日前，針對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的大背景下，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保制度”）運(yùn)行仍然存在的一些問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村低保制度如何有效銜接扶貧開發(fā)政策的總體要求、基本原則、工作方案及保障措施作出了全面部署和具體安排。
如何進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度，使之更加有效、動(dòng)態(tài)銜接精準(zhǔn)扶貧？筆者通過(guò)對(duì)廣西百色市的深入調(diào)研，總結(jié)以下問(wèn)題并提出相應(yīng)完善建議。
農(nóng)村低保制度目前存在的問(wèn)題
農(nóng)村低保制度自2007年正式實(shí)施以來(lái)，有效解決了部分農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。然而，在實(shí)施過(guò)程中，特別是銜接精準(zhǔn)扶貧措施方面也暴露出一些問(wèn)題。
第一，農(nóng)村低保制度實(shí)施成本過(guò)高，一些地方確定低保對(duì)象不精準(zhǔn)。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。這里的“家庭年人均純收入”現(xiàn)實(shí)中難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，工作量大。不少基層干部對(duì)于低保對(duì)象信息的審核統(tǒng)計(jì)停留在“下傳上聽”層面，將低保指標(biāo)不加區(qū)分地平均攤派到各個(gè)鎮(zhèn)、村，基層干部同樣如此，為圖省事，省去民主評(píng)議等環(huán)節(jié)。由此導(dǎo)致農(nóng)村低保對(duì)象不精準(zhǔn)，錯(cuò)保、漏保、政策保等現(xiàn)象較為突出。比如：有的符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶沒(méi)有被納入低保，不符合條件的卻享受低保；一些地方存在干部的親情保、關(guān)系保，甚至公職人員集體吃低保；也有基層干部將低保與計(jì)生、維穩(wěn)、拆遷、上訪等處理基層矛盾糾紛掛鉤，低保不再是惠及困難群眾的福利，而淪落為基層干部行政權(quán)力的附庸和工具。
第二，低保兜底扶貧與其他扶貧機(jī)制銜接不到位。目前低保對(duì)象作為脫貧攻堅(jiān)中的重要目標(biāo)，不少地方的扶貧開發(fā)政策傾向于向低保戶傾斜，政策、資金的使用向低保對(duì)象集中，然而，附著在低保上的顯性和隱形福利越來(lái)越多，以致出現(xiàn)低保“養(yǎng)懶漢”的情況。另一方面，在國(guó)家其他扶貧政策穩(wěn)定推進(jìn)中，不少低保戶已經(jīng)逐步擺脫生活困難的狀況，但還享受著低保，妨礙了農(nóng)村低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)、有序進(jìn)退。
第三，低保兜底標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)兩線并行，交叉疊加不清晰。當(dāng)前，國(guó)家劃定的貧困線為2855元，也就是說(shuō)低于2855元的被視為扶貧對(duì)象。然而，整體而言，全國(guó)至少還有20個(gè)省市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于貧困線。低保線與貧困線雙線并行，很多時(shí)候?qū)⒇毨艉偷捅艋焱饋?lái)對(duì)待，加上人為操作因素，導(dǎo)致不少符合條件的低保戶沒(méi)有被識(shí)別為貧困戶，有的符合低保條件貧困戶沒(méi)有享受低保，甚至有勞動(dòng)能力、勞動(dòng)意愿并且可以通過(guò)其他形式脫貧致富的人出現(xiàn)在低保群體中，上述情況直接影響扶貧的精準(zhǔn)度。
完善農(nóng)村低保制度的政策建議
在精準(zhǔn)脫貧的大背景下，農(nóng)村低保履行的是保基本、保底線、保民生的兜底責(zé)任。不僅是兜底，更重要的是向精準(zhǔn)兜底升級(jí)。對(duì)此，筆者提出以下完善建議：
第一，精準(zhǔn)識(shí)別低保對(duì)象，建立統(tǒng)一、完善的低保對(duì)象與貧困人口的動(dòng)態(tài)信息庫(kù)。能否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是基礎(chǔ)，同樣，低保要發(fā)揮精準(zhǔn)兜底作用。首先，要確定低保精確兜底的對(duì)象。全國(guó)范圍正在建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，構(gòu)建全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不少省市也建立了低保人員信息庫(kù)。目前需要進(jìn)一步加大對(duì)基層民政工作人員及村干部的培訓(xùn)，引導(dǎo)督促其真正進(jìn)村入戶采集核實(shí)信息，同時(shí)可階段性征集信息采集員加強(qiáng)信息采集工作，確保錄入的信息準(zhǔn)確；將貧困人員信息和低保對(duì)象信息匯集對(duì)接，每一級(jí)民政、扶貧部門升級(jí)完善，搭建統(tǒng)一的脫貧系統(tǒng)平臺(tái)，與公安、住建、工商、銀行等機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通，打通橫向部門間的阻隔，進(jìn)而形成縱向的扶貧、低保系統(tǒng)；將人員信息分門別類：老弱病殘等無(wú)勞動(dòng)能力的低保戶、有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的低保戶、錯(cuò)保及應(yīng)該退出低保的人員、現(xiàn)有符合條件但未納入低保貧困人員、其他貧困人員等,最終實(shí)現(xiàn)扶貧、低保的一體對(duì)接，形成一套統(tǒng)一的、對(duì)象類別清楚的精準(zhǔn)扶貧對(duì)象信息庫(kù)。
第二，建立低保兜底與其他扶貧方式動(dòng)態(tài)銜接機(jī)制，各有側(cè)重，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有針對(duì)性地剝離其他扶貧方式與農(nóng)村低保的政策疊加，做好過(guò)渡階段的低保兜底，讓項(xiàng)目、資金惠及更多貧困群眾。
享受產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶貧的貧困群眾，不同時(shí)享受農(nóng)村低保，尤其是現(xiàn)有低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的群眾。總結(jié)以往產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合不同地區(qū)的具體情況，制定切實(shí)可行、真正指向貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧方案，避免以往“扶富不扶貧”的教訓(xùn)，樹立起貧困戶對(duì)產(chǎn)業(yè)脫貧的信心；由于產(chǎn)業(yè)扶貧產(chǎn)生效果需要一定時(shí)間間隔，做好低保政策過(guò)渡時(shí)期兜底工作。做好扶貧產(chǎn)業(yè)的收益評(píng)估，與貧困戶簽訂協(xié)議，對(duì)產(chǎn)業(yè)脫貧效果不理想者，根據(jù)其意愿可納入低保；對(duì)于依靠產(chǎn)業(yè)脫貧致富的低保戶予以資金物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)低保戶自愿退出低保。加大對(duì)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的就業(yè)扶持，注重救助對(duì)象勞動(dòng)能力，把更多的救助資金用于發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)上，做好就業(yè)技能培訓(xùn)、學(xué)習(xí)過(guò)渡階段的低保扶持，采取就業(yè)激勵(lì)和培訓(xùn)等措施，提升低保對(duì)象的勞動(dòng)技能。
納入金融扶貧工程的，不同時(shí)享受低保。對(duì)于有意愿有創(chuàng)業(yè)想法的貧困戶，提供無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、無(wú)利息小額貸款，并根據(jù)其所從事行業(yè)特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際周期，適當(dāng)延長(zhǎng)還款時(shí)間；引入風(fēng)險(xiǎn)管控，有效降低銀行等機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高其金融扶貧的積極性。
有集體和個(gè)人固定資產(chǎn)收益的老弱病等群體且各項(xiàng)收入高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，不同時(shí)享受低保。不斷推進(jìn)、完善貧困地區(qū)農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)入市。將低保戶中有條件群體的土地、林地流轉(zhuǎn)，或以集體入股的形式量化折成股權(quán)，使病殘等喪失或者部分喪失勞動(dòng)能力的人不需勞動(dòng)或者少量勞動(dòng)也能領(lǐng)取固定收益；整合國(guó)家和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金及其他涉農(nóng)資金，在貧困地區(qū)因地制宜開發(fā)、興辦產(chǎn)業(yè)，股金分配向勞動(dòng)困難的貧困戶傾斜，并參與分紅，使其能獲得固定收益。
第三，完善農(nóng)村低保的動(dòng)態(tài)進(jìn)入、退出機(jī)制，適時(shí)調(diào)整，應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退，進(jìn)退有序，確保低保用在最需要兜底的群眾身上。對(duì)于已經(jīng)通過(guò)其他方式脫貧的群體，做好后續(xù)走訪，確保其脫貧的持續(xù)性，對(duì)于階段性脫貧后又返貧的做好低保對(duì)接；對(duì)于非貧困群體因突發(fā)重大災(zāi)、病等致貧、甚至喪失勞動(dòng)能力的，除了醫(yī)療等專項(xiàng)救助外，視情況及時(shí)納入低保。對(duì)于現(xiàn)有的農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行全面篩查，除了清退違規(guī)騙保、錯(cuò)保對(duì)象外，有勞動(dòng)能力的低保貧困戶轉(zhuǎn)移到其他扶貧方式中，并有序退出低保；已經(jīng)脫貧的低保戶規(guī)定在一定時(shí)間內(nèi)退出低保。
對(duì)現(xiàn)有不符合條件的低保對(duì)象應(yīng)加大清退力度，完善低保違紀(jì)違法問(wèn)責(zé)機(jī)制。著重在民主評(píng)議、調(diào)查核實(shí)、結(jié)果公示環(huán)節(jié)下功夫。對(duì)財(cái)產(chǎn)狀況經(jīng)核查超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，隱瞞、偽造家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況，拒絕就業(yè)等幫扶措施的將停止救助；對(duì)于惡意騙取低保的公職人員、村干部追究其法律責(zé)任；完善與低保相關(guān)的其他政策制度的頂層設(shè)計(jì)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》（2016年12月24日 03 版）
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