推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)部署的重點(diǎn)工作。二元土地制度涉及國民經(jīng)濟(jì)方方面面，牽扯利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)要素自由流動(dòng)、資源優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展改革成果等形成嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性壁壘。在保證土地所有權(quán)不變及科學(xué)合理規(guī)劃的前提下，加快農(nóng)村房地確權(quán)登記頒證，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟(jì)社會(huì)板塊融合發(fā)展，是當(dāng)前重大的結(jié)構(gòu)性改革。此舉在短期內(nèi)可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力、帶動(dòng)消費(fèi)，是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生的利器；長(zhǎng)期看，則有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、終結(jié)城鄉(xiāng)之間新的不公平與“剪刀差”，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同邁入全面小康社會(huì)。
01、擴(kuò)大農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍
黨的十八屆五中全會(huì)指出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
早在2015年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》就提出，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。2016年2月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出，探索農(nóng)戶對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的自愿有償退出機(jī)制。
2016年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)，探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。
農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出是當(dāng)前城鄉(xiāng)改革的重頭戲。目前看來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與抵押已經(jīng)較為普遍，但是宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)（集體收益分配權(quán)）等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，有一個(gè)明確而共同的約束條件，即必須限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。出于對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和退出可能存在的風(fēng)險(xiǎn)的考慮，這些謹(jǐn)慎的做法可以理解。然而，將產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不僅極大地降低了產(chǎn)權(quán)本身所應(yīng)有的價(jià)值，也讓城鄉(xiāng)要素自由平等交換無從談起。
在爭(zhēng)議較大、價(jià)值更高、對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響更大的農(nóng)村集體建設(shè)用地（特別是宅基地）流轉(zhuǎn)方面，改革步伐尤其緩慢。按照當(dāng)前的政策法規(guī)，只有集體經(jīng)營性建設(shè)用地被納入入市流轉(zhuǎn)范疇，但后者僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的不足一成。事關(guān)絕大多數(shù)農(nóng)戶切身利益的宅基地和住房流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地改革乃至國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重。將宅基地與農(nóng)房流轉(zhuǎn)范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不僅無法落實(shí)宅基地的“用益物權(quán)”和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且會(huì)帶來更大規(guī)模的資源浪費(fèi)與錯(cuò)配。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2011年，全國共有1.33億農(nóng)民進(jìn)城，城鎮(zhèn)工礦用地?cái)U(kuò)張5100萬畝；同期，農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻增加了3045萬畝。城鄉(xiāng)兩頭占地，導(dǎo)致耕地紅線備受壓力。
如果能夠深化相關(guān)改革，在保障農(nóng)民權(quán)益不受損的前提下，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和退出范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到城市居民和各類市場(chǎng)主體，不僅有助于盤活農(nóng)村閑置資源，而且可以為有能力在城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和生活、且愿意落戶的非戶籍人口提供一定的資金支持。
02、增強(qiáng)農(nóng)地農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)
將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與退出限定在集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的規(guī)定，是將這些產(chǎn)權(quán)視為實(shí)物福利，其出發(fā)點(diǎn)是擔(dān)心農(nóng)地農(nóng)房一旦放開流轉(zhuǎn)，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶流離失所乃至發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩。在絕大多數(shù)人口依賴農(nóng)地、從事農(nóng)業(yè)為生的社會(huì)中，這些擔(dān)心不無道理。然而，今天中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重僅9%，大量經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)。如果將農(nóng)戶的福利和保障限定在“一畝三分地”之上，有違經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人口流動(dòng)趨勢(shì)。同時(shí)，應(yīng)該看到，當(dāng)前社會(huì)保障制度框架已經(jīng)初步建立，應(yīng)敦促各地提高統(tǒng)籌層次，加大對(duì)房地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶的保障力度。
另外，農(nóng)房農(nóng)地入市早已發(fā)生，并未發(fā)生各方所擔(dān)心的不良社會(huì)后果；恰恰相反，放開農(nóng)房農(nóng)地入市大大增加了居民收入、拓展了城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)空間。上世紀(jì)八十年代至九十年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起乃至發(fā)展到國民經(jīng)濟(jì)“三分天下有其一”，其基礎(chǔ)就是利用了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供的相當(dāng)廉價(jià)的建設(shè)用地。九十年代初期以來沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，人口大量集聚，遍布于各類城市中的城中村為外來人口提供了低廉而簡(jiǎn)易的住所。以深圳為例，這座改革開放以來發(fā)展最快的城市，集體建設(shè)用地上蓋建的4億平方米房屋為數(shù)百萬外來人口提供落腳之所，這為其發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。
通過限制流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的只能是低水平的所謂“福利保障”。較為務(wù)實(shí)的做法，是將宅基地的福利屬性與財(cái)產(chǎn)屬性分開，讓后者通過高效的流轉(zhuǎn)及其所帶來的高收益提高生活水平。不能將保障任務(wù)疊加在重要的生產(chǎn)生活資料上，這不僅解決不了問題，而且會(huì)扭曲后者的流動(dòng)性及其使用效率。
當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中可能存在有農(nóng)戶因流轉(zhuǎn)宅基地獲得一大筆資金后隨意揮霍的現(xiàn)象，但要看到，絕大部分農(nóng)戶是理性的。宅基地制度改革不能因噎廢食，不能因一小部分人可能存在的資金使用不理性而禁止大部分人提升自身財(cái)產(chǎn)性收入。各級(jí)政府應(yīng)該做的，是在收益分配、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面不斷完善相關(guān)制度，提供行之有效的保障。
在實(shí)踐路徑尚不清晰的情況下，通過局部地區(qū)實(shí)行政策試驗(yàn)進(jìn)而在全國層面推廣，是一種務(wù)實(shí)而高效的做法。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革客觀上存在各方認(rèn)識(shí)不一致，但一些行之有效的改革舉措已經(jīng)試驗(yàn)過多年，值得全面推廣。這其中，重慶市在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革過程中探索出的“地票”制度及其所延伸的“四權(quán)”退出，值得思考和借鑒。所謂“地票”制度，即通過建立市場(chǎng)化復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票的方式在市場(chǎng)公開交易，獲得地票的主體可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。
截至2016年12月上旬，重慶已累計(jì)交易地票19.62萬畝，交易金額達(dá)到389.9億元。在已交易的地票中，70%以上來源于渝東北和渝東南地區(qū)，這兩個(gè)區(qū)域在全市發(fā)展中承擔(dān)著生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)的功能；從地票的使用看，95%以上落在了承擔(dān)人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的中心城區(qū)及城市發(fā)展新區(qū)。可以說，在市場(chǎng)引導(dǎo)下形成的這種土地配置格局，有利于提高資源利用效率，有利于推進(jìn)區(qū)域發(fā)展差異化，也有利于生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)。
在“地票”制度的指引下，重慶市巴南區(qū)和梁平縣進(jìn)一步探索“四權(quán)”退出，即進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿永久退出土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，注銷集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。通過退出，巴南區(qū)學(xué)堂堡社7戶農(nóng)民共獲得補(bǔ)償375萬元。該社某農(nóng)戶利用“四權(quán)”退出補(bǔ)償款45萬元，在魚洞街道購買90余平方米商品房一套。此外，“四權(quán)”退出還增強(qiáng)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投資信心，后者先后投入資金6000余萬元用于農(nóng)地整理和設(shè)施改造。
03、加強(qiáng)農(nóng)地農(nóng)房流轉(zhuǎn)的金融支持
由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)剛開始試點(diǎn)，加上相關(guān)政策法規(guī)的限制，農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款也受到了嚴(yán)格限制。
1995年施行的《擔(dān)保法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押（第36條）；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押（第37條）。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)將會(huì)轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)，市場(chǎng)深化本身也是金融深化的過程。作為實(shí)物資產(chǎn)主要載體的土地，一旦其產(chǎn)權(quán)界定為國有，便可以發(fā)揮驚人的抵押融資功能；與此相反，農(nóng)地農(nóng)房卻幾乎與現(xiàn)代金融資本絕緣，農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象十分嚴(yán)重。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入一直在低位徘徊，加上缺乏信用支撐，在獲取金融資源方面與城市居民存在天壤之別。
黨中央、國務(wù)院近年來力推金融資源更多向農(nóng)村傾斜，構(gòu)建多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系，全面激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈條。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)的美好藍(lán)圖在實(shí)踐中還未取得預(yù)期的良好成效，全國的大型金融機(jī)構(gòu)很少涉足農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押，大部分地區(qū)給農(nóng)戶提供貸款的多是本地金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)商行、城商行、農(nóng)村信用社等。進(jìn)一步看，給農(nóng)戶提供的貸款有相當(dāng)大的比例是信用貸款及房地以外的資產(chǎn)抵押貸款。嚴(yán)格講，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押貸款的做法屬鳳毛麟角。
金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村房地抵押存在的擔(dān)心，核心在于抵押物的處置問題。近年來，我們?cè)诓簧俚胤娇吹揭蛄鬓D(zhuǎn)范圍擴(kuò)大而帶來農(nóng)村房地資產(chǎn)增值、抵押貸款增加的案例。晉江市農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)歷經(jīng)十余年，累積發(fā)放貸款超過30億元，受益農(nóng)戶超過1萬戶，有力地支撐了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營與生活開銷。瀏陽市將宅基地流轉(zhuǎn)范圍由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員擴(kuò)大至全市農(nóng)村居民，為抵押權(quán)有效處置消除了障礙。截至2016年9月，全市共4家銀行開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額達(dá)44.33億元，惠及3.7萬農(nóng)戶。確權(quán)頒證工作激活了宅基地與農(nóng)房?jī)r(jià)值，確權(quán)之前一幅合法占用的宅基地上的物業(yè)最高抵押貸款5萬元，大瑤鎮(zhèn)南山村一農(nóng)戶的宅基地占地158平方米，在補(bǔ)交超占面積28平方米并辦理確權(quán)頒證之后，其房屋抵押貸款達(dá)20萬元。
這些案例實(shí)實(shí)在在地表明，農(nóng)房農(nóng)地抵押并不是洪水猛獸，只要把控好風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范好程序，就能極大地提升資金使用效率。比如，晉江農(nóng)商行規(guī)定：借款人必須有富余的房屋或其抵押房產(chǎn)變賣處置后仍有居住住所、進(jìn)入抵押的房地物業(yè)可以用來出租、村兩委同意出具集體土地使用權(quán)隨住房抵押及處置的證明等。需要注意的是，允許農(nóng)村房地抵押，并不意味著所有的房地都有機(jī)會(huì)獲得銀行貸款，這還取決于銀行對(duì)其價(jià)值的評(píng)估。所以，大可不必?fù)?dān)心一旦宅基地和農(nóng)房進(jìn)入抵押，會(huì)出現(xiàn)一大片壞賬呆賬。
04、小結(jié)
在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、流動(dòng)性過剩的背景下，如何利用結(jié)構(gòu)性改革的辦法引導(dǎo)有效投資、激活新增長(zhǎng)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)全體城鄉(xiāng)居民平等享受發(fā)展成果，既充滿挑戰(zhàn)，也深藏機(jī)遇。在全國社會(huì)保障體系、救助體系已逐步建成的條件下，突破農(nóng)村產(chǎn)權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的制度藩籬、增強(qiáng)農(nóng)地農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，可謂是一舉多得，既能為各類資本解決投資渠道問題，又能增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供支撐。城市工商資本帶著資金、技術(shù)和理念進(jìn)入農(nóng)村，能夠更新盤活大量的閑置資源；農(nóng)村居民由于多了財(cái)產(chǎn)退出通道，可以帶著資本更為徹底融入城市，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素雙向?qū)α鳌?/span>
中央對(duì)深化農(nóng)房農(nóng)地改革的方向已經(jīng)明確，基本要求是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；部分地區(qū)進(jìn)行了積極探索，各地要敢于擔(dān)當(dāng)，深入貫徹中央改革精神，擼起袖子加油干。俗話說，“行百里者半九十”，以撼動(dòng)并終結(jié)二元土地制度為目標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)筑打牢，如果能夠以新發(fā)展理念為指引再往前走一步，將釋放出難以估量的能量與活力。
作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任（主持工作）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 院士教授博導(dǎo)500智庫 微信公眾號(hào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
