——以湖北秭歸縣為例
摘要：精準(zhǔn)扶貧是解決當(dāng)前農(nóng)村貧困問題的重要契機(jī)。但在實(shí)踐過程中，精準(zhǔn)扶貧也遇到了一系列困境：扶貧過程中更重視貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，而貧困戶的識(shí)別和鎖定又難以有客觀、準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧的功能發(fā)揮和實(shí)際效果有限，仍然面臨著讓真正貧困戶受益的難題。精準(zhǔn)扶貧的初衷是在短時(shí)間內(nèi)集聚各部門項(xiàng)目資源，從而達(dá)到改善貧困村莊的生產(chǎn)生活條件，但卻解決不了貧困農(nóng)戶的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)難題。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)長期過程、不能一蹴而就，在實(shí)踐中應(yīng)該堅(jiān)持分類治理原則，并重點(diǎn)支持那些有發(fā)展能力的貧弱家庭，同時(shí)要發(fā)揮基層組織在貧困治理中的作用。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；貧困；運(yùn)動(dòng)式治理；分類治理
一、問題的提出
精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為當(dāng)前各級(jí)政府和部門的中心工作，各地政府在中央政策指導(dǎo)下也積極探索精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施和創(chuàng)新機(jī)制。學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、意義以及實(shí)踐困境幾個(gè)方面，其中實(shí)踐困境成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，主要指當(dāng)前扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)率低、項(xiàng)目偏離，導(dǎo)致項(xiàng)目到戶率低，扶貧領(lǐng)域單位投入的增加并沒有帶來成比例的減貧和脫貧效果，導(dǎo)致扶貧內(nèi)卷化[1]。已有關(guān)于精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的研究主要是從三個(gè)層次展開討論，即精準(zhǔn)扶貧政策本身的制度設(shè)置和體制問題，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程和實(shí)施主體的問題以及扶貧對(duì)象所面臨的困境，但側(cè)重點(diǎn)都有所不同。
首先，在精準(zhǔn)扶貧政策的制度設(shè)置上，有學(xué)者認(rèn)為其是政府主導(dǎo)型的扶貧模式，存在著對(duì)扶貧資源的決策權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)的壟斷，是科層化的組織管理機(jī)制[2]，具有比較鮮明的技術(shù)官僚主義特征[3]。第二，精準(zhǔn)扶貧政策容易受到政績考核體系和壓力型體制的捆綁和吸納而改變其本質(zhì)，馬良燦（2013）認(rèn)為扶貧項(xiàng)目的資源主體、執(zhí)行主體和參與主體三者之間形成了一張權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)，構(gòu)成了一種科層制權(quán)力關(guān)系[4]。第三，精準(zhǔn)扶貧政策還存在著將扶貧當(dāng)作一種技術(shù)安排，而忽視了社會(huì)治理性質(zhì)，沒有社會(huì)主體在扶貧中的參與、合作與分享[5]。而且扶貧資金分配缺少靈活性，扶貧項(xiàng)目管理和審批程序復(fù)雜，扶貧相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不足[6-7]。
其次，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過程中的困境主要是面臨精英俘獲，即扶貧資源在分配中被社區(qū)內(nèi)的精英群體和個(gè)體所獲取和截留[8]，結(jié)盟的地方分利集團(tuán)形成分利秩序[9]。邢成舉（2015）認(rèn)為精英俘獲的主要原因是項(xiàng)目實(shí)施的精英偏好、村干部的自利性，扶貧項(xiàng)目信息與權(quán)力獲得上存在差序格局以及項(xiàng)目配套資金的門檻效應(yīng)[1]，如發(fā)展型項(xiàng)目需要農(nóng)戶掌握相應(yīng)的技能，基建類項(xiàng)目則需要農(nóng)戶提供配套資金。李小云（2015）認(rèn)為社會(huì)階層分化和基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)往往導(dǎo)致精英俘獲，優(yōu)勢群體對(duì)扶貧資源和收益的捕獲非常明顯[10]。劉升（2015）分析的是地方社會(huì)精英通過占有扶貧資源的使用權(quán)和對(duì)其實(shí)現(xiàn)資本化經(jīng)營的方式來實(shí)現(xiàn)對(duì)非貨幣型扶貧資源的精英俘獲[11]。唐睿（2009）認(rèn)為扶貧資源分配中存在權(quán)力和私人關(guān)系的結(jié)合，資源分配的標(biāo)準(zhǔn)不再是由實(shí)際情況和需要來決定[12]。這些都導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧資源分配中出現(xiàn)了精英俘獲。精準(zhǔn)識(shí)別過程中還面臨著技術(shù)困境，即不管采取程序識(shí)別法、民主公開評(píng)議還是非貧困標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別都會(huì)帶來問題[13]，精準(zhǔn)識(shí)別、扶持過程中都存在著對(duì)貧困戶的各種排斥[14]，導(dǎo)致貧困村中的窮人獲得發(fā)展性扶貧項(xiàng)目的可能性比較小[15]。
再次是扶貧執(zhí)行主體即基層組織和村干部的問題，扶貧治理體系懸浮使得基層政府將更多的精力投入在“跑項(xiàng)目”的過程中，真正投入到項(xiàng)目實(shí)施中的精力非常有限，而且村干部隊(duì)伍老齡化、治理弱化也帶來了精準(zhǔn)識(shí)別的工作難度[13]。扶貧對(duì)象的問題主要是貧困群體處于弱勢地位、心理脆弱，參與不足，無法形成對(duì)扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的集體行動(dòng)。此外，大多數(shù)村民都會(huì)將扶貧資源當(dāng)作一種新的惠農(nóng)政策，對(duì)扶貧資源、資金的平均主義分配訴求強(qiáng)烈[16]。
以上文獻(xiàn)為本文開展對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究提供了很好的基礎(chǔ)，但這些研究也存在一定缺陷，即并沒有與精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的具體場域相結(jié)合。2015年12月底，筆者與華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心一行12人對(duì)秭歸縣精準(zhǔn)扶貧政策的具體實(shí)踐開展了為期半個(gè)月的調(diào)研，調(diào)研過程中主要采取半結(jié)構(gòu)式訪談對(duì)縣鄉(xiāng)村各級(jí)負(fù)責(zé)人以及貧困戶進(jìn)行了深度訪談。在此基礎(chǔ)上本文試圖以三峽庫區(qū)秭歸縣農(nóng)村為案例來分析精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐過程中出現(xiàn)的困境及原因，從而為精準(zhǔn)扶貧和貧困治理提供更好的應(yīng)對(duì)之策。
二、精準(zhǔn)扶貧的地方實(shí)踐
秭歸縣位于鄂西山區(qū)，是國家級(jí)貧困縣，山大人稀、交通不便成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村很多家庭陷入貧困的重要原因。在當(dāng)前國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，秭歸更是把精準(zhǔn)扶貧作為縣鄉(xiāng)村三級(jí)的中心工作，并制定了到2018年實(shí)現(xiàn)“47個(gè)貧困村出列、2.22萬戶脫貧、5.95萬貧困人口銷號(hào)”的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧主要有兩塊內(nèi)容，一是貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，二是扶貧政策的精準(zhǔn)制定。
（一）精準(zhǔn)識(shí)別的量化、分類與數(shù)據(jù)化
精準(zhǔn)識(shí)別是解決當(dāng)前扶貧過程中貧困瞄準(zhǔn)率低、扶貧目標(biāo)發(fā)生偏離的重要手段，主要目的是篩選出貧困戶并鎖定，從而成為后面三年脫貧工作的重點(diǎn)對(duì)象[2]。
精準(zhǔn)識(shí)別有三塊內(nèi)容，首先是對(duì)貧困家庭收入的量化操作，即把農(nóng)戶家庭的貧困狀態(tài)用量化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來。秭歸縣的主要做法是由縣鄉(xiāng)村三級(jí)組成工作組在每個(gè)村莊開展入戶走訪調(diào)查，對(duì)村委會(huì)提交的貧困戶家庭進(jìn)行家庭收入測量，以看其是否符合2780元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)[3]。這次貧困戶的確定與以前有所不同，之前主要是村落推薦、村委會(huì)召開村民大會(huì)進(jìn)行評(píng)議，通過后就納入貧困戶對(duì)象。而當(dāng)前的精準(zhǔn)識(shí)別則要將貧困量化、分類，在此基礎(chǔ)上制定扶貧措施。
在入戶測量中，工作組要按照縣政府制定的一套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，即對(duì)農(nóng)戶家庭的收入進(jìn)行量化匯總。如家庭中種植糧食作物按照畝均300元的收入計(jì)算，經(jīng)濟(jì)作物按畝均1000元算，養(yǎng)一頭豬算300元。在農(nóng)戶家庭的打工收入上，外出半年以上、在外縣打工的算2500元/月，縣內(nèi)打工算1500元。對(duì)于老人家庭，則主要計(jì)算子女?dāng)?shù)量，一個(gè)青壯年勞動(dòng)力算800元收入，因此老人如果有四個(gè)子女就意味著有3200元的收入，這樣就不能納入貧困戶。這就是對(duì)貧困對(duì)象的“摸底”，在此基礎(chǔ)上要按照程序?qū)θ脒x的貧困戶進(jìn)行評(píng)議。即在確定每個(gè)家庭的收入情況后，村里再召開村民代表大會(huì)，對(duì)所有貧困戶進(jìn)行評(píng)議，以做到程序合法。貧困對(duì)象的識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧工作的重中之重，因此要經(jīng)過層層摸底，還要按照“八不納入，五比五看”等方法，以求做到精準(zhǔn)。
其次，對(duì)貧困戶進(jìn)行分類和登記造冊(cè)。在摸底完成后，就要對(duì)貧困戶進(jìn)行分類，即將貧困戶歸入到不同的貧困類型中，如因病殘致貧、因?qū)W致貧，低保戶、五保戶貧困，無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和收入來源等。貧困戶的分類也屬于精準(zhǔn)目標(biāo)的要求，按照政策話語只有明確了致貧原因，才能精準(zhǔn)扶貧。在對(duì)貧困戶進(jìn)行測量和分類后，就基本上鎖定了貧困對(duì)象，下一步工作就是要對(duì)貧困戶信息的登記、造冊(cè)、照片上網(wǎng)等。只要進(jìn)入這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，各級(jí)部門就以該名單為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其制定各種扶貧政策，并且每一年的脫貧目標(biāo)也都以這個(gè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從而在三年之內(nèi)將數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)的貧困完全消滅。
（二）精準(zhǔn)扶貧的分類與組織
首先是分類扶貧。精準(zhǔn)扶貧主要有五種措施，即對(duì)有重大疾病的家庭進(jìn)行醫(yī)療救助，對(duì)有教育困難的家庭進(jìn)行教育扶貧，對(duì)住房困難的農(nóng)戶為其提供危房改造項(xiàng)目，幫助其建新房，或者對(duì)于高山地區(qū)的村落實(shí)行移民搬遷到居民點(diǎn)統(tǒng)一居住；對(duì)于低保戶、五保戶等困難家庭，則實(shí)施民政兜底，為其提供基本的生活保障；對(duì)于缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村民和村落，則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，如秭歸縣幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是在沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村莊發(fā)展核桃、茶葉、柑橘等經(jīng)濟(jì)作物。
在這幾個(gè)措施中，民政兜底比較好操作，這只需要把低保戶、五保戶識(shí)別出來進(jìn)行民政救濟(jì)、救助就可以。產(chǎn)業(yè)開發(fā)主要以一個(gè)村落為單位統(tǒng)一進(jìn)行，如在桂村6、7村落等高山地區(qū)借助項(xiàng)目資源發(fā)展核桃，只要將項(xiàng)目落地就達(dá)到了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)開發(fā)能否在未來三年內(nèi)起到改善農(nóng)戶生活水平和增加收入的作用則成為次要的。教育扶貧政策和危房改造成為與農(nóng)戶家庭最相關(guān)的扶持政策，因?yàn)檫@兩個(gè)涉及到農(nóng)戶家庭直接的利益關(guān)系，如貧困戶家庭可以享受到小孩上學(xué)“兩免一補(bǔ)”政策，每個(gè)學(xué)期1000元的生活費(fèi)就可以不交，而且還有補(bǔ)貼。所以當(dāng)?shù)刂行W(xué)在評(píng)定誰適合享受這一政策時(shí)，就直接看其家庭是否是低保戶和貧困戶，因此這成為貧困戶的捆綁政策或福利政策，成為很多農(nóng)戶都想爭取的福利。另外，貧困戶家庭還可以享受到更高的醫(yī)療報(bào)銷比例，政策目標(biāo)是基本不讓貧困戶家庭繳納醫(yī)療費(fèi)用，這也成為很大的利益爭奪點(diǎn)。
其次是在精準(zhǔn)扶貧過程中要建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和幫扶機(jī)制，這主要是秭歸縣創(chuàng)立的1119扶貧模式，即1個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)隊(duì)長單位、一家企業(yè)和9個(gè)縣直部門共同包一個(gè)貧困村，主要覆蓋的是整村推進(jìn)貧困村。秭歸縣劃定了47個(gè)貧困村，并在三年內(nèi)實(shí)施整村推進(jìn)扶貧，主要措施是對(duì)每個(gè)貧困村進(jìn)行項(xiàng)目資源的整合，每年在一個(gè)村投入1000萬項(xiàng)目資金，從而解決整體貧困問題。對(duì)于貧困戶也有相應(yīng)的扶持機(jī)制，即縣機(jī)關(guān)干部、黨員聯(lián)系貧困戶，要不定期地到貧困戶中進(jìn)行慰問，和其共同商討解決貧困的渠道等。
三、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的困境及原因分析
精準(zhǔn)扶貧的政策初衷是發(fā)現(xiàn)農(nóng)村真正的貧困戶，從而給予救助或扶持實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。但在實(shí)踐過程中，精準(zhǔn)扶貧在對(duì)象識(shí)別和扶貧措施上都出現(xiàn)了一些問題。
（一）扶貧過程中更重視貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別
重視精準(zhǔn)識(shí)別的原因主要是因?yàn)檫@項(xiàng)工作的政治屬性，各級(jí)單位在摸底和鎖定貧困戶的過程中，會(huì)不斷有上級(jí)部門進(jìn)村對(duì)相應(yīng)的貧困戶進(jìn)行檢查、考核，看其是否真正符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，如果把家庭條件較好的農(nóng)戶納入進(jìn)貧困戶，就會(huì)達(dá)不到考核要求。所以，基層政府在分配貧困戶指標(biāo)時(shí)也是按標(biāo)施保，首先是把絕對(duì)貧困戶納入，然后再根據(jù)詳細(xì)的數(shù)據(jù)測算，嚴(yán)格按照貧困線來鎖定貧困戶。這樣就減少了政治風(fēng)險(xiǎn)。
案例1：秭歸縣貴村要在2016年1月5號(hào)前重新瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，并對(duì)之前摸底的85個(gè)指標(biāo)進(jìn)行再認(rèn)定，進(jìn)而制定貧困戶的信息卡。全村一共有85個(gè)貧困指標(biāo)，但在鎖定時(shí)要求把需要建房的33個(gè)貧困戶刷下來，因?yàn)檫@部分人群是不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的，主要是擔(dān)心上級(jí)來抽查，就不愿承擔(dān)這種檢查的風(fēng)險(xiǎn)。另外，還要刷一類貧困戶，即那些雖然是單個(gè)低保人，但低保人所在的農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)條件并不差，就不能給予貧困戶，這一共刷下來5個(gè)指標(biāo)。進(jìn)而，再召開村民代表會(huì)和理事長會(huì)公開評(píng)議，最后決定刷下38個(gè)貧困戶，另外新增加5個(gè)名額。
因此，精準(zhǔn)識(shí)別在實(shí)踐過程中就比扶貧顯得更重要，基層政府只要能夠做到精準(zhǔn)識(shí)別就不會(huì)出現(xiàn)大問題。而對(duì)于扶貧則很好解決，只要項(xiàng)目下鄉(xiāng)、資源在場就行了。村干部的邏輯與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邏輯是相同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以重視貧困戶的識(shí)別是避免檢查帶來的不穩(wěn)定因素，村干部想刷掉模糊的貧困戶，是想避免其他村民有意見甚至引發(fā)的上訪行為。
（二）貧困戶的識(shí)別和鎖定難以有客觀、準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)
在貧困戶識(shí)別中，低保戶、五保戶等絕對(duì)貧困戶是最容易確定的，基本上每個(gè)村莊的低保戶都會(huì)被鎖定為貧困戶。但實(shí)際上這部分家庭只占到50%左右，即主要是那些殘疾、重大疾病家庭或因?yàn)?zāi)致貧的家庭。而剩下的50%貧困戶就要按照縣級(jí)政府制定的一套農(nóng)戶收入測量方案來計(jì)算家庭的基本收入，超過2780元的貧困線就不能被鎖定。但在現(xiàn)實(shí)中，大部分農(nóng)戶家庭的人均年收入都會(huì)超過這條線，如果達(dá)不到2780元/人的標(biāo)準(zhǔn)，就很難在農(nóng)村生活，“因?yàn)橐荒暌粋€(gè)人兩千多的收入肯定不能維持基本生活，光趕人情的花費(fèi)都不止這些”。
所以，在貧困戶識(shí)別中，除了絕對(duì)貧困之外的家庭就很難識(shí)別，相對(duì)貧困涉及到的家庭數(shù)量越多，問題就越大，因?yàn)檫@部分家庭的情況都不相上下，如果有家庭條件相近的村民評(píng)上貧困戶，其他沒有評(píng)上的就會(huì)扯皮。但農(nóng)村貧困線的測量很難有客觀標(biāo)準(zhǔn)，不可能像城市市民一樣可以有標(biāo)準(zhǔn)化的收入來源。農(nóng)村收入來源多樣，還有很多不能用貨幣、現(xiàn)金計(jì)算的其他收入形式，在測算過程中就會(huì)遇到各種難以預(yù)料到的情況，而這些情況就很難按照客觀標(biāo)準(zhǔn)去將這一部分收入納入進(jìn)來。如在精準(zhǔn)識(shí)別中，有很多家庭還有一些非貨幣化收入，就自然不愿被計(jì)算在內(nèi)。還有一些家庭在測算中就盡量少報(bào)或不報(bào)，比如外出打工一年時(shí)間，但就會(huì)說打工一年沒有掙到錢，或者盡量少報(bào)外出打工的時(shí)間，這樣在收入測算中就會(huì)變少，就有可能被鎖定。由此，無論貧困戶測量按照多么精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，也總會(huì)在農(nóng)村碰到特殊情況，就會(huì)產(chǎn)生不公平。而且還會(huì)面臨著指標(biāo)越多，村干部越麻煩的困境。
另外，在貧困戶識(shí)別中，每個(gè)村莊都要按時(shí)做好貧困戶的信息鎖定、拍照登記造冊(cè)工作，從而為后三年的精準(zhǔn)脫貧工作奠定基礎(chǔ)。但問題是，貧困量化之后就成為了數(shù)字化、指標(biāo)化扶貧，所有被鎖定的貧困戶先是進(jìn)入全國貧困網(wǎng)絡(luò)，然后再根據(jù)具體制定的扶貧措施逐年脫貧，即從數(shù)據(jù)庫中脫貧，但在實(shí)際過程中并不一定真正脫貧。
（三）精準(zhǔn)扶貧的功能發(fā)揮和實(shí)際效果有限
精準(zhǔn)扶貧就是讓村民看得起病、上得起學(xué)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來。但在扶貧實(shí)踐中大多只能夠解決絕對(duì)貧困，即只能對(duì)民政兜底那部分人群起到社會(huì)保障和兜底的作用，如對(duì)老弱病殘群體的救濟(jì)和救助、大病救助和危房改造等。另外，精準(zhǔn)扶貧在教育扶貧上也能起到作用，因?yàn)橐驅(qū)W致貧大都是短暫的，只要對(duì)其家庭進(jìn)行一些扶持，就可以度過上學(xué)期間的難關(guān)，等子女畢業(yè)工作后家庭經(jīng)濟(jì)壓力就會(huì)變小。秭歸縣茅鎮(zhèn)鄭某45歲，主要在縣城范圍做水電工，妻子在家做家務(wù)，因?yàn)榕畠涸谧x大學(xué)，一年的學(xué)費(fèi)要兩萬元，兩個(gè)人掙錢供女兒上學(xué)就很吃力，并導(dǎo)致家庭困難。對(duì)于這樣的因?qū)W致貧家庭，如果給予貧困戶指標(biāo)，就能解決一些現(xiàn)實(shí)問題。
但精準(zhǔn)扶貧對(duì)于產(chǎn)業(yè)開發(fā)和移民搬遷并不能起到實(shí)質(zhì)性的作用，主要是與貧困形成的社會(huì)文化原因有關(guān)。當(dāng)前農(nóng)村貧困很重要的原因是因?yàn)橄M(fèi)支出增大帶來家庭積累不足，即使發(fā)展產(chǎn)業(yè)或重新建房，但如果家庭中有壯勞動(dòng)力但不積極勞動(dòng)、不合理配置勞動(dòng)力資源，也很難脫貧。還有一部分人就是懶惰，有的是沒有自控能力，整天花錢喝酒，針對(duì)這部分群體的扶貧措施也很難起到積極作用。
而地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整早已有之，但真正成功的并不多。在秭歸地區(qū)，產(chǎn)業(yè)扶貧就是發(fā)展茶葉、核桃、柑橘等經(jīng)濟(jì)作物。秭歸縣溪鎮(zhèn)從2000年就開始產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全鎮(zhèn)現(xiàn)在有1萬畝柑橘、1.7萬畝茶葉，覆蓋12個(gè)村。精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)后，財(cái)政資金繼續(xù)支持農(nóng)戶發(fā)展茶葉和柑橘，補(bǔ)貼政策是每發(fā)展1畝茶葉就給予700元的苗木補(bǔ)貼。核桃產(chǎn)業(yè)也得到很快發(fā)展，僅秭歸縣羅村一個(gè)村在2015年就發(fā)展了2700畝。但通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)脫貧并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)作物的種植一方面會(huì)面臨很大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)家庭勞動(dòng)力和資金要求也很高，這與經(jīng)濟(jì)作物是勞動(dòng)密集型和資金密集型雙重密集的性質(zhì)有關(guān)。像核桃產(chǎn)業(yè)每畝投入要300-500元，而且要在3-5年后才會(huì)掛果產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，而規(guī)劃實(shí)施時(shí)具有較大市場前景和利潤空間的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，最終投產(chǎn)時(shí)可能迥異于預(yù)期的市場狀況[17]。
案例2：茅鎮(zhèn)陳村發(fā)展過五六個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但沒有成功過一個(gè)。90年代發(fā)展桑蠶，后面產(chǎn)業(yè)萎縮。2000年后發(fā)展過200畝藥材和核桃，但因?yàn)榍鄩涯陝趧?dòng)力進(jìn)城打工，只有留守老人在家種植，不懂技術(shù)，管理上也跟不上導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)失敗。
實(shí)際上，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富起來的仍然是村莊中少數(shù)能人，即有資金、技術(shù)和勞動(dòng)力來投入到經(jīng)濟(jì)作物的種植和管理中去。對(duì)于很多本來就困難的家庭來說，雖然政府免費(fèi)給予苗木支持，但仍然需要有其他生產(chǎn)資料投入，而且技術(shù)上也不一定跟得上，就很難實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收的目標(biāo)。當(dāng)然，精準(zhǔn)扶貧的重要目標(biāo)就是改變之前的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，而實(shí)施到戶扶貧。即之前的扶貧主要是以發(fā)展茶葉、修路等產(chǎn)業(yè)扶貧為主，都是在村莊整體層面展開的，而到戶扶貧就是要確保每家每戶選擇適合的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)要精準(zhǔn)。但這也不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橐粋€(gè)村莊或村落的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要具有同質(zhì)性，單家獨(dú)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也不可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，只能是以一個(gè)村落或村莊為單位發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物。
（四）精準(zhǔn)扶貧仍然面臨著讓真正貧困戶受益的難題
相較于之前的扶貧政策，精準(zhǔn)扶貧的重要特征是將扶貧治理單元下沉到最基礎(chǔ)的農(nóng)戶，以徹底解決貧困瞄準(zhǔn)率低的問題，為貧困農(nóng)戶提供基本社會(huì)保障和提升發(fā)展能力。但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，這種政策變革仍然面臨著困境，即當(dāng)前很多地方政府采取的通過扶持村莊能人和大戶來解決扶貧問題。而且，這種扶貧思維會(huì)很快成為主流話語，認(rèn)為村莊能人、富人可以起到帶頭致富、帶動(dòng)致富作用，于是便將項(xiàng)目支持資金和政策向這些少數(shù)群體傾斜，如支持發(fā)展專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以起到龍頭引領(lǐng)作用。但實(shí)際上，村莊的貧困問題難以依靠少數(shù)人的帶動(dòng)來解決，少數(shù)能人可以通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)收入增加，也可以成為脫貧致富的典型，但這并沒有可復(fù)制性。村莊中的大部分農(nóng)戶仍然沒有機(jī)會(huì)和能力來改善自身的貧困狀況，公司+農(nóng)戶或者大戶帶動(dòng)模式在很大程度上已經(jīng)忽略了對(duì)貧困戶精準(zhǔn)幫扶的要求。
四、整村推進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧政策的本質(zhì)探討
（一）扶貧整村推進(jìn)的具體實(shí)踐
當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策，很重要的措施是實(shí)施扶貧整村推進(jìn)。2018年前，秭歸縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要選取四五個(gè)重點(diǎn)村莊實(shí)施整村扶貧和脫貧。對(duì)于這些村莊，就要整合各種項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金疊加式投入，基本上每年打包的項(xiàng)目資金能有一千多萬。項(xiàng)目資金的主要用途是發(fā)展生豬養(yǎng)殖、核桃柑橘等產(chǎn)業(yè)，硬化水泥路，房子刷白、危房改造等，都是一些看得見摸得著的項(xiàng)目。整村推進(jìn)就是改變過去撒胡椒面式的扶貧方式，集中資金資源實(shí)現(xiàn)“去貧困”狀態(tài)。“扶貧最見效的辦法就是修路，修房子。”
秭歸縣整村推進(jìn)扶貧已經(jīng)開展十多年，茅鎮(zhèn)在過去幾年有六個(gè)村是整村推進(jìn)村，像陳家村、李村，貴村等都已經(jīng)開展過一輪整村扶貧，所以就不納入這一輪的精準(zhǔn)扶貧。茅鎮(zhèn)喬村是2015年整村推進(jìn)村，各級(jí)財(cái)政共投入了800萬項(xiàng)目資金，其中修路10公里，花費(fèi)300多萬；改田項(xiàng)目300多萬；人畜飲水58萬；發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)50畝，200畝核桃改造升級(jí)，共70多萬。
（二）資源集聚與整村推進(jìn)的困境
整村推進(jìn)扶貧能夠在短時(shí)間內(nèi)集聚各部門項(xiàng)目資源，從而可以改善貧困村莊的基礎(chǔ)設(shè)施條件，發(fā)展起新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并能夠借助危房改造政策使村莊面貌煥然一新。但是，這種整村推進(jìn)扶貧也仍然是遵循依靠項(xiàng)目打造亮點(diǎn)的邏輯[18]，如之前推動(dòng)的新農(nóng)村建設(shè)，也是將分散的項(xiàng)目資源統(tǒng)一捆綁打包，集中投入到一個(gè)村莊，從而再造一個(gè)新農(nóng)村。整村推進(jìn)扶貧亦是如此，只要被選為重點(diǎn)貧困村，就自然會(huì)有眾多項(xiàng)目進(jìn)入，村干部也不需要專門去跑項(xiàng)目，而只負(fù)責(zé)實(shí)施就行，村莊和村民就成為項(xiàng)目實(shí)施的受惠者。但不同于其他項(xiàng)目打包政策，整村推進(jìn)扶貧借助項(xiàng)目資源以圖達(dá)到全村脫貧的目標(biāo)，存在著目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與具體運(yùn)行之間的張力。因?yàn)椋@種項(xiàng)目供給不可能解決貧困農(nóng)戶的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)問題，只是改善其基本生產(chǎn)生活條件。
案例3：茅鎮(zhèn)楊村共有八百多戶，2000多人口，其中貧困戶有83戶，191人。在扶貧開發(fā)方面，楊村借助扶貧資金硬化了全村100公里通組公路，獲得的專項(xiàng)資金主要是扶貧、交通、移民等部門的捆綁項(xiàng)目，利用這些項(xiàng)目資金還可以改善農(nóng)村用水條件和柑橘、茶葉等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
整村推進(jìn)扶貧可以很好地改善貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施條件，但在當(dāng)前打工經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民收入的主要來源是依靠外出打工，水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能使當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活條件得到很好改善，但解決不了整體貧困的發(fā)生問題。村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展也存在問題，不管是發(fā)展柑橘、核桃、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物，還是發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，這些都需要長時(shí)間的投入，經(jīng)濟(jì)效益在幾年之后才會(huì)顯現(xiàn)出來，到最后真正能夠依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展而致富的農(nóng)戶仍然是少數(shù)。
整村推進(jìn)扶貧依靠投入的巨額項(xiàng)目資金，來改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，進(jìn)而制定全鎮(zhèn)、全村的脫貧計(jì)劃，如茅鎮(zhèn)未來三年的脫貧計(jì)劃是2016年脫貧2100人，2017年脫貧2620人，2018年脫貧1530人。只要每年的項(xiàng)目資金到位，全部投到貧困村，就可以成為當(dāng)?shù)卮迕衩撠毜臉?biāo)準(zhǔn)，而不管其實(shí)際收入是否增加，農(nóng)戶發(fā)展能力是否提高等。因此，精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)就成為資源項(xiàng)目集聚的運(yùn)動(dòng)式治理，并不能對(duì)癥下藥，只能是農(nóng)民“被脫貧”。
五、結(jié)論：精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)和用力方向
消除農(nóng)村貧困是實(shí)現(xiàn)建成全面小康社會(huì)的重要標(biāo)志，當(dāng)前國家實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧政策成為農(nóng)民脫貧的有效手段。而針對(duì)當(dāng)前扶貧實(shí)踐過程中遇到的以上困境，還需要明確精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施重點(diǎn)和用力方向。
（一）分類治理
精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)是精準(zhǔn)識(shí)別，通過一套完整的收入測量體系、評(píng)選體系和考核體系以瞄準(zhǔn)真正的貧困戶，進(jìn)而對(duì)其實(shí)施一對(duì)一式的、定制化的幫扶。為了達(dá)到這一目標(biāo)，就首先需要進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和貧困戶的分類。但對(duì)貧困戶的分類不僅要依據(jù)其致貧原因如缺乏勞動(dòng)力、土地、人力資本，或者因?qū)W、因病和因?yàn)?zāi)等，還要將貧困分類為絕對(duì)性貧困和暫時(shí)性貧困、收入性貧困和支出性貧困，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其開展相對(duì)應(yīng)的扶貧支持。
絕對(duì)貧困家庭主要是那些得了絕癥、殘疾致使家庭勞動(dòng)力貧乏，還有部分是獨(dú)居光棍和獨(dú)居夫婦等生活無動(dòng)力的家庭。階段性貧困或暫時(shí)性貧困是指那些家庭中有處于治療階段的病人，痊愈之后勞動(dòng)力便得以恢復(fù)，或者教育致貧的家庭，等到畢業(yè)工作之后可以成為全勞力，彌補(bǔ)家庭勞動(dòng)力之不足。對(duì)于以上兩種貧困類型，低保政策以及當(dāng)前的民政兜底政策都可以給予相應(yīng)的支持，如大病醫(yī)療救助和教育扶貧政策。因此，對(duì)于此種類型的貧困，重點(diǎn)是要建立健全救助體系，分類完善農(nóng)村社會(huì)貧弱群體的不同需求和救助方式，如大病救助、醫(yī)療救助和五保戶救助等[19]。
收入性貧困和支出性貧困也是一種分類方式。前者主要是那些家庭勞動(dòng)力不足、殘缺，或因?yàn)榛加兄卮蠹膊 埣驳认忍彀Y狀，使得整個(gè)家庭獲取財(cái)富的能力不足，是能力不足導(dǎo)致的貧困，最明顯的是因病、因?qū)W致貧的家庭和低保戶、五保戶。支出性貧困是指將家庭收入中的很大一部分用于支出和消費(fèi)，造成家庭積累少，這種貧困類型一般是相對(duì)貧困。針對(duì)這兩種貧困類型需要有不同的幫扶措施，對(duì)于收入性貧困家庭也需要健全和完善救助體系，支出性貧困由于主要是因?yàn)榧彝趧?dòng)力配置方式、消費(fèi)習(xí)慣和儲(chǔ)蓄傾向不合理等造成的，精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)就應(yīng)該放在農(nóng)戶家庭觀念轉(zhuǎn)變和消費(fèi)方式改變上。
（二）重點(diǎn)支持有發(fā)展能力的貧弱家庭
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場統(tǒng)一，農(nóng)村社會(huì)因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)和職業(yè)分疏出現(xiàn)了階層分化，大體來說可以分為富裕階層、中等階層、中下階層和貧弱階層[20]。富裕階層和中等階層因?yàn)橛邢鄬?duì)充足的資金、技術(shù)和勞動(dòng)力而基本不會(huì)陷入貧困狀態(tài)，并能依靠相對(duì)較穩(wěn)定和有保障的經(jīng)濟(jì)收入保持較好的日常生活條件。貧弱階層基本上處于農(nóng)村中的最底層和邊緣位置，如低保戶、五保戶和光棍群體等[21]，是長期性絕對(duì)貧困，短期內(nèi)很難改變貧困代際傳遞的狀態(tài)。
中下階層大多是村莊中那些處于家庭生命周期上升階段的農(nóng)戶，如家庭中有子女正在讀書，勞動(dòng)者數(shù)量少于消費(fèi)者數(shù)量，使得家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造的收入難以應(yīng)對(duì)開支，就決定了其在村莊中的收入水平遠(yuǎn)不能充分地保證家庭過上較為舒適的生活。但中下階層有對(duì)未來家庭勞動(dòng)力發(fā)展的預(yù)期，即等到家庭中子女畢業(yè)工作，就可以改變勞動(dòng)者與消費(fèi)者比例，從而能夠具備更好的賺取收入的能力。
其次，中下階層處于村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的中下位置，通過自身努力還可以向上流動(dòng)，并向中上階層看齊，這也決定了他們有足夠的動(dòng)力去不斷積累家庭財(cái)富，進(jìn)而獲得支撐家庭日常生活開支和大宗消費(fèi)開支的經(jīng)濟(jì)收入。
因此，中下階層是農(nóng)村社會(huì)中具備發(fā)展能力和動(dòng)力的家庭，他們個(gè)人努力，處于村莊的中低層，不是最貧困的人，但是由于缺乏各種條件和政策的青睞致使發(fā)展能力受限。如果通過精準(zhǔn)扶貧給予其一定條件的支持，就可以幫助他們改善家庭的生計(jì)狀態(tài)，并避免這部分家庭轉(zhuǎn)變?yōu)榇嗳跞后w，這是減少農(nóng)村增量貧困的重要途徑。
（三）發(fā)揮基層組織在貧困治理中的作用
精準(zhǔn)扶貧政策并不是普惠性政策，而是特惠性的，就需要將扶貧政策和資源對(duì)接到一家一戶的分散貧困群體上，以減小交易成本。當(dāng)前中國的扶貧政策將扶貧治理單元由區(qū)域縮小到縣、村、戶，正是這樣一種努力。因此，精準(zhǔn)扶貧面臨的困境與鄉(xiāng)村治理是相同的，即想通過自上而下的行政部門介入和財(cái)政資源輸入來解決問題，但在治理過程中面臨著自上而下的扶貧政策與千家萬戶的分散農(nóng)戶相對(duì)接的問題，以及扶貧政策體系的科層制、專業(yè)化的管理方式與農(nóng)村貧困的復(fù)雜化、綜合性的矛盾。但科層制難以解決鄉(xiāng)村綜合問題，而需要依靠基層組織發(fā)揮作用。
基層組織在精準(zhǔn)扶貧過程中可以發(fā)揮三方面的功能，首先是對(duì)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識(shí)別。因?yàn)榛鶎咏M織特別是村組干部是嵌入在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活中，對(duì)村莊貧困家庭的情況非常熟悉，只要在這個(gè)過程中防止“關(guān)系貧困戶”、“人情貧困戶”，就基本能將村莊中的貧困戶識(shí)別出來。其次，農(nóng)村脫貧致富還需要形成整體發(fā)展環(huán)境的改善，即要投入資金用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但很多時(shí)候這都只是成為政府的事情，與村民無關(guān)，甚至出現(xiàn)少數(shù)人搭便車和阻攔的情況。在精準(zhǔn)扶貧過程中，基層組織要對(duì)村民進(jìn)行整體組織和動(dòng)員，一是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更重要的是激發(fā)和調(diào)動(dòng)起村民參與建設(shè)和發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，這是改善農(nóng)村貧困的重要組織基礎(chǔ)。再次，基層組織對(duì)貧困農(nóng)戶的組織還有建立和發(fā)展合作社這一重要途徑。
（四）精準(zhǔn)扶貧不能一蹴而就
農(nóng)村貧困現(xiàn)象是一種常態(tài)，農(nóng)民家庭中由于先天能力不足或勞動(dòng)力不足，造成家庭收入少和再生產(chǎn)的能力較弱，老弱病殘家庭無法完成家庭再生產(chǎn)，就會(huì)產(chǎn)生貧困現(xiàn)象。而在當(dāng)前的集中連片特困地區(qū)，貧困現(xiàn)象更是突出，貧困集中連片的發(fā)生概率很高。而且，貧困是一種相對(duì)狀態(tài)，農(nóng)戶家庭的貧困條件也不可能短期內(nèi)被消滅，任何一個(gè)社會(huì)必然會(huì)形成天然的貧富分化分層，通過有針對(duì)性的精準(zhǔn)扶貧可以將一批貧困戶扶持起來、脫貧致富，但農(nóng)村社會(huì)中也會(huì)因?yàn)楦鞣N不確定因素不斷產(chǎn)生新的貧困戶，扶助一批又產(chǎn)生一批，因此農(nóng)村扶貧是一個(gè)長期過程和長遠(yuǎn)任務(wù)。
[注釋]：略
作者簡介：任超，北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)研中心、中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所博士后。袁明寶，西南大學(xué)教育學(xué)部、中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院講師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京社會(huì)科學(xué)》2017年第1期
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