日前，針對當前精準扶貧的大背景下，農村最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保制度”）運行仍然存在的一些問題，國務院辦公廳轉發《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，《意見》對農村低保制度如何有效銜接扶貧開發政策的總體要求、基本原則、工作方案及保障措施作出了全面部署和具體安排。
如何進一步完善農村低保制度，使之更加有效、動態銜接精準扶貧？筆者通過對廣西百色市的深入調研，總結以下問題并提出相應完善建議。
農村低保制度目前存在的問題
農村低保制度自2007年正式實施以來，有效解決了部分農村貧困人口的溫飽問題。然而，在實施過程中，特別是銜接精準扶貧措施方面也暴露出一些問題。
第一，農村低保制度實施成本過高，一些地方確定低保對象不精準。農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民。這里的“家庭年人均純收入”現實中難以準確統計，工作量大。不少基層干部對于低保對象信息的審核統計停留在“下傳上聽”層面，將低保指標不加區分地平均攤派到各個鎮、村，基層干部同樣如此，為圖省事，省去民主評議等環節。由此導致農村低保對象不精準，錯保、漏保、政策保等現象較為突出。比如：有的符合國家標準的農戶沒有被納入低保，不符合條件的卻享受低保；一些地方存在干部的親情保、關系保，甚至公職人員集體吃低保；也有基層干部將低保與計生、維穩、拆遷、上訪等處理基層矛盾糾紛掛鉤，低保不再是惠及困難群眾的福利，而淪落為基層干部行政權力的附庸和工具。
第二，低保兜底扶貧與其他扶貧機制銜接不到位。目前低保對象作為脫貧攻堅中的重要目標，不少地方的扶貧開發政策傾向于向低保戶傾斜，政策、資金的使用向低保對象集中，然而，附著在低保上的顯性和隱形福利越來越多，以致出現低保“養懶漢”的情況。另一方面，在國家其他扶貧政策穩定推進中，不少低保戶已經逐步擺脫生活困難的狀況，但還享受著低保，妨礙了農村低保對象的動態、有序進退。
第三，低保兜底標準與扶貧標準兩線并行，交叉疊加不清晰。當前，國家劃定的貧困線為2855元，也就是說低于2855元的被視為扶貧對象。然而，整體而言，全國至少還有20個省市的農村低保標準低于貧困線。低保線與貧困線雙線并行，很多時候將貧困戶和低保戶混同起來對待，加上人為操作因素，導致不少符合條件的低保戶沒有被識別為貧困戶，有的符合低保條件貧困戶沒有享受低保，甚至有勞動能力、勞動意愿并且可以通過其他形式脫貧致富的人出現在低保群體中，上述情況直接影響扶貧的精準度。
完善農村低保制度的政策建議
在精準脫貧的大背景下，農村低保履行的是保基本、保底線、保民生的兜底責任。不僅是兜底，更重要的是向精準兜底升級。對此，筆者提出以下完善建議：
第一，精準識別低保對象，建立統一、完善的低保對象與貧困人口的動態信息庫。能否實現精準脫貧、精準識別貧困人口是基礎，同樣，低保要發揮精準兜底作用。首先，要確定低保精確兜底的對象。全國范圍正在建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區電子信息檔案，構建全國扶貧信息網絡系統，不少省市也建立了低保人員信息庫。目前需要進一步加大對基層民政工作人員及村干部的培訓，引導督促其真正進村入戶采集核實信息，同時可階段性征集信息采集員加強信息采集工作，確保錄入的信息準確；將貧困人員信息和低保對象信息匯集對接，每一級民政、扶貧部門升級完善，搭建統一的脫貧系統平臺，與公安、住建、工商、銀行等機構互聯互通，打通橫向部門間的阻隔，進而形成縱向的扶貧、低保系統；將人員信息分門別類：老弱病殘等無勞動能力的低保戶、有勞動能力和勞動意愿的低保戶、錯保及應該退出低保的人員、現有符合條件但未納入低保貧困人員、其他貧困人員等,最終實現扶貧、低保的一體對接，形成一套統一的、對象類別清楚的精準扶貧對象信息庫。
第二，建立低保兜底與其他扶貧方式動態銜接機制，各有側重，優勢互補，有針對性地剝離其他扶貧方式與農村低保的政策疊加，做好過渡階段的低保兜底，讓項目、資金惠及更多貧困群眾。
享受產業和就業扶貧的貧困群眾，不同時享受農村低保，尤其是現有低保對象中有勞動能力和勞動意愿的群眾。總結以往產業扶貧的經驗，結合不同地區的具體情況，制定切實可行、真正指向貧困戶的產業扶貧方案，避免以往“扶富不扶貧”的教訓，樹立起貧困戶對產業脫貧的信心；由于產業扶貧產生效果需要一定時間間隔，做好低保政策過渡時期兜底工作。做好扶貧產業的收益評估，與貧困戶簽訂協議，對產業脫貧效果不理想者，根據其意愿可納入低保；對于依靠產業脫貧致富的低保戶予以資金物質獎勵，鼓勵低保戶自愿退出低保。加大對有勞動能力低保對象的就業扶持，注重救助對象勞動能力，把更多的救助資金用于發展和促進就業上，做好就業技能培訓、學習過渡階段的低保扶持，采取就業激勵和培訓等措施，提升低保對象的勞動技能。
納入金融扶貧工程的，不同時享受低保。對于有意愿有創業想法的貧困戶，提供無抵押、無擔保、無利息小額貸款，并根據其所從事行業特別是農業產業的實際周期，適當延長還款時間；引入風險管控，有效降低銀行等機構的貸款風險，提高其金融扶貧的積極性。
有集體和個人固定資產收益的老弱病等群體且各項收入高于扶貧標準的，不同時享受低保。不斷推進、完善貧困地區農村集體土地等資產入市。將低保戶中有條件群體的土地、林地流轉，或以集體入股的形式量化折成股權，使病殘等喪失或者部分喪失勞動能力的人不需勞動或者少量勞動也能領取固定收益；整合國家和地方財政專項扶貧資金及其他涉農資金，在貧困地區因地制宜開發、興辦產業，股金分配向勞動困難的貧困戶傾斜，并參與分紅，使其能獲得固定收益。
第三，完善農村低保的動態進入、退出機制，適時調整，應保盡保，應退盡退，進退有序，確保低保用在最需要兜底的群眾身上。對于已經通過其他方式脫貧的群體，做好后續走訪，確保其脫貧的持續性，對于階段性脫貧后又返貧的做好低保對接；對于非貧困群體因突發重大災、病等致貧、甚至喪失勞動能力的，除了醫療等專項救助外，視情況及時納入低保。對于現有的農村低保對象進行全面篩查，除了清退違規騙保、錯保對象外，有勞動能力的低保貧困戶轉移到其他扶貧方式中，并有序退出低保；已經脫貧的低保戶規定在一定時間內退出低保。
對現有不符合條件的低保對象應加大清退力度，完善低保違紀違法問責機制。著重在民主評議、調查核實、結果公示環節下功夫。對財產狀況經核查超出規定標準，隱瞞、偽造家庭收入和財產狀況，拒絕就業等幫扶措施的將停止救助；對于惡意騙取低保的公職人員、村干部追究其法律責任；完善與低保相關的其他政策制度的頂層設計。
中國鄉村發現網轉自:《農民日報》（2016年12月24日 03 版）
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