“批判的武器當然不能代替武器的批判,物質力量只能用物質力量來摧毀,但是理論一經掌握群眾,也會變成物質力量。理論只要說服人,就能掌握群眾;而理論只要徹底,就能說服人。所謂徹底,就是抓住事物的根本。”——馬克思
馬克思在《〈黑格爾法哲學批判〉導言》中的這段精辟論述，對正在開展的農村土地制度改革試點工作具有現實指導意義。三項試點工作去年初啟動，目前已進入“下半場”，取得了積極進展，但在土地增值收益分配、土地征收范圍確定等一些重大問題上仍然眾說紛紜、莫衷一是。改革推進既需要有關地方解放思想、大膽探索，也需要加強理論研究，用有說服力的理論成果“掌握群眾”、推動實踐。
一、關于土地增值收益分配問題
農村土地制度改革的核心是利益調整，利益調整的關鍵是土地增值收益分配。農村土地制度改革三項試點都涉及到土地增值收益分配問題：土地征收補償標準按照被征地原用途還是規劃用途，集體經營性建設用地直接入市取得的出讓收益與實施土地征收轉用的補償費用之間的差額如何處置，農戶宅基地有償使用或有償退出產生的土地收益如何安排，歸結起來，都是土地增值收益如何分配問題。這就是學界長期爭論不休的“漲價歸公”“漲價歸私”還是“公私兼顧”問題。
根據現行法律規定，集體土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，農村集體經濟組織之外的非農建設必須使用國有土地，征收土地按照被征地的原用途給予補償。這些規定實際上遵循了“漲價歸公（國）”的原則。
但“漲價歸公”的理論和實踐并非社會主義中國所獨創。英國經濟學家約翰·穆勒較早提出這一主張，在1848年出版的經濟學著作中，他提出應把土地自然增長的價值收歸社會所有，“社會的進步和財富的增加，使地主的收入無時無刻不在增長；……他們不干活兒，不冒風驗，不節省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據社會正義的一般原則，他們究竟有什么權利獲得這種自然增加的財富？如果國家從一開始就保留有權利，可以根據財政上的需要對地租的自然增長額課稅，又有什么對不起地主的呢？”[1]其后，美國經濟學家亨利·喬治發展了這一思想，指出：“土地價值不表示生產的報酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個人創造的，而是由社會發展創造的。因此社會可以把它全部拿過來，而無論如何不會降低改良土地的刺激，或對財富生產有絲毫的影響。”[2]現代城市規劃奠基人埃比尼澤·霍華德不僅提出“田園城市”構想，還認為可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解決“田園城市”的全部收入來源，“顯然向任何特定地區大規模遷移人口，肯定會導致所定居的土地相應地增值”，“田園城市屬于托管人，他們受全社區的委托掌管這些土地，因而逐漸上漲的全部增值就成為這座城市的財富。”[3]
孫中山先生深受上述思想影響，在1906年的一次演講中說：“兄弟所最信的是定地價的法。比方地主有地價值一千元，可定價為一千，或多至二千，就算那地將來因交通發達價漲至一萬，地主應得二千，已屬有益無損，贏利八千，當歸國家。這于國計民生，皆有大益。少數富人把持壟斷的弊竇自然永絕，這是最簡便易行之法。 ……中國行了社會革命之后，私人永遠不用納稅，但收地租一項，已成地球上最富的國。”[4]后來，孫中山系統提出了“自報地價，照價征稅，照價收買，漲價歸公”的平均地權政策主張。
“漲價歸公”思想在我國學界影響深遠，時至今日仍有許多忠實擁躉。其基本看法是：土地增值是社會投資的結果，是“外力增值”，不是土地所有人投資投勞的結果，應歸社會所有，不應當歸原農地所有人所得，否則，有失社會公正。對于土地增值收益分配，有學者強烈呼吁：“沒有必要再造一個土地食利者階級出來”[5]。媒體不時報道的拆遷“暴富村”、“土豪村”新聞引起網路圍觀，成為社會對這種“食利者階級”不滿和支持“漲價歸公”觀點的最好注腳。
至于土地增值的成因，有學者分析得相當細致：從影響性質上看，包括投資因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素；從影響空間上看，包括一般因素（政治狀況、治安狀況、人口與家庭狀況、社會風尚、經濟形勢、城鎮建設狀況、不動產投資投機狀況、收入水平、物價水平、利率、城市規劃、土地供應政策、土地出讓方式、住宅政策、稅收政策等）、區域因素（地區差異、功能分區）和個別因素（土地本身、自然與生態環境、基礎設施、規劃制約等）；從影響時間上看，包括持久性因素、可變性因素。[6]
不過，隨著土地制度改革不斷深化，“漲價歸公”說日益受到學界質疑，“漲價歸私”和“公私兼顧”等觀點逐漸多了起來。否定“漲價歸公”，主張“漲價歸私”或“漲價歸農”的理由主要是：第一，“漲價歸公”不符合馬克思地租理論。地價上漲實質是地租上漲。馬克思指出：“地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。”社會投資確實增加了企業的剩余價值產出，形成所謂“外力增值”，但剩余價值增值之所以轉化為地租增值，并不是由于誰投入了勞動、資本，而是由于土地產權的排他性。地租增值歸土地所有者占有并不因其是否干預土地而改變。第二，“漲價歸公”不符合商品經濟的價格形成機制。商品價格不取決于原來的用途，就像你家一只祖傳的古碗作為古玩上市時不能按照原來吃飯的用途定價。商品價格也不像亨利·喬治所說的由其成本決定，比如一臺筆記本電腦不會因為它從1000公里外運來就比從1公里外運來要賣得貴。商品的價格只取決于供求關系，比如2003年“非典”期間各地板藍根大幅漲價，就是供求關系決定的（實際上這類與供應者“無關”的漲價現象比比皆是），國家不能要求板藍根“漲價歸公”，同樣也不能因土地區位條件、供求關系的變化要求“漲價歸公”。第三，“漲價歸公”不符合商品生產和分配方式。在商品生產中，作為生產要素投入勞動、資本、土地，其交換方式是等價交換，其分配形式(指初次分配）就是工資、利息和利潤、地租。投入地產，獲得地租，符合商品生產和分配規則，沒有什么公平正義問題。第四，“漲價歸公”不符合社會主義市場經濟要求。我國實行多種經濟成分并存的市場經濟體制，分配制度已由單一的“按勞分配”改為“按勞分配為主體、多種分配方式并存”。集體經濟組織放棄了農地使用權，從而對土地增值作出了重要貢獻，按貢獻取得增值收益合法合理。第五，“漲價歸私”或“漲價歸農”后，城市基礎設施建設資金應從以稅收為基礎的公共財政收入中支出，由社會公眾共同負擔。[7] [8]
更多的人則在“漲價歸公”和“漲價歸私”之間選擇了折中的“公私兼顧”看法。比如，有學者分析認為：“實行‘漲價歸公’制，完全否定原土地所有者的開發權，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社會利益；在實行“漲價歸私”制的條件下，則僅能保障失地者的利益而不能兼顧在耕農民和社會的利益。……汲取以上兩者的優點而摒棄其弱點，便意味著應當實行“私公兼顧”制。[9]有學者干脆認為：“土地是農民世世代代賴以生存的資源，使用權是農民的，放棄使用權也是農民的權利。讓農民自己議價，可以增加農民的財產性收入。所以我主張，不要土地漲價都歸政府，或都歸土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例。”[10]
應當說，“公私兼顧”或“漲價分享”是符合當前發展階段、社會經濟制度，具有廣泛社會基礎的可行選擇。根據新制度經濟學理論，制度具有層級性，最頂層的是社會制度，其下是政治制度、經濟制度和文化制度，構成經濟制度的是生產分配、金融財稅、就業戶籍、產權規劃等制度；上一層級制度的性質規定下一層級制度的內容。十八屆三中全會《決定》提出加快發展社會主義市場經濟，強調堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，保護各種所有制經濟產權和合法利益；同時強調讓發展成果更多更公平惠及全體人民，形成合理有序的收入分配格局，加大稅收調節力度。這就為土地增值收益分配實行“公私兼顧”提供了制度基礎。一方面，要尊重市場經濟規律，按照市場經濟的價格形成機制、要素交換方式和商品分配方式，平等對待土地等各種生產要素，平等保護兩種土地公有制產權，維護集體土地所有者權益；另一方面，要按照促進社會公平正義要求，完善土地增值收益再分配調節機制，調節過高收入，努力縮小城鄉、行業收入分配差距。這應當是《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農民公平分享土地增值收益”的立意所在。
其實，無論持“漲價歸公”說還是“漲價歸私”說的學者，多數人是贊成用稅收等再分配方式調節地產收益差距的。比如，約翰·穆勒主張的“漲價歸公”，也不過是“對地租的自然增長額課稅”；又如，前述持“漲價歸農”說的人士，也認同用稅收平抑畸高的土地收益[11]。臺灣當局在落實孫中山“平均地權”遺教時，也并未照搬其“漲價歸公”邏輯，而是采取了如下措施：一是征收增值稅，即對都市等土地，按“漲價總額”征收增值稅，其中漲價100%部分，按20%征收；漲價200%部分，按30%征收；漲價300%部分，按40%征收。二是照價收買，即發行土地債券以籌集基金，開展區段征收、土地重劃、都市整建等，實現漲價歸公。三是征收工程受益費，適用于因推行都市建設，建筑或改善交通、水利等工程直接受益的土地及其改良物，最高不超過工程實際所需費用的80%。四是征收田賦，適用于農地漲價。
按照農村土地制度改革試點工作意見和實施細則，三項改革的土地增值收益如何征收和分配，都留有探索空間，政策方向應當是統籌兼顧、綜合權衡、分類施策。
二、關于土地征收范圍問題
逐步縮小征地范圍，在十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中就有要求；2011年國土資源部曾批復11個城市開展征地改革試點，加上去年中央審定的3個試點，都把縮小土地征收范圍作為征地制度改革的首要任務。但迄今除制度設想外鮮有進展，成為土地征收制度改革的最大困難。
地方政府不愿縮小土地征收范圍的原因，過去主要是法律障礙，試點在法律障礙解決后還面臨三大問題：一是縮小土地征收范圍與經營性建設用地入市缺乏銜接，由于試點方案中入市用地不包括增量用地，因此縮小征收范圍就意味著減少了建設用地供應，地方政府自然缺乏動力；二是縮小征收范圍勢必造成地方政府土地出讓收益的減少，如果經營性用地直接入市后收取的土地增值收益調節金顯著低于土地出讓純收益，就會影響地方政府的改革積極性；三是公益性和經營性建設用地難以界定。在前兩個問題有望解決的情況下，第三個問題已成為征收制度改革的最大“攔路虎”。
公益性用地的界定歷來是立法的難題。公益性建設用地抽象地說，是指以公共利益為目的，建造建筑物、構筑物的各類用地的總稱；但具體范圍和標準卻難以統一規范。所以，盡管憲法、物權法和土地管理法都明確了基于公共利益的土地征收原則，但并未對公益性用地的具體范圍作出權威界定，這使得公益性征收存在不確定性，并因實際中存在的擴大征收范圍現象而廣受詬病。
正因為公共利益的概念存在不確定性和動態性，各國和地區大多采用列舉兼概括的方式界定公益性用地范圍。比如，日本《土地征收法》規定，列入公益性用地的項目類型包括：依據道路法進行的公路建設；治水或水利目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他建設；國家、地方團體進行的農地改造或綜合開發所建的道路、水渠等設施；鐵路、港口、機場、氣象預測、電訊、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公廁、公園等。又如，韓國《土地征收法》規定，列入公益性用地的項目類型包括：國防、軍事事業；鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、 燃氣、廣播、氣象觀測等建設事業；國家或地方共同團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設事業或住宅用地事業；根據其他法律可以征用或使用土地的事業。再如，我國臺灣《土地法》規定，列入公益性用地的項目類型包括：國防設備；交通事業；公用事業；水利事業；公共衛生；政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；教育學術及慈善事業；國營事業；其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。由于社會制度以及財稅制度、土地制度等的巨大差異，對上述規定不宜簡單采取拿來主義。
我國2011年頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》，規定了房屋征收的6種情形：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。這一規定對確定公益性征地范圍有參考價值，但征收土地與征收房屋在產權屬性、價值補償、影響范圍等方面存在不同，不宜完全套用。也有人提出按照劃撥土地目錄確定公益性用地范圍，但劃撥土地和出讓土地的劃分主要是基于土地配置方式（行政方式還是市場方式）、公共財政安排的不同，與公益性和經營性用地劃分不能劃等號（比如，基礎設施用地屬于征收范圍，但其中收費性項目鼓勵采取競爭性出讓方式供地）。
近年來，我國學界對公益性用地范圍作了不少研究。有的認為，應按用地項目是否以營利為目劃分公益性和非公益性[12]；也有認為，應嚴格限定為公共設施用地、公共建筑用地、交通運輸用地、水利設施用地和特殊用地等[13]；有的綜合提出了公益性用地的特點，包括公共性、非營利性、寬泛性、正外部性、強制征收性等[14]。從國際上看，法學界和經濟學界對公益性征收有不同的研究視角。法學界主要從公權力對私有財產權干預的公正性、合理性進行闡釋。如我國臺灣法學者陳新民認為，一個合憲的公益征收，至少應當包括以下要件：必須是為了公眾福利而征收；必須有充分的法律基礎；必須尊重“比例原則”，即要求征收是公權力為實現公共福利時不得已采取的最后手段；必須給予“公正的補償”，就現代憲法而言，公正的補償已成為征收的“唇齒條款”[15]。在經濟學界，則主要借用公共經濟學理論來解釋用地項目是否具有公益屬性，從而界定是否屬于公益性用地。
我們認為，采用經濟學界、管理學界普遍接受的公共產品理論或許能對公益性用地界定提供理論支撐。根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中提出，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少。這一定義后來被普遍接受。與私人產品相比，公共產品具有兩大特征：一是消費的非排他性，公共產品一旦被提供出來，就不可能排除任何人對它的不付代價的消費，如國防、外交、治安等，而私人產品則可以由個別消費者所占有和享用，如私人別墅、食品等；二是消費的非競爭性，一旦產品被提供，增加一個人的消費不會減少其他任何消費者的受益，也不會增加社會成本，也就是新增消費者使用該產品的邊際成本為零，燈塔就是其典型，不會因為一只船受益，其他船受損，而私人產品就不同了，一份食物，多一個人分享，其他人所得份額就相應減少。公共產品還具有其他一些特征，如：生產具有不可分性，規模效益大，初始投資大、后續經營資本往往小，生產具有自然壟斷性，對消費者不易收費，其消費具有社會文化價值[16]。
現實中，嚴格滿足非競爭性和非排他性兩個條件的純粹的公共產品很少見，國防、外交、燈塔、電視節目、環境保護以及規章制度等是常舉的符合兩大特征的例子。反過來，完全具備競爭性和排他性的純粹的私人產品也是少之又少。大多數產品，則是介于純公共產品和純私人產品之間的準公共產品。準公共產品又分兩類，一類是在消費上同時具有非競爭性和排他性的產品，如收費公路、公共游泳池、電影院、圖書館，消費者數目有限從而構成了排他性，類似俱樂部中的產品消費，所以又稱俱樂部產品；另一類是在消費上同時具有競爭性和非排他性的產品，公共牧場、公共漁場等具有開放性，這類產品又稱公共資源。純公共產品易于“搭便車”從而導致提供不足，俱樂部產品若不限定使用者數量就會發生“擁擠”，公共資源容易出現“公地悲劇”，導致過多提供劣質產品，這些都是私人產品所沒有的現象。此外，還把同時具有公共產品和私人產品性質的產品稱為混合產品，把只有特定居住地的人才能消費的公共產品稱為地方性公共產品。混合產品和地方性公共產品在實際情況中都十分常見，前者如教育、衛生、科技等，后者如社區服務、地方基礎設施等。
公共產品理論對公共選擇理論、公共財政理論、博弈論和信息經濟學等發展都有重大影響，對其深入研究不是本文的任務。但公共產品理論對土地征收制度改革確實具有重要啟發。首先，有助于正確認識公益性用地與經營性用地的關系。公益性用地實質是公共產品，經營性用地實質是私人產品，根據公共產品理論，純公共產品和純私人產品在現實中并不多見，大多數產品是屬介于兩者之間的準公共產品或混合產品，因此要嚴格區分公益性用地和經營性用地就十分困難，也就是常說的“無解”。比如，交通、水利、教育等傳統上作為公益性用地的領域，在現代市場經濟中不少具有“私營”性質；又如，工業、商業、旅游乃至商品房用地，都與社會公共利益難以截然分開。但在另一方面又是“有解”的，既然大多數用地項目具有公益性和經營性兩種性質，那么就要改變非黑即白的思維，讓政治邏輯和經濟邏輯來決定，即綜合考慮政治因素、土地制度、發展階段和特殊實際來界定一定時期的公益性用地范圍。總體上看，現階段我國工業化、城鎮化遠未完成，公益性用地范圍界定不宜過窄。
其次，有助于正確處理縮小征地范圍與提高征地補償標準的關系。在縮小土地征收范圍的同時，要逐步提高征地補償標準，讓被征地集體經濟組織和農民盡可能多地分享現代化發展所帶來的土地增值收益，降低強制性征收對集體和個人利益的影響。事實上，合理界定征收范圍與推動征收公正補償同等重要。對集體和農民來說，倘使做到了征收所得與入市所得的大體平衡，征收范圍就不再具有決定性影響。
第三，有助于正確處理實體標準與程序標準的關系。在實體方面，未來立法對公益性用地范圍應盡可能明確界定，但由于實際情況十分復雜，加之客觀存在“地方性公共產品”與“全社會公共產品”的差異，因此完善程序標準也極為重要。其一是建立聽證程序，在用地項目的公共利益屬性存在重大爭議時，通過廣泛征求公眾和利益相關人意見，最終判斷是否符合公共利益；其二是加強公共利益的調查和認定，并在實施具體行為之前完成；其三是完善司法程序，賦予相對人通過訴訟方式對公共利益予以最后確認的權利，從而為公共利益和集體產權提供充分有效的保護。
三、關于土地制度改革協調推進問題
中央關于農村土地制度改革三項試點工作的《意見》強調注重改革協調，指出“農村土地制度改革與農村、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革緊密銜接，農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革相互關聯，要注重改革的協同性和耦合性，提高改革的系統性和完整性”。但在33個試點縣市改革任務分工中，每個縣市各有側重，只安排一項改革任務，防止“人為打通”。根據一年多探索實踐情況，日前對試點任務作了調整，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市擴大到33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在15個試點。應當說，上述安排充分考慮了農村土地制度改革的極端敏感性和復雜性，體現了維護農民權益、審慎穩妥推進的原則。
試點之初提出防止三項試點“打通”并非沒有背景。過去一些地方片面追求一時發展，放松“以租代征”監管、放任“小產權房”發展、片面搞“宅基地換房”等等，確實擴大了建設用地規模、占用了大量良田、侵害了農民土地合法權益，產生了惡劣的社會影響。試點若引導不好，難保不會重蹈覆轍。“不能打通”有利于管控風險，也有利于集中精力側重某一方面進行探索。
但是，隨著經濟發展進入新常態，農村土地管理的基本環境和主要矛盾正在發生變化，管理手段和法制水平也明顯不同于以往，有必要與時俱進作出調整。就三項改革來說，客觀上關聯度很大，從試點實踐看，重點要加強三個“統籌”。一是統籌用地規劃。比如，幾乎所有入市試點，僅就集體經營性建設用地進行孤立的調查、規劃、評估和立項，人為割裂了各業各類用地的相互聯系。一方面，農村中的生產、生活、生態用地，農村建設用地中的經營性用地、公益性用地和農民宅基地，都是一個有機整體，各業各類用地的規模、結構、布局、時序需要統籌安排、相互協調，如果僅就集體經營性建設用地進行調查規劃，無疑割裂了各類用地的有機聯系，將不利于優化用地配置、發揮系統功能；另一方面，農村中歷史形成的宅基地、集體經營性建設用地和基礎設施公益用地不僅數量大，而且結構不平衡、布局分散，需要調整規模、優化結構、合理布局，這就需要統一規劃、統籌利用、相互協調，否則將不利于節約高效用地。二是統籌收益分配。三項試點分開進行，也使利益的協調整合面臨困難。一方面，有的集體經營性建設入市收益，遠遠高于征地補償水平，也明顯高于城鄉建設用地增減掛鉤和農村宅基地有償退出收益，入市改革越“成功”，就越有可能對未來相關土地管理工作造成障礙，單兵突進式的改革也影響到改革經驗的復制和推廣；另一方面，與城市的經營性用地、公益性用地、保障性用地的收益和支出由政府統一支配、統籌使用不同，農村的產業發展用地、基礎公益用地、農民宅基地大都分散在不同的集體經濟組織和成員之中，因此尤其需要對各項收益進行統籌協調，保持大體平衡，防止畸輕畸重。三是統籌農村發展。與城市相比，農村發展對土地空間的依賴性更大，三項試點分開進行，不利于解決農村發展的土地需求。比如，土地征收范圍縮小后，如果不能安排相應數量的集體經營性建設用地入市，就勢必造成實際供地面積減少，擠占農村建設用地。又如，宅基地有償使用的擠出效應和有償退出節約的土地，除滿足本集體經濟組織新增宅基地需求外，一般會產生節余，這個節余作為未來集體經營性建設用地的來源有其經濟合理性，為農村產業發展和就地城鎮化提供空間。總之，三項試點協調推進，有利于促進農村社會穩定，有利于農村的全局和長遠發展。
進一步而言，未來不僅農村土地制度三項改革之間，而且農村地區各類用地之間，甚至全部城鄉土地，在產權制度、規劃制度、使用制度改革上，都應當協同推進。這既是城鄉土地的系統性、整體性決定的，也是改變城鄉土地二元結構、建立城鄉統一建設用地市場的要求。
產權制度是現代土地管理的基礎制度，明晰的土地產權不僅可以保護土地所有者財產權利，而且可以促進土地節約集約利用，優化土地資源配置，有利于規劃實施。規劃制度是現代土地管理的重要基石，科學民主規劃不僅可以有效克服市場失靈，也有利于減少對土地權利的不正當干預。使用制度是現代土地管理的核心制度，土地使用制度改革的目標是建立統一開放、競爭有序的土地市場，推動土地資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，這也有賴于產權制度和規劃制度的合理安排。土地產權、土地規劃和土地使用制度緊密關聯，而將三者聯接在一起的經濟理論是地租和競租理論。
地租是使用土地而支付的報酬，土地由于區位、肥力等差異具有不同價值，這就使地租不僅成為土地價值的指示器，更是自發調節土地用途的經濟杠桿。地租與競租理論揭示了土地空間結構形成和演化的動力機制。
競租是現代地租理論的一個重要概念，指土地使用者為競爭某塊土地所愿支付的最高租金，在完全競爭的土地市場下，就是土地使用者實際支付的地租。競租理論源于德國農業經濟學家杜能的“孤立國”理論，根據該理論，不同農作物由于對地租可支付水平的不同，會選擇在距離市場不同的區位種植。在此基礎上，美國哈佛大學教授威廉·阿朗索于1964年提出了單中心城市物質空間的競租模型，根據該模型，對區位最敏感、支付地租能力最強的競爭者將獲得區位最優的市中心區的土地使用權，其他土地利用活動依次外推，隨著地租水平從市中心向郊外逐漸下降，相應用地功能依次為商業區、工業區、住宅區、城市邊緣和農業區，從而形成城市租金梯度曲線。
圖1中下凹的曲線CB表示不同區位的地租水平（亦稱競租曲線）。假設肥力勻質，以水平線AB表示肥力地租，其與市中心距離遠近沒有關系。但土地作建筑使用，區位條件具有決定性影響。在競爭性的土地市場上，剩余價值產出率越高、付租能力越強的土地用途競得區位地租越高的地段，其結果形成同心圓式土地利用格局：市中心地段的區位地租最高，成為金融商業用地；離開市中心向外，依次為辦公——住宅——工業——都市型集約農業——大田作物、飼養業——放牧業、林業用地。區位地租與肥力地租相等的BU線左邊區位好，宜用作建設開發，是城市建設用地；右邊則區位差，區位地租低于肥力地租，不宜建設開發，是適宜農業利用的農地。中間的分界線BU成為城市開發邊界。
圖1 區位地租與土地利用格局
隨著城市人口持續增加和二三產業不斷發展，城市基礎設施建設擴大、區位條件改善，交通運輸和信息交流成本下降，區位地租會不斷上漲，區位地租曲線從R1逐漸上升至R2，使城市開發邊界從U1右移至U2（見圖2）。區位地租/地價上漲，促使原來的城市用地再開發，比農業用途付租能力強的金融商業用地、辦公、住宅、工業用地規模擴大并依次向外擴展。隨著區位條件改善，在新、舊兩條城市開發邊界U1、U2之間（即城鄉結合部）的農地便會逐漸開發為城市建設用地，城市向郊區蔓延。這時U1、U2區間的地價，因區位地租提高到CD一線，就不再是原來農地的價格而是該區位“最佳用途”的價格。
圖2 區位地租上漲引起土地利用格局變化
從地租和競租理論中可以得到以下重要啟示：第一，決定城鄉土地利用格局的經濟力量是地租。其中，由位置形成的級差地租是建設用地級差地租的主要形式，也是塑造城鄉土地利用空間的主要力量。土地產權制度、規劃制度、使用制度建設，都要遵循和運用地租規律。第二，競爭性的土地市場在推動用地節約集約的同時，有利于建立土地利用空間的良好秩序。不同產業對土地位置的要求和敏感程度不同，支付級差地租的能力高低懸殊，通過競租自動形成一種動力機制，促進產業、城鄉用地結構優化和布局均衡。第三，必須加快城鄉統一的建設用地市場建設。目前我國城鄉土地利用存在的種種問題，根本原因是土地市場不夠發育。支離破碎、殘缺不全的城市土地市場，造成價格機制、競爭機制不能正常發揮作用，留下了諸多后遺癥，包括過分依賴房地產開發、工業用地比重過高、基礎設施用地寬打寬用等等。農村土地制度改革需要從中吸取教訓，加強改革的系統性和協同性，充分釋放土地資源、資產潛力。第四，在加快建立城鄉統一土地市場的同時，要加快城鄉統一土地產權制度、規劃制度建設。只有統一市場、統一產權、統一規劃，才能實現充分競租和價格均衡，最終實現土地利用利益均衡、結構均衡和布局均衡。
當然，人類的經濟行為不是土地利用決策的唯一動因，除了經濟力量外，自然力量、社會力量對城鄉土地利用秩序和格局的塑造也具有重要作用。因此，除地租和競租理論外，對其他理論如生態位理論、社會行為理論等也應加強研究，為土地制度改革實踐提供更全面、更堅實的理論支撐。
參考文獻：
[1] [英] 約翰?穆勒：《政治經濟學原理及其在社會哲學上的若干應用》下卷，胡企林、朱泱譯，商務印書館1991年版，第391頁。
[2] [美] 亨利?喬治：《進步與貧困》，吳良健、王翼龍譯，商務印書館1995年版，第347頁。
[3] [英] 埃比尼澤?霍華德：《明日的田園城市》，金經元譯，商務印書館2010年版，第20頁。
[4] 1906年2月2日在東京《民報》創刊周年慶祝大會上的演說。
[5]賀雪峰，沒有必要再造一個土地食利者階級出來[N]，中國經濟時報，2005-02-28
[6]周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館2003年版，第344頁。
[7]鄭振源，征用農地應稟持“漲價歸農”原則[N]，中國經濟時報，2006-05-08
[8]劉正山，“漲價歸公”錯在哪里？（搜狐博文） 2007-02-01
[9]周誠，農地征收宜秉持"全面開發權"論[N]，中國經濟時報，2006-02-13
[10]周其仁、賀雪峰辯論：土地增值歸政府還是農民？土地增值歸政府還是農民？新華網2015-06-08
[11]鄭振源，征用農地應稟持“漲價歸農”原則[N]，中國經濟時報，2006-05-08
[12]陳瑩等，公益性、非公益性土地征收補償的差異性研究［J］ .管理世界，2009，（10）：72-79
[13]汪新勝等，公益性建設用地與經營性建設用地的界分及其法律化［J］ .江漢大學學報，2011，28（1）：76-80
[14]管栩等，公益性用地界定方法探討，中國土地科學, 2013(6):9-14
[15]汪新勝等，公益性建設用地與經營性建設用地的界分及其法律化［J］ .江漢大學學報，2011，28（1）：76-80
[16]黃恒學：《公共經濟學》，北京大學出版社2005年版，第48頁。
本文系作者于2016年10月17日下午在中國農業大學資源與環境學院土地資源管理系、中國土地政策與法律研究中心所做學術講座內容。轉摘請注明詳細出處。
中國鄉村發現網轉自：微信號 土地學人
(掃一掃，更多精彩內容！)
