自改革開放后，中國的土地制度一直沒有停下調(diào)整的步伐。最近的一次改革嘗試，是2015年開展了15個集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點、15個宅基地管理制度改革試點和3個征地制度改革試點。
但從試點實踐看，宅基地使用權(quán)仍不能入市流轉(zhuǎn)；符合規(guī)劃和用途管制的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量少、地塊小、分布散，價格由政府決定，還要從中征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，形不成開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，市場也無法對資源配置起決定性作用。
為什么土地制度改革會形成這樣的局面？癥結(jié)在于對現(xiàn)行土地管理制度缺乏深刻的總結(jié)和對社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律缺乏認識，不清楚土地制度改革應(yīng)當(dāng)改什么，怎么改。
土地變遷30年
改革開放后，1980年－1984年農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包制，在集體土地上設(shè)置了承包經(jīng)營權(quán)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，又自發(fā)設(shè)置了建設(shè)用地使用權(quán)（即開發(fā)權(quán)、發(fā)展權(quán)）供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用。
1987年深圳批租了3宗國有土地使用權(quán)，啟動了土地使用權(quán)交易市場。同期，勞動力市場開放，大批農(nóng)民和外來城鎮(zhèn)居民到東部城市打工，當(dāng)?shù)卮迕袷褂谜亍⒓w土地為他們建造廉租廉價房，自發(fā)開啟了集體土地房地產(chǎn)市場。
1988年，《憲法》和《土地管理法》被修改，規(guī)定國有和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為建立土地市場掃除了法律障礙，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場初見端倪。
1993年中共十四屆三中全會作出決議：“建立社會主義市場經(jīng)濟體制……使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“當(dāng)前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場”。1994年頒布《城市房地產(chǎn)管理法》，正式建成城市國有建設(shè)用地市場。
到了1998年，為保護耕地、嚴格控制建設(shè)用地，《土地管理法》再被修改，并建立起嚴格的土地用途管制制度，取締農(nóng)村業(yè)已存在的建設(shè)用地市場，把國有建設(shè)用地市場變成賣方壟斷的土地市場。
雖然2007年中共十七大報告再次強調(diào)“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，同年頒布的《物權(quán)法》，也在公有土地上設(shè)定四種用益物權(quán)，變原來土地“公有公用”為“公有私用”。然而，為《土地管理法》所限，集體土地不能設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有處分、收益權(quán)，國有、集體成為兩種并不平等的公有制。
2008年十七屆三中全會《決定》明確指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。但多年過去了，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”仍無大的動靜。
2013年中共十八屆三中全會《決定》話說得更重：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。要“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。
然而，2014年國土部出版的《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》（國土部土地管理制度改革研究小組的研究成果）稱，“不能過于強調(diào)私權(quán)利和過分夸大市場力量”，還要“繼續(xù)堅持用途管制、土地征收、有償使用三大核心制度”。三中全會《決定》幾經(jīng)解讀，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”被限定建在符合規(guī)劃和用途管制的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上。
現(xiàn)行土地制度的實質(zhì)和績效
作為1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其內(nèi)涵可以概括為三句話：
取消集體土地業(yè)已普遍存在、自發(fā)設(shè)置的建設(shè)用地使用權(quán)，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流動，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之外的非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地，擴大征地范圍，由政府壟斷建設(shè)用地的配置與供給（《土地管理法》第43條、62條、63條）。
政府編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定規(guī)劃期末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指令性控制指標(biāo)，層層分解下達基層，按指標(biāo)劃定土地利用區(qū)，確定每塊土地的用途，單位與個人必須嚴格按規(guī)劃確定的用途使用土地；又編制年度土地利用計劃，規(guī)定每年新增建設(shè)用地量、占用耕地量等控制指標(biāo)（《土地管理法》第17-20、24條）。
規(guī)定一套繁復(fù)的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)變和權(quán)屬轉(zhuǎn)移要經(jīng)過行政審批，以保證規(guī)劃、計劃指標(biāo)的實施。把土地利用的宏觀調(diào)控變成全面的、嚴格的個量管理（《土地管理法》第21條、26條、44條、45條、59-62條）。
這套被稱為“世界上最嚴格”的土地用途管制制度，實際上是與市場配置背道而馳的、政府起決定性作用的土地資源行政－計劃配置制度。
同時，雖然按《城市房地產(chǎn)管理法》建有國有建設(shè)用地市場，但是一個政府賣方壟斷的市場。上市的工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地供應(yīng)量由政府計劃指標(biāo)確定，用途由政府規(guī)定，價格由政府操控，沒有競爭性市場所具有的價格形成機制，也不能通過價格波動優(yōu)化資源配置。可以說有市場，而無市場配置。
這套土地管理制度行之20年間,中國的耕地面積在1980年－1984年為20.95億畝，到2009年減為20.31億畝。26年間減少了6460萬畝，減幅為3.1％，耕地總量略有減少，基本穩(wěn)定。各省的耕地面積變化差異很大。黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、新疆、云南、寧夏、甘肅、廣西、西藏、青海10個省份的耕地增加了1.67億畝，增幅25％。其中僅黑龍江一省就增加6800萬畝。其他東中部21個省份，盡管法律進行了嚴格的保護，耕地還是減少了2.32億畝，減幅16％。
耕地增加的原因，黑龍江、吉林主要是出于市場對粳米需求量的增長和林區(qū)從伐木轉(zhuǎn)向多種經(jīng)營開發(fā)了林區(qū)中耕地；內(nèi)蒙古、云南等省份是出于糧食自給的需要；新疆是出于擴種棉花的需要。而耕地減少原因主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整（耕地改為園地和養(yǎng)殖場），工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引致的建設(shè)占用和近十多年的平原造林和退耕還林。
就此而言，除政府主導(dǎo)的平原造林和退耕還林外，耕地增減主要是出于市場力量，而非政府規(guī)劃的結(jié)果。實行嚴格的計劃配置制度并沒有按規(guī)劃、計劃保住耕地。耕地的減少也沒有影響到糧食供給，糧食耕地單產(chǎn)從1983年的每畝233.46公斤提高到2012年的427.3公斤，增產(chǎn)82.2％，保障了糧食安全。
2003年－2012年十年間，政府通過取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，按原農(nóng)業(yè)用途價格征收集體土地，為工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸送了224萬公頃廉價土地。同時，政府獲得7.6萬億元土地出讓金凈收入，以地融資又得到6.5萬億元抵押貸款（2012年貸款余額）。廉價土地和廉價資本供給促進了十年來城市工商業(yè)和土地城市化的高速發(fā)展，再加上農(nóng)民工不能市民化，為城市輸送了2.6億廉價勞動力。以勞力、土地、資本三項廉價生產(chǎn)要素供給為支撐，促進了新世紀以來十余年經(jīng)濟高速增長。
現(xiàn)行土地制度確實是要素驅(qū)動型發(fā)展方式的基石。這也是認為現(xiàn)行土地制度尚有優(yōu)勢、還要堅持的理由，不過，也要看到其負面作用也不小。
取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，造成集體土地不能與國有土地擁有同等財產(chǎn)權(quán)利，不能自主平等地參與工業(yè)化、城市化建設(shè)并分享收益，損害了農(nóng)民權(quán)益，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距。
政府按原農(nóng)業(yè)用途的低價格（全國平均征地補償價2004年每畝3.5萬元，2012年每畝4.4萬元）征收集體土地，使約半數(shù)失地農(nóng)民（約6000萬人）生活貧困化。農(nóng)民不接受低價征地，便暴力強征強拆，以致官民矛盾激化，付出巨大社會成本。
“低征高賣”獲得巨額出讓金收益，固然促進了土地城市化高速發(fā)展，然而這種“土地財政”也鼓勵了地方政府的舉債熱、投資熱、開發(fā)區(qū)熱、造城熱，更多的征地、占用耕地和賣地，制造更多的失地農(nóng)民。此外，政府擁有配置土地、操控市場的極大權(quán)力，使涉地部門和官員成為貪腐的重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)戶。
農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)，不能流動，造成大量“空心村”，宅基地閑置浪費。同時，農(nóng)民工不能市民化，打工掙了錢還得回村建新房，致使宅基地不減反增。大量宅基地閑置，而在農(nóng)村工作和告老還鄉(xiāng)的城市居民卻不準(zhǔn)在農(nóng)村置地建房，阻礙城鄉(xiāng)間人口、土地的流動。
政府壟斷了建設(shè)用地供給實行計劃配置，必然遇到缺乏完全信息這一計劃經(jīng)濟先天性的痼疾，下達的指令性建設(shè)用地指標(biāo)往往與地方實際的土地需求脫節(jié)。在有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴展城市的地方，指標(biāo)給少了，不是項目上不了馬，便是造成普遍性的違法用地；在沒有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴展城市的地方，指標(biāo)給多了，沒有項目用不了地，又造成土地閑置。為糾正違法用地，國家設(shè)立土地督察局，使用衛(wèi)星照片執(zhí)法監(jiān)督，付出更大的管理成本，但違法用地仍然屢禁不止。
約三分之一的建設(shè)用地指標(biāo)劃撥給地方無償使用，助長了政府大廈、大馬路、大廣場、大學(xué)城等形象工程建設(shè)，且屢禁不止。
另外約三分之二的指標(biāo)由政府賣方壟斷有償出讓，賤賣工業(yè)用地、貴賣房地產(chǎn)用地。2003年至2008年工礦用地平均出讓價每畝9.7萬元，而住宅用地出讓價為每畝56.1萬元，為前者的6倍。價格扭曲導(dǎo)致資源錯配。2003年－2010年工礦用地供應(yīng)量占國有建設(shè)用地總供應(yīng)量的43.6％，而住宅用地只占23.6％。工業(yè)用地配置過多，導(dǎo)致粗放利用；而房地產(chǎn)用地緊缺，地價飆升。
地價高企，房地產(chǎn)商必須建造高檔房才能盈利，又扭曲了住房結(jié)構(gòu)，昂貴的高檔商品房過剩，農(nóng)民工和低收入居民需要的廉租、廉價房奇缺，淪為“蟻族”，阻礙農(nóng)民工市民化。同時，商鋪租金過高，阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)機會提升。可以說，僵化的土地計劃配置制度和無約束的貨幣市場，是造成房地產(chǎn)泡沫的主要根源。
以上種種問題說明，現(xiàn)行土地資源配置制度雖然以其巨量廉價土地和資本投入支撐了十多年經(jīng)濟高速發(fā)展，但資源配置效率很低，而且滋生出嚴重的社會問題，已不能適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下創(chuàng)新型、效率型發(fā)展方式的要求，因此必須改革。
土改核心是改計劃配置為市場配置
以上種種弊端政府已經(jīng)看到，并開始進行征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地“三塊地”的改革試點。但是要看到這些問題不是孤立地發(fā)生的，而是現(xiàn)行土地資源計劃配置制度的結(jié)果。所以，土地制度改革不能就個別制度安排作“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革，而必須遵照十八屆三中全會《決定》的總體部署，對土地資源配置制度進行整體性、根本性的改革，改計劃配置為市場配置，使市場在資源配置中起決定性作用。
為此，首先要建立開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，同時要將對土地利用全面直接干預(yù)的用途管制制度改造為適應(yīng)市場配置，以彌補市場缺陷和失靈為主要內(nèi)容的用途管制制度。
十八屆三中全會《決定》發(fā)布已有三年，仍沒有建設(shè)開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的跡象。究其原因，主要是擔(dān)心一旦開放集體土地入市，土地隨便買賣，城市居民涌向農(nóng)村買地建房，會沖擊耕地紅線，威脅糧食安全；農(nóng)民會喪失宅基地、承包地，使基本權(quán)益受損。因而對土地制度改革試點采取了“審慎穩(wěn)妥、風(fēng)險可控”的態(tài)度，對集體土地入市作了嚴格的限制，還為土地制度改革設(shè)置了三條底線。
其實，這是高估了土地市場配置的風(fēng)險。
首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種用益物權(quán)的交易市場，并不涉及土地所有權(quán)，無虞會改變土地公有制。
其次，開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并不是無序無規(guī)的自由市場。開放集體土地入市之前，要做好確權(quán)登記發(fā)證等基礎(chǔ)工作；土地供求雙方入市都要遵循一定規(guī)則，在符合新的土地用途管制規(guī)則下，有序地入市。
集體土地入市還以有需求為前提。面臨農(nóng)民工、低收入居民需要的廉租、廉價房奇缺的市場形勢，一旦開放，集體土地自然會大量涌入市場建設(shè)廉租、廉價房。這是市場規(guī)律使然。然而，房地產(chǎn)用地需求總是有限的。當(dāng)住房供需平衡時，建房熱潮自會消退。另一方面，集體土地進入房地產(chǎn)市場也減輕了政府建設(shè)保障房的負擔(dān)，可以少征保障房用地。集體土地入市用作工業(yè)用地，不再由政府低價出讓而由市場定價，工業(yè)企業(yè)會因地價升高而節(jié)約用地，減少工業(yè)用地需求。再者，農(nóng)村宅基地有償使用和入市有償退出，可以消滅“空心村”，節(jié)約村莊用地。總體看來，有增有減，不至于發(fā)生新增建設(shè)用地膨脹失控的情況。
當(dāng)然，市場配置下的工業(yè)和住房用地的增量極有可能突破政府規(guī)劃的市、縣建設(shè)用地和耕地保有量指標(biāo)，但不會沖擊18億畝耕地紅線。中國現(xiàn)有耕地20.25億畝，即便除去8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態(tài)而調(diào)整的耕地，離18億畝耕地紅線還遠得很。未來應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)用地集約利用，而無需限制集體土地入市。
第三，保護農(nóng)民基本權(quán)益并不是要保住農(nóng)民的承包地和宅基地，不能流失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮中，農(nóng)民及其土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市流轉(zhuǎn)是不可避免的。這是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律使然。保護農(nóng)民利益是要保護并增進農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行市場配置，正好是要賦予集體土地與國有土地平等的財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)平等保護產(chǎn)權(quán)，并在平等交易的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。何懼實行市場配置會損害農(nóng)民利益。
其實，實行土地市場配置最大的風(fēng)險在于對現(xiàn)行“土地財政”的沖擊。土地制度改革實質(zhì)上是土地利益鏈的調(diào)整。
集體土地入市、縮小征地范圍、提高征地補償費，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，改造政府壟斷的房地產(chǎn)市場，都會使地方政府失去土地出讓金收益。在當(dāng)今地方政府債臺高筑、財政收入減少的當(dāng)口，減少或失去出讓金收益，這是地方政府不能承受的。為防范這個風(fēng)險，需要超前一步進行配套的財稅制度改革：理順中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，建立財力與事權(quán)相匹配的地稅體系，保證地方政府有一合理、穩(wěn)定的稅入流量，擺脫對土地出讓金的依賴，才能推行土地配置制度的改革。
因此，防范土地制度改革風(fēng)險的辦法是先進行財稅制度改革，而不是限制集體土地入市。
目前新《預(yù)算法》頒布，稅制改革正在進行中，厘清央地事權(quán)與支出責(zé)任工作亦已開始。財稅制度改革正在有條不紊地開展中。與此同時應(yīng)當(dāng)掃除上述對市場配置的顧慮，積極地進行建設(shè)土地資源市場配置制度試點。
在33個土改試點上改變試點內(nèi)容和做法，以建立土地資源市場配置制度為目標(biāo)，建設(shè)開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場（包括房地產(chǎn)市場），同時建設(shè)適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。
“十三五”是改革的窗口期，2016年、2017年更是關(guān)鍵兩年，應(yīng)該在這兩年的土地制度改革試點中試出一套建設(shè)土地資源市場配置制度可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，以便在后三年能夠全面推廣，完成土地制度市場化改革的任務(wù)，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重振經(jīng)濟增長雄風(fēng)。
作者系中國老科協(xié)國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《財經(jīng)》雜志2016年第60期
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