職責在于良好秩序與道德”[12](P650)。清朝把這一制度繼承下來。也就是說，老人在村莊中的權威地位，從封建時代就開始。費孝通先生用“長老權力”[6](P79)概念來解釋長者在鄉(xiāng)村治理中的作用。從動態(tài)的關系運作角度來看，翟學偉使用“日常權威”概念。所謂“日常權威”是“稱那些我們在政治和社會生活中不認為他們有權威而他們卻能靠其關系網支配他人的人”。而這種權威是通過什么社會機制形成，他認為“中國傳統(tǒng)社會以家族生活為基礎，而儒家思想為家族生活提供了一套以情為中心的規(guī)范體系和運作制度（早期為宗法制后來為宗族制）。這一套運行的機制最根本點就在于對代與代之間的輩分順序的安排與規(guī)定”[13]。因而晚輩總是尊敬長輩。二是能人。村民理事會 9 人中，除 1 人年紀較大，是保潔員之外，其余 8 人都是能人，他們中有的有產業(yè)、有的有技術，等等，收入也在村中屬于上等。這也與傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村非正式領袖的學識、個人能力或者財富等要求一致。這樣的理事會成員自然得到村民的認同。其中奧妙就像蕭公權所描述的 19 世紀中國鄉(xiāng)村非正式領袖一樣。他認為，“非正式領袖的支配性影響，是來自他們的社會地位和個人威望”[12](P313)。同時，關系與面子緊密聯(lián)系，理事會成員與大部分村民較為良好的“人際關系”也有助于理事會工作的開展。那么這種關系屬于什么類型？黃光國將中國社會中個人可能擁有的人際關系，分為情感性關系、工具性關系和混合性關系。[11](P7)在這三類關系中村民理事會成員與村民之間是混合性關系。其特征是“交往雙方彼此認識而且有一定程度的情感關系，但其情感關系又不像原級團體那樣，深厚到可以隨意表現(xiàn)出真誠的行為”。這種關系的“延續(xù)必須藉人與人之間時相往來加以維持”[11](P11)。雖然隨著不少村民在外打工，H 村村民之間的直接交往比過去大大減少，但是村民理事會成員與大多數(shù)成年村民交往時間較長，次數(shù)較頻繁。同時，這種交往不是普通的交往，還包含很多人情往來。而人情也是“一種可以用來交易的‘資源’”[11](P13)。所以在多年的交往和人情往來過程中，大多成年村民都比較清楚他們?yōu)槿撕湍芰?。因而他們也格外受到村民的尊重和信任。此外，在協(xié)商過程中，村民理事會成員也不倚老賣老，而是非常誠懇的與村民溝通、交流，并將村民的合理訴求上傳至鄉(xiāng)村兩級組織。
三、完善村級協(xié)商：加強村民理事會建設進一步的思考
作為基層協(xié)商的一種形式，村民理事會的優(yōu)點在于是一個常設組織，遇事可以隨時協(xié)商。但與懇談會相比，其存在協(xié)商主體人數(shù)較少，協(xié)商的鄉(xiāng)村事務范圍較窄的問題，特別是單獨與村民協(xié)商的事務一般是與村民切身利益相關，而與全村利益相關的公共事務協(xié)商不多（當然，有時全村公共事務與村民的切身利益也密切聯(lián)系）。這種做法雖然符合當下村民的實際狀況。但是反而強化村民的自利意識，弱化其公共意識。畢竟村民理事會是鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)的一個新興組織，還存在諸多不完善的地方，鄉(xiāng)村協(xié)商民主也還處于起步階段，因此要想使村民理事會在鄉(xiāng)村治理中一直發(fā)揮重要作用，推進鄉(xiāng)村協(xié)商民主建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須要以村民理事會為依托，健全村級協(xié)商體系，推動行政化治理與協(xié)商治理有機結合。
一是加強村民理事會自身建設。主要是議事制度、理事協(xié)商能力以及理事相關待遇等方面的問題。H 村的村民理事會進行了一些制度建設，共有五項制度，主要是理事會的職責、章程、村莊建設管理、衛(wèi)生管理制度以及村規(guī)民約。兩項針對理事會自身建設制度，另三項是針對村莊建設與管理方面的制度。兩項針對理事會自身建設的制度是實體性制度。這樣村民理事會就缺少程序性制度，比如議事制度，這樣導致村民理事會的議事過程的隨意性較強，規(guī)范性不夠，甚至出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。就“美好鄉(xiāng)村建設”主題而言，從 2012 年 11 月到 2013 年 8 月，共召開五次會議，主題分別是美好鄉(xiāng)村一期建設、美好鄉(xiāng)村外墻改造、垃圾管理、綠化養(yǎng)護、危房拆遷五個方面?？梢哉f比較集中，也有利于理事們對主題涉及的一些問題進行討論與協(xié)商，但是根據(jù)筆者查閱的五次會議記錄來看，其中四次會議，只有理事會一人發(fā)言，還有一次是正副理事長兩人發(fā)言。五次會議所有 9 名理事無一人缺席，但其他 7 名理事無一人發(fā)言。這樣的會議不是真正意義上的協(xié)商會議，更像是工作布置會。是因為其他理事的表達能力不夠，協(xié)商意識不強，還是對理事會工作精力投入不足？筆者對這些問題與這些理事進行面對面的訪談。其中一個重要因素是村民理事會工作是義務的，雖然當選理事是很有面子，但光靠奉獻不足以推動他們投入理事會的工作。主要還在于 H 村的農民收入還不高，與東部發(fā)達地區(qū)如浙江還無法相提并論，這些理事的經濟收入在 H 村是較高的，但與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的非正式領袖有大量閑暇相比，這些理事們的閑暇時間較少，一年中大多時間都在從事與農業(yè)相關的工作。因此他們對理事會工作很難保證投入足夠的精力。因此給予理事的相關待遇，可以采取費從事走，加強相關議事制度建設，同時也要加強對理事的培訓，提高他們協(xié)商議事能力。
二是適時擴大鄉(xiāng)村協(xié)商主體范圍，豐富協(xié)商形式。針對村民理事會精英協(xié)商的問題，可以擴大協(xié)商主體范圍。平時，在一些事關全村重大問題上，村民理事會應該協(xié)助村兩委召開村民理事會擴大會議。同時，在春節(jié)等重大節(jié)日，抓住外出務工人員返鄉(xiāng)之際，召開村民會議或村民代表會議，可將村民理事會過去一年的工作總結和來年的工作計劃交給會議審議、討論。這樣就形成由村民理事會、村民理事會擴大會議和村民（代表）會議形成的鄉(xiāng)村協(xié)商民主體系。這樣，既可提高村民的民主議事能力，也可提升村民的民主意識，實現(xiàn)全村事全村人議的愿望，做到村民真正自治。
同時，擴大協(xié)商主體也利于村民理事會長期在鄉(xiāng)村治理中的作用。正如上文所述，筆者所調研 H 村的村民理事會的運行內核是理事會成員“面子”以及幾十年形成的關系與人情，這是以長期頻繁的人際交往互動的結果。所以，雖然近年來鄉(xiāng)村社會一直發(fā)生變化，從整個社會形態(tài)來看，不再是過去的熟人社會，但是對村民理事會成員來說，依然是一個熟人社會，與大多數(shù)成年村民較為熟悉。但是因為村民理事會成員的年紀較大，雖然可以連任，但是人的自然更替是無法改變的。隨著時間的推移，后來的理事會成員可能在年齡、職業(yè)等方面與現(xiàn)在的成員大致相同，但是與以前的理事會成員相比，他們與普通村民交往的時間要短，次數(shù)也沒那么頻繁，與村民的關系和人情往來也較少，因而在村民中的“面子”自然也沒以前的成員那么大，因而與村民協(xié)商的效果也值得商榷。但是如果擴大協(xié)商主體范圍，特別是常年在外地工作的村民也納入其中，可以使他們對村民理事會的工作也有所認識，進而認同和支持。在這樣的數(shù)次交往中，關系與人情往來更加頻繁，應該會彌補鄉(xiāng)村社會變遷對村民理事會發(fā)揮作用的沖擊，保證其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮長期作用。
三是正確處理與村兩委的關系，實現(xiàn)行政化治理與協(xié)商治理的有機結合。雖然目前村委的行政化是一種普遍存在的趨勢，但村委仍然是法定意義上的村民自治組織。作為新興的村民自治組織，村民理事會的地位在國家法律層面并無明確規(guī)定。只是在 2013 年的《安徽省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》第二十五條規(guī)定了村民理事會與村委的關系———“村民理事會配合、協(xié)助村民委員會開展工作，村民委員會支持、指導村民理事會組織村民開展精神文明建設、興辦公益事業(yè)”。二者是配合、協(xié)助與支持和指導關系。不過當時的村民理事會是在村民小組意義上成立的。這種關系自然可以理解。不過這兩年安徽省的村民理事會發(fā)展較快，已經從一個組級組織上升為一個村級組織。目前 Q 縣的 W 鎮(zhèn)對這種關系做了進一步表達，該鎮(zhèn)文件指出：“理事會在村黨總支的領導下，配合、協(xié)助村民委員會開展工作；村民委員會重大事項先與村民理事會溝通，征求意見，統(tǒng)一思想，贏得共識，再委托村民理事會開展動員、宣傳和實施。”事實上，在鄉(xiāng)村的許多公共事務中，村民理事會成為村委的代理人，往往把一些較為棘手的事務交給村民理事會。在美好鄉(xiāng)村建設中，H 村村民理事會與村民協(xié)商最為頻繁，與村委協(xié)商較少。村民理事會與村委的這種委托代理關系，容易使村民理事會變成鄉(xiāng)村行政化治理的一個層級，久而久之，可能會影響在村民心目中的地位。作為鄉(xiāng)村兩級組織與村民之間的中介，村民理事會更要注重表達和綜合村民的集體意志，不定期建立與鄉(xiāng)村兩級組織的協(xié)商會議，及時反映村民的利益訴求，必要時村民代表也可參加。這樣既可實現(xiàn)行政命令的協(xié)商表達，也可將協(xié)商成果轉為行政命令，實現(xiàn)行政化治理與協(xié)商治理的有機結合。
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中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《中共福建省委黨校學報》2016 年第 7 期
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