制定《農村集體經濟組織法》的一個重要任務，就是明確農村集體經濟組織對集體財產的管理職責，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）對此做出了詳細規定。那么，作為公有制財產的集體財產為什么是由農村集體經濟組織經營管理呢？要準確全面把握這一點，就應當清晰認識農村集體經濟組織作為集體財產管理者的歷史邏輯、法律邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。
農村集體經濟組織作為集體財產管理者的歷史邏輯
從歷史淵源看，農村集體經濟組織自其成立伊始，就是集體財產的管理者。
農村集體經濟組織作為中國特色的組織體，產生于20世紀50年代的農業社會主義改造時期，以高級農業生產合作社為其起始的表現形態。1956年的《高級農業生產合作社示范章程》將高級農業生產合作社定義為“勞動農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經濟組織”。
進入人民公社體制后，高級農業生產合作社發展成農村人民公社，并被賦予了政治職能，人民公社作為政社合一的組織，既是農村集體經濟組織，又是政權組織。1962年9月頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》正式確立了人民公社的“三級所有、隊為基礎”體制，這正是我國集體所有權制度的起源。在這一時期，集體所有權的主體本身就是人民公社，而人民公社具體包括公社、生產大隊和生產隊，三者均為集體經濟組織。
從組織屬性上看，農村集體經濟組織產生于將生產資料私有制改造為公有制的需要，農村集體經濟組織成立的過程，就是消滅土地等生產資料的私有、建立生產資料的公有制的過程，農村集體經濟組織本身就是實現集體所有制這種公有制形態的組織載體。
故此，農村集體經濟組織自其誕生伊始，就具有鮮明的公有制屬性，由其作為集體財產這種公有制財產的管理者，當仁不讓。
農村集體經濟組織作為集體財產管理者的法律邏輯
從法律規定看，農村集體經濟組織對集體財產的經營管理職能一直被各時期的法律所確認。
盡管在人民公社體制解體之后，因為各方面原因，農村集體經濟組織的組織機構有所萎縮，其經濟職能的實際履行有所弱化，但其經營管理集體財產的法定職責一直沒有變。人民公社解體之后，在鄉鎮一級，人民公社的政治職能轉歸鄉政府，在村（大隊）和村民小組（小隊）層級，則不設政權組織，但設置村民委員會作為自治組織承擔法律賦予的相關職能；人民公社原來承擔的經濟職能，本應回歸到農村集體經濟組織，但由于在經濟體制改革尤其是實行家庭聯產承包責任制的背景下，村、組承擔的經濟職能十分有限，所以大部分村、組雖然名義上存在一個所謂的農村集體經濟組織，但農村集體經濟組織實際上處于萎縮或者虛置狀態，有限的經濟事務由村民委員會代為承擔。
盡管如此，農村集體經濟組織在法律文本中從未缺席過，并且一直是以集體財產經營管理者的角色出現。例如：1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》規定了農村集體經濟組織經營、管理集體財產的職責，2007年頒布的《中華人民共和國物權法》和2020年頒布的《中華人民共和國民法典》承繼了這些規定；從對集體土地這種最重要的集體財產的經營管理看，1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》規定了農村集體經濟組織經營、管理集體土地的職責，1998年和2019年修改《土地管理法》時這些規則被延續；2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定了農村集體經濟組織發包集體土地的職責，這是其集體財產管理職責的重要體現，2019年《農村土地承包法》修改時這些規則同樣被保留。由此可見，農村集體經濟組織一直都是法定的集體財產的經營管理主體。
農村集體經濟組織作為集體財產管理者的理論邏輯
集體財產由農村集體經濟組織管理，是落實集體所有制和集體所有權、實現集體財產由全體集體成員當家作主的應有之義。
集體財產屬于農民集體所有，即成員集體所有，而成員集體所有的財產理當由成員集體做主。鑒于集體成員人數眾多，要真正實現集體成員當家作主，就必須有一個科學的機制和平臺將全體成員組織起來，讓每一個成員的意志都能夠凝聚成集體意志。而農村集體經濟組織正是這樣的一個組織。
具體來說，在決策環節，要讓每一個成員的利益和訴求都能得到充分的表達，并通過民主的決策程序形成真正體現絕大多數成員利益的集體意志，而這正是農村集體經濟組織成員大會的職責；在實施環節，要有高效的執行機關來忠實執行集體意志，促進集體財產利益的實現，而由農村集體經濟組織成員大會選舉產生理事會正是這樣的機關，與此同時，為了保障理事會忠實執行集體意志，成員大會還選舉成立監事會，對理事會的行為予以監督。
由此可見，正是借助于農村集體經濟組織的運行系統，一方面全體集體成員可以便捷高效地形成和實施集體意志，另一方面又能充分保障個體成員包括選舉權、被選舉權、知情權、監督權、罷免權、撤銷權等在內的諸多民主管理權利，以此統籌協調成員個體利益和集體利益，實現集體利益的最大化，而集體利益最終又會通過農村集體經濟組織的服務職能和分配制度等轉化為成員個人利益。
對此，《草案》第四章作出了詳細規定。需要注意的是，在新時期，一定要注意準確把握農村集體經濟組織的內涵，其一定是由全體集體成員以集體財產為紐帶集合而成的組織，與當年“三級所有、隊為基礎”的人民公社之間具有歷史延續性，如此才能將集體財產的利益真正落實到全體集體成員上。對此，《草案》第二條明確將農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織排除在農村集體經濟組織的范疇之外是非常必要的。
農村集體經濟組織作為集體財產管理者的實踐邏輯
作為公有制財產的集體財產是全體農民走向共同富裕的重要物質基礎，讓集體財產的管理職能回歸農村集體經濟組織，是提升集體財產管理專業化水平、促進共同富裕的現實要求。
如前所述，在人民公社解體之后，由于在很多地方農村集體經濟組織的組織形態有所弱化，農村集體經濟組織經營管理集體財產的職責實際上由村民委員會承擔，村莊治理仍然體現出延續自人民公社時期的政社合一的特征。在農村市場交易不發達、集體財產數量較少且種類單一的情形下，此種政社合一的管理體制有利于節省村莊行政成本。但隨著社會主義市場經濟的發展和鄉村振興戰略的實施，集體財產不僅體量大增，種類也更為豐富，為了提升集體財產經營管理效率，集體財產需要更加頻繁地參與各種復雜的市場交易活動，這對集體財產的經營管理提出了更高的專業化要求。此時，將村莊的自治事務與經濟事務適度分離，在村級黨組織的統一領導下，村民委員會專注于自治事務，集體財產的經營管理職責則回歸專司經濟事務的農村集體經濟組織，顯然有利于提升集體財產管理的專業化水平，促進集體資產的保值增值和農民共同富裕。
不僅如此，在城鄉融合發展、人口雙向流動的背景下，村民（村莊居民）范圍與農村集體經濟組織成員范圍分化的現象也日益凸顯，讓集體財產的管理職能回歸農村集體經濟組織，也是讓集體財產真正由全體集體成員當家作主的需要。
對此，《草案》第三十七條明確列舉集體財產的范圍，第三十八條至第四十一條進一步細化不同類型財產的管理原則和獨特要求，第四十三條提出“促進集體財產保值增值”的管理目標，等等，這一系列規定明確了農村集體經濟組織的權利義務，是對近年來改革實踐經驗的總結和鄉村現實需求的回應，為農村集體經濟組織更好發揮其“壯大農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富?！敝δ艿於嘶A。
（作者系中央財經大學法學院教授、不動產與自然資源法研究中心主任。中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2023年5月13日）
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