一、令人欲罷還休的農(nóng)村土地
最近出席關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的學術(shù)會議，專家們討論比較多的問題就是農(nóng)村土地制度及其對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響問題。說起來，土地跟農(nóng)村農(nóng)民的關(guān)系真是一個永恒的話題：舊社會農(nóng)民之苦，是因為地主霸占了土地，農(nóng)民只能以打長工或者租地種兩種方式來謀生。小學課本里的“周扒皮半夜雞叫”和“地主的斗吃人的口”把這兩種謀生方式的艱辛描寫得淋漓盡致。于是才有了我們依靠工農(nóng)聯(lián)盟的中國革命，革命的結(jié)果是通過“打土豪分田地”，“將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，并通過國家用憲法的形式來“保護農(nóng)民的土地所有權(quán)”。然而，土地私有在市場競爭力量的作用下會出現(xiàn)集中與壟斷，有重回原道的可能，這與社會主義經(jīng)濟關(guān)系不相吻合，于是社會主義改造又把土地所有權(quán)從農(nóng)民手中收了回來，確立了“農(nóng)村土地集體所有制”，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的“三級所有，隊為基礎”的土地制度。由于土地所有權(quán)從私有變?yōu)楣校鰪娏藝覍ν恋厥找娴恼{(diào)控能力，客觀上為百廢待興的新中國建立較為完備的工業(yè)體系奠定了重要基礎。不過，兩權(quán)合一的土地制度束縛了人的主觀能動性，導致農(nóng)村勞動生產(chǎn)率低下，農(nóng)民生活水平提高緩慢。于是在1978年開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，將土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)用農(nóng)戶承包方式分離開來，土地的經(jīng)營權(quán)重新回到農(nóng)民手中，農(nóng)民主觀能動性的發(fā)揮讓億萬農(nóng)民擺脫了貧困，解決了溫飽！按理說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這種將土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的方式，很好地解決了土地集體所有和農(nóng)民主觀能動性發(fā)揮二者之間的矛盾，是一種理想的土地制度。但是，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，一方面，在后工業(yè)化階段，工業(yè)技術(shù)反哺農(nóng)業(yè)要求規(guī)模化經(jīng)營受到家庭承包造成的土地碎片化的嚴重限制；另一方面，隨著農(nóng)戶生活水平的提高而要求享受更多的公共服務，也受到土地家庭承包后集體經(jīng)濟不斷式微的限制。在種種挑戰(zhàn)面前，農(nóng)村土地問題又重新回到人們的視野，農(nóng)村土地就像一種魔咒，令人欲罷還休！
二、不能帶來收益的農(nóng)村土地集體所有權(quán)
農(nóng)村村落，不僅僅是一個人群居住的空間載體，同時也是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的載體。居住在村莊里的村民，不是原子式的孤獨個體，他們之間存在許多聯(lián)系與互動，因此會產(chǎn)生許多家庭之外的公共消費，村莊公共品消費的非排他性就決定了村莊集體經(jīng)濟存在的必要性，因此村莊不能沒有集體經(jīng)濟。其實，農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，并不必然帶來村莊集體經(jīng)濟的弱化。記得在農(nóng)村稅費改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟還是有充足來源的，那時流行的一句話叫做“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”，這句話很好地表明了土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系：交給國家的是農(nóng)業(yè)稅，留給集體的是土地所有權(quán)收益，農(nóng)民所得的是承包經(jīng)營土地的報酬。所以在那個年代，村里要修一條路，挖一條渠，打一口井等，尚可依賴村莊集體的經(jīng)濟收入，簡稱為村莊財政。不過，由于農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性，導致種田收入甚微，若要繳納繁重的農(nóng)業(yè)稅與費，就會加重農(nóng)民的負擔，嚴重影響農(nóng)民家庭生活水平的提高，拉大城鄉(xiāng)差距。在監(jiān)督制度不完善的情況下，農(nóng)村收費亂象環(huán)生，就更會讓農(nóng)民苦不堪言。隨著國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，中央政府在2006年將農(nóng)業(yè)稅連同“三提五統(tǒng)”一起廢除了，農(nóng)民種田再也不用交稅和費了，甚至還可以得到國家的財政補貼。
然而，伴隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，同時也就將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的收益權(quán)給虛名化了，農(nóng)村土地集體所有權(quán)就僅僅剩下對土地的管理職責，比如對土地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、回收等，這就完全切斷了村莊集體經(jīng)濟的來源。現(xiàn)在回到農(nóng)村發(fā)現(xiàn)，村莊已經(jīng)逐漸成為一個社會學意義上的居住群落，村集體的經(jīng)濟功能逐漸消失，農(nóng)村回到以家庭為單位的原子狀態(tài)。道路、溝渠、水井、學校等公共品由于市場失靈和集體缺位，只能依靠中央政府使用公共財政來解決，在國家公共財政不足的情況下，不能享受這種“普照之光”的農(nóng)村，也就逐漸出現(xiàn)荒蠻凋零的景象：鄉(xiāng)間泥濘道路上搖晃爬行車輛，為了求學不得不跋涉遠行的孩童，鄉(xiāng)間野徑四處彌漫的臭水垃圾，凡此種種，就是村莊集體財政不足的一個反映！
從理論上說，既然我國法律確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，那么，土地作為農(nóng)村集體掌握的最為重要的經(jīng)濟要素，就理應能夠給農(nóng)村集體帶來收益，沒有收益權(quán)的所有權(quán)是難以想象的。可是，在農(nóng)業(yè)稅費取消以后，盡管國家法律也好，中央文件也好，都始終堅持農(nóng)村土地集體所有是一種根本的制度，享有對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)，但在實現(xiàn)中村集體根本無法從土地中獲得收益：農(nóng)民承包土地并不需要向村集體繳納承包費用（就是以前說的“留足集體的”），村集體當然不能隨意將擁有所有權(quán)的土地隨意出賣，也不能向農(nóng)戶收“公積金和公益金”，所以村集體經(jīng)濟就變成無源之水，無本之木。在許多農(nóng)村地區(qū)，由于村集體經(jīng)濟幾乎變成一個空殼，村里做一點事情就需要“一事一議”，然而目前農(nóng)村農(nóng)民的高度流動性，導致“一事一議”在執(zhí)行過程中舉步維艱，或許這是不少農(nóng)村現(xiàn)在沒有人愿意做村干部的原因。
三、農(nóng)村集體土地所有權(quán)應該向土地經(jīng)營效益要收益
顯然，按照一切以人為核心的社會主義農(nóng)村發(fā)展原則，村莊集體經(jīng)濟的增長不能寄托在向農(nóng)戶的土地承包權(quán)收費上，向農(nóng)民收取任何形式的費都有違我們黨和政府關(guān)注三農(nóng)發(fā)展的初衷，同時，必須堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。現(xiàn)在國家對農(nóng)村土地管理的制度設計，提出了“三權(quán)分置”的設想，即將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，所有權(quán)歸村集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)歸土地經(jīng)營者，這可以解決因承包而導致的土地碎片化問題，有利于通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村土地產(chǎn)出效率。從農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”來看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的收益，不能來自農(nóng)民的土地承包權(quán)，那就只能來自于土地的經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)向經(jīng)營權(quán)要收益也是符合產(chǎn)權(quán)理論邏輯的。
問題在于，在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一的情況下，所有權(quán)向經(jīng)營權(quán)要收益，仍然等同于向農(nóng)戶要收益，而且，以農(nóng)戶家庭為單位的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，正是目前造成土地過于碎片化而無法實現(xiàn)規(guī)模效益的原因。由此看來，改變土地的家庭經(jīng)營方式，在確保農(nóng)戶的土地承包權(quán)條件下，鼓勵農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出讓，通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來提高土地收益，在土地收益提高的前提下壯大村莊集體經(jīng)濟，這或許是一條可行路徑。
問題是，什么樣的土地經(jīng)營模式更有利于在提高土地收益的同時壯大村莊集體經(jīng)濟？從實踐來看，農(nóng)民專業(yè)合作社是一種有效的模式：一是農(nóng)民專業(yè)合作社的成員主要是村民，能夠確保合作社收益主要惠及本村農(nóng)民；二是農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)戶的土地承包權(quán)作為合作基礎，不會改變土地所有權(quán)，也不會改變土地承包權(quán)，確保了農(nóng)民利益；三是農(nóng)民專業(yè)合作社本身就是集體，合作成員越多，跟村集體的重疊越大，但由于合作社成員間的經(jīng)濟紐帶，有效解決了村集體缺位的難題，使集體變得更為具體；四是農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展采取農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，村級專業(yè)合作經(jīng)營的方式，有具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，有了產(chǎn)業(yè)才有土地收益的提高，才有集體經(jīng)濟壯大的基礎；五是專業(yè)合作社為了持續(xù)發(fā)展，除了將收益按股份分紅，農(nóng)民在合作社就業(yè)有工資性收入，可以增加農(nóng)民收入外，合作社提取公積金和公益金也是通常的做法，這就在很大程度上解決了村莊集體經(jīng)濟式微的問題。
以農(nóng)戶土地承包權(quán)為基礎的專業(yè)合作社，是新型的農(nóng)村土地經(jīng)營主體，也是農(nóng)村重要的產(chǎn)業(yè)組織方式。這些年，我們研究團隊的足跡遍布江西、廣西、江蘇、安徽等地農(nóng)村，考察過許多農(nóng)民專業(yè)合作社，感覺到農(nóng)民專業(yè)合作社的魅力，當然，最重要的一條就是，要避免將農(nóng)民專業(yè)合作社變成私人的企業(yè)，失去農(nóng)民合作的性質(zhì)，只有這樣，才能真正實現(xiàn)合作社應有的功能！
我們有理由相信，“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地管理制度，可以成為農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，可以成為重建農(nóng)村集體經(jīng)濟的制度保障！
（作者：江蘇大學教授、博導）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 三農(nóng)莊園
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