日前，針對當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的大背景下，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保制度”）運行仍然存在的一些問題，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，《意見》對農(nóng)村低保制度如何有效銜接扶貧開發(fā)政策的總體要求、基本原則、工作方案及保障措施作出了全面部署和具體安排。
如何進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度，使之更加有效、動態(tài)銜接精準(zhǔn)扶貧？筆者通過對廣西百色市的深入調(diào)研，總結(jié)以下問題并提出相應(yīng)完善建議。
農(nóng)村低保制度目前存在的問題
農(nóng)村低保制度自2007年正式實施以來，有效解決了部分農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。然而，在實施過程中，特別是銜接精準(zhǔn)扶貧措施方面也暴露出一些問題。
第一，農(nóng)村低保制度實施成本過高，一些地方確定低保對象不精準(zhǔn)。農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。這里的“家庭年人均純收入”現(xiàn)實中難以準(zhǔn)確統(tǒng)計，工作量大。不少基層干部對于低保對象信息的審核統(tǒng)計停留在“下傳上聽”層面，將低保指標(biāo)不加區(qū)分地平均攤派到各個鎮(zhèn)、村，基層干部同樣如此，為圖省事，省去民主評議等環(huán)節(jié)。由此導(dǎo)致農(nóng)村低保對象不精準(zhǔn)，錯保、漏保、政策保等現(xiàn)象較為突出。比如：有的符合國家標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶沒有被納入低保，不符合條件的卻享受低保；一些地方存在干部的親情保、關(guān)系保，甚至公職人員集體吃低保；也有基層干部將低保與計生、維穩(wěn)、拆遷、上訪等處理基層矛盾糾紛掛鉤，低保不再是惠及困難群眾的福利，而淪落為基層干部行政權(quán)力的附庸和工具。
第二，低保兜底扶貧與其他扶貧機制銜接不到位。目前低保對象作為脫貧攻堅中的重要目標(biāo)，不少地方的扶貧開發(fā)政策傾向于向低保戶傾斜，政策、資金的使用向低保對象集中，然而，附著在低保上的顯性和隱形福利越來越多，以致出現(xiàn)低?！梆B(yǎng)懶漢”的情況。另一方面，在國家其他扶貧政策穩(wěn)定推進(jìn)中，不少低保戶已經(jīng)逐步擺脫生活困難的狀況，但還享受著低保，妨礙了農(nóng)村低保對象的動態(tài)、有序進(jìn)退。
第三，低保兜底標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)兩線并行，交叉疊加不清晰。當(dāng)前，國家劃定的貧困線為2855元，也就是說低于2855元的被視為扶貧對象。然而，整體而言，全國至少還有20個省市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于貧困線。低保線與貧困線雙線并行，很多時候?qū)⒇毨艉偷捅艋焱饋韺Υ?，加上人為操作因素，?dǎo)致不少符合條件的低保戶沒有被識別為貧困戶，有的符合低保條件貧困戶沒有享受低保，甚至有勞動能力、勞動意愿并且可以通過其他形式脫貧致富的人出現(xiàn)在低保群體中，上述情況直接影響扶貧的精準(zhǔn)度。
完善農(nóng)村低保制度的政策建議
在精準(zhǔn)脫貧的大背景下，農(nóng)村低保履行的是?；尽⒈５拙€、保民生的兜底責(zé)任。不僅是兜底，更重要的是向精準(zhǔn)兜底升級。對此，筆者提出以下完善建議：
第一，精準(zhǔn)識別低保對象，建立統(tǒng)一、完善的低保對象與貧困人口的動態(tài)信息庫。能否實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)識別貧困人口是基礎(chǔ)，同樣，低保要發(fā)揮精準(zhǔn)兜底作用。首先，要確定低保精確兜底的對象。全國范圍正在建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，構(gòu)建全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不少省市也建立了低保人員信息庫。目前需要進(jìn)一步加大對基層民政工作人員及村干部的培訓(xùn)，引導(dǎo)督促其真正進(jìn)村入戶采集核實信息，同時可階段性征集信息采集員加強信息采集工作，確保錄入的信息準(zhǔn)確；將貧困人員信息和低保對象信息匯集對接，每一級民政、扶貧部門升級完善，搭建統(tǒng)一的脫貧系統(tǒng)平臺，與公安、住建、工商、銀行等機構(gòu)互聯(lián)互通，打通橫向部門間的阻隔，進(jìn)而形成縱向的扶貧、低保系統(tǒng)；將人員信息分門別類：老弱病殘等無勞動能力的低保戶、有勞動能力和勞動意愿的低保戶、錯保及應(yīng)該退出低保的人員、現(xiàn)有符合條件但未納入低保貧困人員、其他貧困人員等,最終實現(xiàn)扶貧、低保的一體對接，形成一套統(tǒng)一的、對象類別清楚的精準(zhǔn)扶貧對象信息庫。
第二，建立低保兜底與其他扶貧方式動態(tài)銜接機制，各有側(cè)重，優(yōu)勢互補，有針對性地剝離其他扶貧方式與農(nóng)村低保的政策疊加，做好過渡階段的低保兜底，讓項目、資金惠及更多貧困群眾。
享受產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶貧的貧困群眾，不同時享受農(nóng)村低保，尤其是現(xiàn)有低保對象中有勞動能力和勞動意愿的群眾。總結(jié)以往產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗，結(jié)合不同地區(qū)的具體情況，制定切實可行、真正指向貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧方案，避免以往“扶富不扶貧”的教訓(xùn)，樹立起貧困戶對產(chǎn)業(yè)脫貧的信心；由于產(chǎn)業(yè)扶貧產(chǎn)生效果需要一定時間間隔，做好低保政策過渡時期兜底工作。做好扶貧產(chǎn)業(yè)的收益評估，與貧困戶簽訂協(xié)議，對產(chǎn)業(yè)脫貧效果不理想者，根據(jù)其意愿可納入低保；對于依靠產(chǎn)業(yè)脫貧致富的低保戶予以資金物質(zhì)獎勵，鼓勵低保戶自愿退出低保。加大對有勞動能力低保對象的就業(yè)扶持，注重救助對象勞動能力，把更多的救助資金用于發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)上，做好就業(yè)技能培訓(xùn)、學(xué)習(xí)過渡階段的低保扶持，采取就業(yè)激勵和培訓(xùn)等措施，提升低保對象的勞動技能。
納入金融扶貧工程的，不同時享受低保。對于有意愿有創(chuàng)業(yè)想法的貧困戶，提供無抵押、無擔(dān)保、無利息小額貸款，并根據(jù)其所從事行業(yè)特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實際周期，適當(dāng)延長還款時間；引入風(fēng)險管控，有效降低銀行等機構(gòu)的貸款風(fēng)險，提高其金融扶貧的積極性。
有集體和個人固定資產(chǎn)收益的老弱病等群體且各項收入高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的，不同時享受低保。不斷推進(jìn)、完善貧困地區(qū)農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)入市。將低保戶中有條件群體的土地、林地流轉(zhuǎn)，或以集體入股的形式量化折成股權(quán)，使病殘等喪失或者部分喪失勞動能力的人不需勞動或者少量勞動也能領(lǐng)取固定收益；整合國家和地方財政專項扶貧資金及其他涉農(nóng)資金，在貧困地區(qū)因地制宜開發(fā)、興辦產(chǎn)業(yè)，股金分配向勞動困難的貧困戶傾斜，并參與分紅，使其能獲得固定收益。
第三，完善農(nóng)村低保的動態(tài)進(jìn)入、退出機制，適時調(diào)整，應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退，進(jìn)退有序，確保低保用在最需要兜底的群眾身上。對于已經(jīng)通過其他方式脫貧的群體，做好后續(xù)走訪，確保其脫貧的持續(xù)性，對于階段性脫貧后又返貧的做好低保對接；對于非貧困群體因突發(fā)重大災(zāi)、病等致貧、甚至喪失勞動能力的，除了醫(yī)療等專項救助外，視情況及時納入低保。對于現(xiàn)有的農(nóng)村低保對象進(jìn)行全面篩查，除了清退違規(guī)騙保、錯保對象外，有勞動能力的低保貧困戶轉(zhuǎn)移到其他扶貧方式中，并有序退出低保；已經(jīng)脫貧的低保戶規(guī)定在一定時間內(nèi)退出低保。
對現(xiàn)有不符合條件的低保對象應(yīng)加大清退力度，完善低保違紀(jì)違法問責(zé)機制。著重在民主評議、調(diào)查核實、結(jié)果公示環(huán)節(jié)下功夫。對財產(chǎn)狀況經(jīng)核查超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，隱瞞、偽造家庭收入和財產(chǎn)狀況，拒絕就業(yè)等幫扶措施的將停止救助；對于惡意騙取低保的公職人員、村干部追究其法律責(zé)任；完善與低保相關(guān)的其他政策制度的頂層設(shè)計。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)民日報》（2016年12月24日 03 版）
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