“批判的武器當(dāng)然不能代替武器的批判,物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀,但是理論一經(jīng)掌握群眾,也會(huì)變成物質(zhì)力量。理論只要說服人,就能掌握群眾;而理論只要徹底,就能說服人。所謂徹底,就是抓住事物的根本。”——馬克思
馬克思在《〈黑格爾法哲學(xué)批判〉導(dǎo)言》中的這段精辟論述，對(duì)正在開展的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。三項(xiàng)試點(diǎn)工作去年初啟動(dòng)，目前已進(jìn)入“下半場(chǎng)”，取得了積極進(jìn)展，但在土地增值收益分配、土地征收范圍確定等一些重大問題上仍然眾說紛紜、莫衷一是。改革推進(jìn)既需要有關(guān)地方解放思想、大膽探索，也需要加強(qiáng)理論研究，用有說服力的理論成果“掌握群眾”、推動(dòng)實(shí)踐。
一、關(guān)于土地增值收益分配問題
農(nóng)村土地制度改革的核心是利益調(diào)整，利益調(diào)整的關(guān)鍵是土地增值收益分配。農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)都涉及到土地增值收益分配問題：土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照被征地原用途還是規(guī)劃用途，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市取得的出讓收益與實(shí)施土地征收轉(zhuǎn)用的補(bǔ)償費(fèi)用之間的差額如何處置，農(nóng)戶宅基地有償使用或有償退出產(chǎn)生的土地收益如何安排，歸結(jié)起來，都是土地增值收益如何分配問題。這就是學(xué)界長期爭論不休的“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”還是“公私兼顧”問題。
根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地，征收土地按照被征地的原用途給予補(bǔ)償。這些規(guī)定實(shí)際上遵循了“漲價(jià)歸公（國）”的原則。
但“漲價(jià)歸公”的理論和實(shí)踐并非社會(huì)主義中國所獨(dú)創(chuàng)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒較早提出這一主張，在1848年出版的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作中，他提出應(yīng)把土地自然增長的價(jià)值收歸社會(huì)所有，“社會(huì)的進(jìn)步和財(cái)富的增加，使地主的收入無時(shí)無刻不在增長；……他們不干活兒，不冒風(fēng)驗(yàn)，不節(jié)省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據(jù)社會(huì)正義的一般原則，他們究竟有什么權(quán)利獲得這種自然增加的財(cái)富？如果國家從一開始就保留有權(quán)利，可以根據(jù)財(cái)政上的需要對(duì)地租的自然增長額課稅，又有什么對(duì)不起地主的呢？”[1]其后，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治發(fā)展了這一思想，指出：“土地價(jià)值不表示生產(chǎn)的報(bào)酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造的，而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會(huì)可以把它全部拿過來，而無論如何不會(huì)降低改良土地的刺激，或?qū)ω?cái)富生產(chǎn)有絲毫的影響。”[2]現(xiàn)代城市規(guī)劃奠基人埃比尼澤·霍華德不僅提出“田園城市”構(gòu)想，還認(rèn)為可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解決“田園城市”的全部收入來源，“顯然向任何特定地區(qū)大規(guī)模遷移人口，肯定會(huì)導(dǎo)致所定居的土地相應(yīng)地增值”，“田園城市屬于托管人，他們受全社區(qū)的委托掌管這些土地，因而逐漸上漲的全部增值就成為這座城市的財(cái)富。”[3]
孫中山先生深受上述思想影響，在1906年的一次演講中說：“兄弟所最信的是定地價(jià)的法。比方地主有地價(jià)值一千元，可定價(jià)為一千，或多至二千，就算那地將來因交通發(fā)達(dá)價(jià)漲至一萬，地主應(yīng)得二千，已屬有益無損，贏利八千，當(dāng)歸國家。這于國計(jì)民生，皆有大益。少數(shù)富人把持壟斷的弊竇自然永絕，這是最簡便易行之法。 ……中國行了社會(huì)革命之后，私人永遠(yuǎn)不用納稅，但收地租一項(xiàng)，已成地球上最富的國?！盵4]后來，孫中山系統(tǒng)提出了“自報(bào)地價(jià)，照價(jià)征稅，照價(jià)收買，漲價(jià)歸公”的平均地權(quán)政策主張。
“漲價(jià)歸公”思想在我國學(xué)界影響深遠(yuǎn)，時(shí)至今日仍有許多忠實(shí)擁躉。其基本看法是：土地增值是社會(huì)投資的結(jié)果，是“外力增值”，不是土地所有人投資投勞的結(jié)果，應(yīng)歸社會(huì)所有，不應(yīng)當(dāng)歸原農(nóng)地所有人所得，否則，有失社會(huì)公正。對(duì)于土地增值收益分配，有學(xué)者強(qiáng)烈呼吁：“沒有必要再造一個(gè)土地食利者階級(jí)出來”[5]。媒體不時(shí)報(bào)道的拆遷“暴富村”、“土豪村”新聞引起網(wǎng)路圍觀，成為社會(huì)對(duì)這種“食利者階級(jí)”不滿和支持“漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)的最好注腳。
至于土地增值的成因，有學(xué)者分析得相當(dāng)細(xì)致：從影響性質(zhì)上看，包括投資因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素；從影響空間上看，包括一般因素（政治狀況、治安狀況、人口與家庭狀況、社會(huì)風(fēng)尚、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、城鎮(zhèn)建設(shè)狀況、不動(dòng)產(chǎn)投資投機(jī)狀況、收入水平、物價(jià)水平、利率、城市規(guī)劃、土地供應(yīng)政策、土地出讓方式、住宅政策、稅收政策等）、區(qū)域因素（地區(qū)差異、功能分區(qū)）和個(gè)別因素（土地本身、自然與生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃制約等）；從影響時(shí)間上看，包括持久性因素、可變性因素。[6]
不過，隨著土地制度改革不斷深化，“漲價(jià)歸公”說日益受到學(xué)界質(zhì)疑，“漲價(jià)歸私”和“公私兼顧”等觀點(diǎn)逐漸多了起來。否定“漲價(jià)歸公”，主張“漲價(jià)歸私”或“漲價(jià)歸農(nóng)”的理由主要是：第一，“漲價(jià)歸公”不符合馬克思地租理論。地價(jià)上漲實(shí)質(zhì)是地租上漲。馬克思指出：“地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式?！鄙鐣?huì)投資確實(shí)增加了企業(yè)的剩余價(jià)值產(chǎn)出，形成所謂“外力增值”，但剩余價(jià)值增值之所以轉(zhuǎn)化為地租增值，并不是由于誰投入了勞動(dòng)、資本，而是由于土地產(chǎn)權(quán)的排他性。地租增值歸土地所有者占有并不因其是否干預(yù)土地而改變。第二，“漲價(jià)歸公”不符合商品經(jīng)濟(jì)的價(jià)格形成機(jī)制。商品價(jià)格不取決于原來的用途，就像你家一只祖?zhèn)鞯墓磐胱鳛楣磐嫔鲜袝r(shí)不能按照原來吃飯的用途定價(jià)。商品價(jià)格也不像亨利·喬治所說的由其成本決定，比如一臺(tái)筆記本電腦不會(huì)因?yàn)樗鼜?000公里外運(yùn)來就比從1公里外運(yùn)來要賣得貴。商品的價(jià)格只取決于供求關(guān)系，比如2003年“非典”期間各地板藍(lán)根大幅漲價(jià)，就是供求關(guān)系決定的（實(shí)際上這類與供應(yīng)者“無關(guān)”的漲價(jià)現(xiàn)象比比皆是），國家不能要求板藍(lán)根“漲價(jià)歸公”，同樣也不能因土地區(qū)位條件、供求關(guān)系的變化要求“漲價(jià)歸公”。第三，“漲價(jià)歸公”不符合商品生產(chǎn)和分配方式。在商品生產(chǎn)中，作為生產(chǎn)要素投入勞動(dòng)、資本、土地，其交換方式是等價(jià)交換，其分配形式(指初次分配）就是工資、利息和利潤、地租。投入地產(chǎn)，獲得地租，符合商品生產(chǎn)和分配規(guī)則，沒有什么公平正義問題。第四，“漲價(jià)歸公”不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。我國實(shí)行多種經(jīng)濟(jì)成分并存的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，分配制度已由單一的“按勞分配”改為“按勞分配為主體、多種分配方式并存”。集體經(jīng)濟(jì)組織放棄了農(nóng)地使用權(quán)，從而對(duì)土地增值作出了重要貢獻(xiàn)，按貢獻(xiàn)取得增值收益合法合理。第五，“漲價(jià)歸私”或“漲價(jià)歸農(nóng)”后，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金應(yīng)從以稅收為基礎(chǔ)的公共財(cái)政收入中支出，由社會(huì)公眾共同負(fù)擔(dān)。[7] [8]
更多的人則在“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”之間選擇了折中的“公私兼顧”看法。比如，有學(xué)者分析認(rèn)為：“實(shí)行‘漲價(jià)歸公’制，完全否定原土地所有者的開發(fā)權(quán)，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社會(huì)利益；在實(shí)行“漲價(jià)歸私”制的條件下，則僅能保障失地者的利益而不能兼顧在耕農(nóng)民和社會(huì)的利益?！橙∫陨蟽烧叩膬?yōu)點(diǎn)而摒棄其弱點(diǎn)，便意味著應(yīng)當(dāng)實(shí)行“私公兼顧”制。[9]有學(xué)者干脆認(rèn)為：“土地是農(nóng)民世世代代賴以生存的資源，使用權(quán)是農(nóng)民的，放棄使用權(quán)也是農(nóng)民的權(quán)利。讓農(nóng)民自己議價(jià)，可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。所以我主張，不要土地漲價(jià)都?xì)w政府，或都?xì)w土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例。”[10]
應(yīng)當(dāng)說，“公私兼顧”或“漲價(jià)分享”是符合當(dāng)前發(fā)展階段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，具有廣泛社會(huì)基礎(chǔ)的可行選擇。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度具有層級(jí)性，最頂層的是社會(huì)制度，其下是政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)制度的是生產(chǎn)分配、金融財(cái)稅、就業(yè)戶籍、產(chǎn)權(quán)規(guī)劃等制度；上一層級(jí)制度的性質(zhì)規(guī)定下一層級(jí)制度的內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)《決定》提出加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益；同時(shí)強(qiáng)調(diào)讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，形成合理有序的收入分配格局，加大稅收調(diào)節(jié)力度。這就為土地增值收益分配實(shí)行“公私兼顧”提供了制度基礎(chǔ)。一方面，要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格形成機(jī)制、要素交換方式和商品分配方式，平等對(duì)待土地等各種生產(chǎn)要素，平等保護(hù)兩種土地公有制產(chǎn)權(quán)，維護(hù)集體土地所有者權(quán)益；另一方面，要按照促進(jìn)社會(huì)公平正義要求，完善土地增值收益再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)過高收入，努力縮小城鄉(xiāng)、行業(yè)收入分配差距。這應(yīng)當(dāng)是《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”和“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的立意所在。
其實(shí)，無論持“漲價(jià)歸公”說還是“漲價(jià)歸私”說的學(xué)者，多數(shù)人是贊成用稅收等再分配方式調(diào)節(jié)地產(chǎn)收益差距的。比如，約翰·穆勒主張的“漲價(jià)歸公”，也不過是“對(duì)地租的自然增長額課稅”；又如，前述持“漲價(jià)歸農(nóng)”說的人士，也認(rèn)同用稅收平抑畸高的土地收益[11]。臺(tái)灣當(dāng)局在落實(shí)孫中山“平均地權(quán)”遺教時(shí)，也并未照搬其“漲價(jià)歸公”邏輯，而是采取了如下措施：一是征收增值稅，即對(duì)都市等土地，按“漲價(jià)總額”征收增值稅，其中漲價(jià)100%部分，按20%征收；漲價(jià)200%部分，按30%征收；漲價(jià)300%部分，按40%征收。二是照價(jià)收買，即發(fā)行土地債券以籌集基金，開展區(qū)段征收、土地重劃、都市整建等，實(shí)現(xiàn)漲價(jià)歸公。三是征收工程受益費(fèi)，適用于因推行都市建設(shè)，建筑或改善交通、水利等工程直接受益的土地及其改良物，最高不超過工程實(shí)際所需費(fèi)用的80%。四是征收田賦，適用于農(nóng)地漲價(jià)。
按照農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作意見和實(shí)施細(xì)則，三項(xiàng)改革的土地增值收益如何征收和分配，都留有探索空間，政策方向應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌兼顧、綜合權(quán)衡、分類施策。
二、關(guān)于土地征收范圍問題
逐步縮小征地范圍，在十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就有要求；2011年國土資源部曾批復(fù)11個(gè)城市開展征地改革試點(diǎn)，加上去年中央審定的3個(gè)試點(diǎn)，都把縮小土地征收范圍作為征地制度改革的首要任務(wù)。但迄今除制度設(shè)想外鮮有進(jìn)展，成為土地征收制度改革的最大困難。
地方政府不愿縮小土地征收范圍的原因，過去主要是法律障礙，試點(diǎn)在法律障礙解決后還面臨三大問題：一是縮小土地征收范圍與經(jīng)營性建設(shè)用地入市缺乏銜接，由于試點(diǎn)方案中入市用地不包括增量用地，因此縮小征收范圍就意味著減少了建設(shè)用地供應(yīng)，地方政府自然缺乏動(dòng)力；二是縮小征收范圍勢(shì)必造成地方政府土地出讓收益的減少，如果經(jīng)營性用地直接入市后收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金顯著低于土地出讓純收益，就會(huì)影響地方政府的改革積極性；三是公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地難以界定。在前兩個(gè)問題有望解決的情況下，第三個(gè)問題已成為征收制度改革的最大“攔路虎”。
公益性用地的界定歷來是立法的難題。公益性建設(shè)用地抽象地說，是指以公共利益為目的，建造建筑物、構(gòu)筑物的各類用地的總稱；但具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)卻難以統(tǒng)一規(guī)范。所以，盡管憲法、物權(quán)法和土地管理法都明確了基于公共利益的土地征收原則，但并未對(duì)公益性用地的具體范圍作出權(quán)威界定，這使得公益性征收存在不確定性，并因?qū)嶋H中存在的擴(kuò)大征收范圍現(xiàn)象而廣受詬病。
正因?yàn)楣怖娴母拍畲嬖诓淮_定性和動(dòng)態(tài)性，各國和地區(qū)大多采用列舉兼概括的方式界定公益性用地范圍。比如，日本《土地征收法》規(guī)定，列入公益性用地的項(xiàng)目類型包括：依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；治水或水利目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他建設(shè)；國家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造或綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象預(yù)測(cè)、電訊、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。又如，韓國《土地征收法》規(guī)定，列入公益性用地的項(xiàng)目類型包括：國防、軍事事業(yè)；鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、 燃?xì)?、廣播、氣象觀測(cè)等建設(shè)事業(yè)；國家或地方共同團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè)；國家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地事業(yè)；根據(jù)其他法律可以征用或使用土地的事業(yè)。再如，我國臺(tái)灣《土地法》規(guī)定，列入公益性用地的項(xiàng)目類型包括：國防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。由于社會(huì)制度以及財(cái)稅制度、土地制度等的巨大差異，對(duì)上述規(guī)定不宜簡單采取拿來主義。
我國2011年頒布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，規(guī)定了房屋征收的6種情形：國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。這一規(guī)定對(duì)確定公益性征地范圍有參考價(jià)值，但征收土地與征收房屋在產(chǎn)權(quán)屬性、價(jià)值補(bǔ)償、影響范圍等方面存在不同，不宜完全套用。也有人提出按照劃撥土地目錄確定公益性用地范圍，但劃撥土地和出讓土地的劃分主要是基于土地配置方式（行政方式還是市場(chǎng)方式）、公共財(cái)政安排的不同，與公益性和經(jīng)營性用地劃分不能劃等號(hào)（比如，基礎(chǔ)設(shè)施用地屬于征收范圍，但其中收費(fèi)性項(xiàng)目鼓勵(lì)采取競(jìng)爭性出讓方式供地）。
近年來，我國學(xué)界對(duì)公益性用地范圍作了不少研究。有的認(rèn)為，應(yīng)按用地項(xiàng)目是否以營利為目劃分公益性和非公益性[12]；也有認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格限定為公共設(shè)施用地、公共建筑用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地和特殊用地等[13]；有的綜合提出了公益性用地的特點(diǎn)，包括公共性、非營利性、寬泛性、正外部性、強(qiáng)制征收性等[14]。從國際上看，法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)公益性征收有不同的研究視角。法學(xué)界主要從公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)干預(yù)的公正性、合理性進(jìn)行闡釋。如我國臺(tái)灣法學(xué)者陳新民認(rèn)為，一個(gè)合憲的公益征收，至少應(yīng)當(dāng)包括以下要件：必須是為了公眾福利而征收；必須有充分的法律基礎(chǔ)；必須尊重“比例原則”，即要求征收是公權(quán)力為實(shí)現(xiàn)公共福利時(shí)不得已采取的最后手段；必須給予“公正的補(bǔ)償”，就現(xiàn)代憲法而言，公正的補(bǔ)償已成為征收的“唇齒條款”[15]。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，則主要借用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋用地項(xiàng)目是否具有公益屬性，從而界定是否屬于公益性用地。
我們認(rèn)為，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)界、管理學(xué)界普遍接受的公共產(chǎn)品理論或許能對(duì)公益性用地界定提供理論支撐。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中提出，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。這一定義后來被普遍接受。與私人產(chǎn)品相比，公共產(chǎn)品具有兩大特征：一是消費(fèi)的非排他性，公共產(chǎn)品一旦被提供出來，就不可能排除任何人對(duì)它的不付代價(jià)的消費(fèi)，如國防、外交、治安等，而私人產(chǎn)品則可以由個(gè)別消費(fèi)者所占有和享用，如私人別墅、食品等；二是消費(fèi)的非競(jìng)爭性，一旦產(chǎn)品被提供，增加一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少其他任何消費(fèi)者的受益，也不會(huì)增加社會(huì)成本，也就是新增消費(fèi)者使用該產(chǎn)品的邊際成本為零，燈塔就是其典型，不會(huì)因?yàn)橐恢淮芤妫渌軗p，而私人產(chǎn)品就不同了，一份食物，多一個(gè)人分享，其他人所得份額就相應(yīng)減少。公共產(chǎn)品還具有其他一些特征，如：生產(chǎn)具有不可分性，規(guī)模效益大，初始投資大、后續(xù)經(jīng)營資本往往小，生產(chǎn)具有自然壟斷性，對(duì)消費(fèi)者不易收費(fèi)，其消費(fèi)具有社會(huì)文化價(jià)值[16]。
現(xiàn)實(shí)中，嚴(yán)格滿足非競(jìng)爭性和非排他性兩個(gè)條件的純粹的公共產(chǎn)品很少見，國防、外交、燈塔、電視節(jié)目、環(huán)境保護(hù)以及規(guī)章制度等是常舉的符合兩大特征的例子。反過來，完全具備競(jìng)爭性和排他性的純粹的私人產(chǎn)品也是少之又少。大多數(shù)產(chǎn)品，則是介于純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品又分兩類，一類是在消費(fèi)上同時(shí)具有非競(jìng)爭性和排他性的產(chǎn)品，如收費(fèi)公路、公共游泳池、電影院、圖書館，消費(fèi)者數(shù)目有限從而構(gòu)成了排他性，類似俱樂部中的產(chǎn)品消費(fèi)，所以又稱俱樂部產(chǎn)品；另一類是在消費(fèi)上同時(shí)具有競(jìng)爭性和非排他性的產(chǎn)品，公共牧場(chǎng)、公共漁場(chǎng)等具有開放性，這類產(chǎn)品又稱公共資源。純公共產(chǎn)品易于“搭便車”從而導(dǎo)致提供不足，俱樂部產(chǎn)品若不限定使用者數(shù)量就會(huì)發(fā)生“擁擠”，公共資源容易出現(xiàn)“公地悲劇”，導(dǎo)致過多提供劣質(zhì)產(chǎn)品，這些都是私人產(chǎn)品所沒有的現(xiàn)象。此外，還把同時(shí)具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品稱為混合產(chǎn)品，把只有特定居住地的人才能消費(fèi)的公共產(chǎn)品稱為地方性公共產(chǎn)品?；旌袭a(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品在實(shí)際情況中都十分常見，前者如教育、衛(wèi)生、科技等，后者如社區(qū)服務(wù)、地方基礎(chǔ)設(shè)施等。
公共產(chǎn)品理論對(duì)公共選擇理論、公共財(cái)政理論、博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等發(fā)展都有重大影響，對(duì)其深入研究不是本文的任務(wù)。但公共產(chǎn)品理論對(duì)土地征收制度改革確實(shí)具有重要啟發(fā)。首先，有助于正確認(rèn)識(shí)公益性用地與經(jīng)營性用地的關(guān)系。公益性用地實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品，經(jīng)營性用地實(shí)質(zhì)是私人產(chǎn)品，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品在現(xiàn)實(shí)中并不多見，大多數(shù)產(chǎn)品是屬介于兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，因此要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地就十分困難，也就是常說的“無解”。比如，交通、水利、教育等傳統(tǒng)上作為公益性用地的領(lǐng)域，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不少具有“私營”性質(zhì)；又如，工業(yè)、商業(yè)、旅游乃至商品房用地，都與社會(huì)公共利益難以截然分開。但在另一方面又是“有解”的，既然大多數(shù)用地項(xiàng)目具有公益性和經(jīng)營性兩種性質(zhì)，那么就要改變非黑即白的思維，讓政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯來決定，即綜合考慮政治因素、土地制度、發(fā)展階段和特殊實(shí)際來界定一定時(shí)期的公益性用地范圍?？傮w上看，現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)未完成，公益性用地范圍界定不宜過窄。
其次，有助于正確處理縮小征地范圍與提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。在縮小土地征收范圍的同時(shí)，要逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民盡可能多地分享現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的土地增值收益，降低強(qiáng)制性征收對(duì)集體和個(gè)人利益的影響。事實(shí)上，合理界定征收范圍與推動(dòng)征收公正補(bǔ)償同等重要。對(duì)集體和農(nóng)民來說，倘使做到了征收所得與入市所得的大體平衡，征收范圍就不再具有決定性影響。
第三，有助于正確處理實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。在實(shí)體方面，未來立法對(duì)公益性用地范圍應(yīng)盡可能明確界定，但由于實(shí)際情況十分復(fù)雜，加之客觀存在“地方性公共產(chǎn)品”與“全社會(huì)公共產(chǎn)品”的差異，因此完善程序標(biāo)準(zhǔn)也極為重要。其一是建立聽證程序，在用地項(xiàng)目的公共利益屬性存在重大爭議時(shí)，通過廣泛征求公眾和利益相關(guān)人意見，最終判斷是否符合公共利益；其二是加強(qiáng)公共利益的調(diào)查和認(rèn)定，并在實(shí)施具體行為之前完成；其三是完善司法程序，賦予相對(duì)人通過訴訟方式對(duì)公共利益予以最后確認(rèn)的權(quán)利，從而為公共利益和集體產(chǎn)權(quán)提供充分有效的保護(hù)。
三、關(guān)于土地制度改革協(xié)調(diào)推進(jìn)問題
中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的《意見》強(qiáng)調(diào)注重改革協(xié)調(diào)，指出“農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村、戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密銜接，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革相互關(guān)聯(lián)，要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性”。但在33個(gè)試點(diǎn)縣市改革任務(wù)分工中，每個(gè)縣市各有側(cè)重，只安排一項(xiàng)改革任務(wù)，防止“人為打通”。根據(jù)一年多探索實(shí)踐情況，日前對(duì)試點(diǎn)任務(wù)作了調(diào)整，把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在15個(gè)試點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說，上述安排充分考慮了農(nóng)村土地制度改革的極端敏感性和復(fù)雜性，體現(xiàn)了維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、審慎穩(wěn)妥推進(jìn)的原則。
試點(diǎn)之初提出防止三項(xiàng)試點(diǎn)“打通”并非沒有背景。過去一些地方片面追求一時(shí)發(fā)展，放松“以租代征”監(jiān)管、放任“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展、片面搞“宅基地?fù)Q房”等等，確實(shí)擴(kuò)大了建設(shè)用地規(guī)模、占用了大量良田、侵害了農(nóng)民土地合法權(quán)益，產(chǎn)生了惡劣的社會(huì)影響。試點(diǎn)若引導(dǎo)不好，難保不會(huì)重蹈覆轍。“不能打通”有利于管控風(fēng)險(xiǎn)，也有利于集中精力側(cè)重某一方面進(jìn)行探索。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)村土地管理的基本環(huán)境和主要矛盾正在發(fā)生變化，管理手段和法制水平也明顯不同于以往，有必要與時(shí)俱進(jìn)作出調(diào)整。就三項(xiàng)改革來說，客觀上關(guān)聯(lián)度很大，從試點(diǎn)實(shí)踐看，重點(diǎn)要加強(qiáng)三個(gè)“統(tǒng)籌”。一是統(tǒng)籌用地規(guī)劃。比如，幾乎所有入市試點(diǎn)，僅就集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行孤立的調(diào)查、規(guī)劃、評(píng)估和立項(xiàng)，人為割裂了各業(yè)各類用地的相互聯(lián)系。一方面，農(nóng)村中的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，農(nóng)村建設(shè)用地中的經(jīng)營性用地、公益性用地和農(nóng)民宅基地，都是一個(gè)有機(jī)整體，各業(yè)各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序需要統(tǒng)籌安排、相互協(xié)調(diào)，如果僅就集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查規(guī)劃，無疑割裂了各類用地的有機(jī)聯(lián)系，將不利于優(yōu)化用地配置、發(fā)揮系統(tǒng)功能；另一方面，農(nóng)村中歷史形成的宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施公益用地不僅數(shù)量大，而且結(jié)構(gòu)不平衡、布局分散，需要調(diào)整規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理布局，這就需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌利用、相互協(xié)調(diào)，否則將不利于節(jié)約高效用地。二是統(tǒng)籌收益分配。三項(xiàng)試點(diǎn)分開進(jìn)行，也使利益的協(xié)調(diào)整合面臨困難。一方面，有的集體經(jīng)營性建設(shè)入市收益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償水平，也明顯高于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村宅基地有償退出收益，入市改革越“成功”，就越有可能對(duì)未來相關(guān)土地管理工作造成障礙，單兵突進(jìn)式的改革也影響到改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣；另一方面，與城市的經(jīng)營性用地、公益性用地、保障性用地的收益和支出由政府統(tǒng)一支配、統(tǒng)籌使用不同，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、基礎(chǔ)公益用地、農(nóng)民宅基地大都分散在不同的集體經(jīng)濟(jì)組織和成員之中，因此尤其需要對(duì)各項(xiàng)收益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保持大體平衡，防止畸輕畸重。三是統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展。與城市相比，農(nóng)村發(fā)展對(duì)土地空間的依賴性更大，三項(xiàng)試點(diǎn)分開進(jìn)行，不利于解決農(nóng)村發(fā)展的土地需求。比如，土地征收范圍縮小后，如果不能安排相應(yīng)數(shù)量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就勢(shì)必造成實(shí)際供地面積減少，擠占農(nóng)村建設(shè)用地。又如，宅基地有償使用的擠出效應(yīng)和有償退出節(jié)約的土地，除滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織新增宅基地需求外，一般會(huì)產(chǎn)生節(jié)余，這個(gè)節(jié)余作為未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源有其經(jīng)濟(jì)合理性，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就地城鎮(zhèn)化提供空間?？傊?xiàng)試點(diǎn)協(xié)調(diào)推進(jìn)，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，有利于農(nóng)村的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展。
進(jìn)一步而言，未來不僅農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革之間，而且農(nóng)村地區(qū)各類用地之間，甚至全部城鄉(xiāng)土地，在產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、使用制度改革上，都應(yīng)當(dāng)協(xié)同推進(jìn)。這既是城鄉(xiāng)土地的系統(tǒng)性、整體性決定的，也是改變城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的要求。
產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代土地管理的基礎(chǔ)制度，明晰的土地產(chǎn)權(quán)不僅可以保護(hù)土地所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且可以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地資源配置，有利于規(guī)劃實(shí)施。規(guī)劃制度是現(xiàn)代土地管理的重要基石，科學(xué)民主規(guī)劃不僅可以有效克服市場(chǎng)失靈，也有利于減少對(duì)土地權(quán)利的不正當(dāng)干預(yù)。使用制度是現(xiàn)代土地管理的核心制度，土地使用制度改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序的土地市場(chǎng)，推動(dòng)土地資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，這也有賴于產(chǎn)權(quán)制度和規(guī)劃制度的合理安排。土地產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃和土地使用制度緊密關(guān)聯(lián)，而將三者聯(lián)接在一起的經(jīng)濟(jì)理論是地租和競(jìng)租理論。
地租是使用土地而支付的報(bào)酬，土地由于區(qū)位、肥力等差異具有不同價(jià)值，這就使地租不僅成為土地價(jià)值的指示器，更是自發(fā)調(diào)節(jié)土地用途的經(jīng)濟(jì)杠桿。地租與競(jìng)租理論揭示了土地空間結(jié)構(gòu)形成和演化的動(dòng)力機(jī)制。
競(jìng)租是現(xiàn)代地租理論的一個(gè)重要概念，指土地使用者為競(jìng)爭某塊土地所愿支付的最高租金，在完全競(jìng)爭的土地市場(chǎng)下，就是土地使用者實(shí)際支付的地租。競(jìng)租理論源于德國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能的“孤立國”理論，根據(jù)該理論，不同農(nóng)作物由于對(duì)地租可支付水平的不同，會(huì)選擇在距離市場(chǎng)不同的區(qū)位種植。在此基礎(chǔ)上，美國哈佛大學(xué)教授威廉·阿朗索于1964年提出了單中心城市物質(zhì)空間的競(jìng)租模型，根據(jù)該模型，對(duì)區(qū)位最敏感、支付地租能力最強(qiáng)的競(jìng)爭者將獲得區(qū)位最優(yōu)的市中心區(qū)的土地使用權(quán)，其他土地利用活動(dòng)依次外推，隨著地租水平從市中心向郊外逐漸下降，相應(yīng)用地功能依次為商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、城市邊緣和農(nóng)業(yè)區(qū)，從而形成城市租金梯度曲線。
圖1中下凹的曲線CB表示不同區(qū)位的地租水平（亦稱競(jìng)租曲線）。假設(shè)肥力勻質(zhì)，以水平線AB表示肥力地租，其與市中心距離遠(yuǎn)近沒有關(guān)系。但土地作建筑使用，區(qū)位條件具有決定性影響。在競(jìng)爭性的土地市場(chǎng)上，剩余價(jià)值產(chǎn)出率越高、付租能力越強(qiáng)的土地用途競(jìng)得區(qū)位地租越高的地段，其結(jié)果形成同心圓式土地利用格局：市中心地段的區(qū)位地租最高，成為金融商業(yè)用地；離開市中心向外，依次為辦公——住宅——工業(yè)——都市型集約農(nóng)業(yè)——大田作物、飼養(yǎng)業(yè)——放牧業(yè)、林業(yè)用地。區(qū)位地租與肥力地租相等的BU線左邊區(qū)位好，宜用作建設(shè)開發(fā)，是城市建設(shè)用地；右邊則區(qū)位差，區(qū)位地租低于肥力地租，不宜建設(shè)開發(fā)，是適宜農(nóng)業(yè)利用的農(nóng)地。中間的分界線BU成為城市開發(fā)邊界。
圖1 區(qū)位地租與土地利用格局
隨著城市人口持續(xù)增加和二三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)大、區(qū)位條件改善，交通運(yùn)輸和信息交流成本下降，區(qū)位地租會(huì)不斷上漲，區(qū)位地租曲線從R1逐漸上升至R2，使城市開發(fā)邊界從U1右移至U2（見圖2）。區(qū)位地租/地價(jià)上漲，促使原來的城市用地再開發(fā)，比農(nóng)業(yè)用途付租能力強(qiáng)的金融商業(yè)用地、辦公、住宅、工業(yè)用地規(guī)模擴(kuò)大并依次向外擴(kuò)展。隨著區(qū)位條件改善，在新、舊兩條城市開發(fā)邊界U1、U2之間（即城鄉(xiāng)結(jié)合部）的農(nóng)地便會(huì)逐漸開發(fā)為城市建設(shè)用地，城市向郊區(qū)蔓延。這時(shí)U1、U2區(qū)間的地價(jià)，因區(qū)位地租提高到CD一線，就不再是原來農(nóng)地的價(jià)格而是該區(qū)位“最佳用途”的價(jià)格。
圖2 區(qū)位地租上漲引起土地利用格局變化
從地租和競(jìng)租理論中可以得到以下重要啟示：第一，決定城鄉(xiāng)土地利用格局的經(jīng)濟(jì)力量是地租。其中，由位置形成的級(jí)差地租是建設(shè)用地級(jí)差地租的主要形式，也是塑造城鄉(xiāng)土地利用空間的主要力量。土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、使用制度建設(shè)，都要遵循和運(yùn)用地租規(guī)律。第二，競(jìng)爭性的土地市場(chǎng)在推動(dòng)用地節(jié)約集約的同時(shí)，有利于建立土地利用空間的良好秩序。不同產(chǎn)業(yè)對(duì)土地位置的要求和敏感程度不同，支付級(jí)差地租的能力高低懸殊，通過競(jìng)租自動(dòng)形成一種動(dòng)力機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局均衡。第三，必須加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)。目前我國城鄉(xiāng)土地利用存在的種種問題，根本原因是土地市場(chǎng)不夠發(fā)育。支離破碎、殘缺不全的城市土地市場(chǎng)，造成價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭機(jī)制不能正常發(fā)揮作用，留下了諸多后遺癥，包括過分依賴房地產(chǎn)開發(fā)、工業(yè)用地比重過高、基礎(chǔ)設(shè)施用地寬打?qū)捰玫鹊?。農(nóng)村土地制度改革需要從中吸取教訓(xùn)，加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，充分釋放土地資源、資產(chǎn)潛力。第四，在加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的同時(shí)，要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度建設(shè)。只有統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)租和價(jià)格均衡，最終實(shí)現(xiàn)土地利用利益均衡、結(jié)構(gòu)均衡和布局均衡。
當(dāng)然，人類的經(jīng)濟(jì)行為不是土地利用決策的唯一動(dòng)因，除了經(jīng)濟(jì)力量外，自然力量、社會(huì)力量對(duì)城鄉(xiāng)土地利用秩序和格局的塑造也具有重要作用。因此，除地租和競(jìng)租理論外，對(duì)其他理論如生態(tài)位理論、社會(huì)行為理論等也應(yīng)加強(qiáng)研究，為土地制度改革實(shí)踐提供更全面、更堅(jiān)實(shí)的理論支撐。
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[1] [英] 約翰?穆勒：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》下卷，胡企林、朱泱譯，商務(wù)印書館1991年版，第391頁。
[2] [美] 亨利?喬治：《進(jìn)步與貧困》，吳良健、王翼龍譯，商務(wù)印書館1995年版，第347頁。
[3] [英] 埃比尼澤?霍華德：《明日的田園城市》，金經(jīng)元譯，商務(wù)印書館2010年版，第20頁。
[4] 1906年2月2日在東京《民報(bào)》創(chuàng)刊周年慶祝大會(huì)上的演說。
[5]賀雪峰，沒有必要再造一個(gè)土地食利者階級(jí)出來[N]，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2005-02-28
[6]周誠：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書館2003年版，第344頁。
[7]鄭振源，征用農(nóng)地應(yīng)稟持“漲價(jià)歸農(nóng)”原則[N]，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-05-08
[8]劉正山，“漲價(jià)歸公”錯(cuò)在哪里？（搜狐博文） 2007-02-01
[9]周誠，農(nóng)地征收宜秉持"全面開發(fā)權(quán)"論[N]，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-02-13
[10]周其仁、賀雪峰辯論：土地增值歸政府還是農(nóng)民？土地增值歸政府還是農(nóng)民？新華網(wǎng)2015-06-08
[11]鄭振源，征用農(nóng)地應(yīng)稟持“漲價(jià)歸農(nóng)”原則[N]，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2006-05-08
[12]陳瑩等，公益性、非公益性土地征收補(bǔ)償?shù)牟町愋匝芯浚跩］ .管理世界，2009，（10）：72-79
[13]汪新勝等，公益性建設(shè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地的界分及其法律化［J］ .江漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，28（1）：76-80
[14]管栩等，公益性用地界定方法探討，中國土地科學(xué), 2013(6):9-14
[15]汪新勝等，公益性建設(shè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地的界分及其法律化［J］ .江漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，28（1）：76-80
[16]黃恒學(xué)：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第48頁。
本文系作者于2016年10月17日下午在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院土地資源管理系、中國土地政策與法律研究中心所做學(xué)術(shù)講座內(nèi)容。轉(zhuǎn)摘請(qǐng)注明詳細(xì)出處。
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