——基于規(guī)范論和立法論的雙重視角
一、問(wèn)題的提出
據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)人民法院官網(wǎng)消息，2014年11月至2015年3月間，家住白腦包鎮(zhèn)的李某想在農(nóng)閑時(shí)搞點(diǎn)副業(yè)，未經(jīng)糧食部門許可及工商行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的情況下，從周邊農(nóng)戶手中非法收購(gòu)玉米，賣到巴彥淖爾市糧油公司杭錦后旗分庫(kù)，非法獲利6000多元。后經(jīng)群眾舉報(bào)，李某的違法行為被工商局等相關(guān)部門當(dāng)場(chǎng)查獲，李某到公安機(jī)關(guān)投案自首。經(jīng)臨河區(qū)法院審理，被告人李某違反國(guó)家《糧食收購(gòu)條例》專賣管理法規(guī)，收購(gòu)玉米數(shù)額達(dá)到21萬(wàn)余元，數(shù)量較大，構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，綜合考慮量刑情節(jié)，判處其有期徒刑1年，緩刑2年，并處罰金2萬(wàn)元。[1]
或許是為了追求更好的社會(huì)效果，臨河區(qū)法院利用該案進(jìn)行了深刻的普法教育：“此案的發(fā)生，給廣大農(nóng)戶敲響了一記警鐘，涉及到基礎(chǔ)糧食、農(nóng)資的收購(gòu)、批發(fā)等經(jīng)營(yíng)行為一定要取得相關(guān)部門許可。此案的被告人李某一直是當(dāng)?shù)厝酥械摹腿恕棉r(nóng)閑時(shí)節(jié)搞多種經(jīng)營(yíng)，這樣的做法值得鼓勵(lì)，但在經(jīng)營(yíng)前，一定要提前到工商等部門辦理相關(guān)手續(xù)，對(duì)于自己不熟悉的投資領(lǐng)域，特別是一些涉及特許經(jīng)營(yíng)的農(nóng)副產(chǎn)品，更要擦亮眼睛、保持警惕，以防因不當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)行為給自己造成嚴(yán)重?fù)p失。”[2]然而，本案的判決甫一公開，卻引爆輿論熱議。像所有的熱點(diǎn)案例一樣，許多民眾從樸素的法感情出發(fā)，紛紛對(duì)本案的判決提出嚴(yán)厲的質(zhì)疑。例如，有的認(rèn)為這是一個(gè)相當(dāng)荒唐的判決，“李某這樣的農(nóng)民，利用農(nóng)閑做小生意，通過(guò)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)差獲利，天經(jīng)地義，何罪之有？”[3]有的認(rèn)為，本案是一起冤案，“法院判決無(wú)證收購(gòu)玉米的農(nóng)民觸犯非法經(jīng)營(yíng)罪毫無(wú)任何法律依據(jù)，此案顯屬冤錯(cuò)案件，當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)應(yīng)予及時(shí)糾正，為涉案農(nóng)民洗清不白之冤。”[4]
公開的質(zhì)疑和辯駁，有利于判決的公平公正。對(duì)本案的討論，可以歸結(jié)為以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是根據(jù)現(xiàn)行刑法的規(guī)定，李某無(wú)證收購(gòu)糧食的行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪？二是現(xiàn)行的糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度及其背后的糧食專營(yíng)體制，有無(wú)存在的必要性？“讓上帝的歸上帝，讓凱撒的歸凱撒”，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的分析，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范論和立法論兩個(gè)不同層面展開。
二、無(wú)證收購(gòu)糧食行為的刑事定性分析
對(duì)于李某的行為是否構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，刑法學(xué)界主要存在肯定論和否認(rèn)論兩種觀點(diǎn)。肯定論者認(rèn)為，李某的行為屬于無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)，違反了糧食專營(yíng)專賣制度。非法收購(gòu)玉米涉及到國(guó)家糧食安全，可能引起物價(jià)哄抬。李某的行為情節(jié)嚴(yán)重，足以定罪。否認(rèn)論者認(rèn)為，國(guó)家專營(yíng)專賣、限制買賣的貨物、物品主要限于煙草、食鹽、藥品。李某收購(gòu)糧食僅屬于行政違法，只應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政違法責(zé)任，而不構(gòu)成犯罪。[5]本文認(rèn)為，從法規(guī)范的視角考察，李某無(wú)證收購(gòu)玉米的行為滿足非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要件，具有刑事違法性，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
（一）“未取得行政許可”是非法經(jīng)營(yíng)行為違法性的判定標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《刑法》225條和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》，非法經(jīng)營(yíng)罪有以下五種行為類型（：1）未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營(yíng)、專賣物品或者其他限制買賣的物品的；（2）買賣進(jìn)出口許可證、進(jìn)出口原產(chǎn)地證明以及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)許可證或者批準(zhǔn)文件的；（3）未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的；（4）在國(guó)家規(guī)定的交易場(chǎng)所以外非法買賣外匯的；（5）其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為。
非法經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是一種未經(jīng)行政賦權(quán)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。然而，在1997年刑法頒布之初，如何判斷一種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否“非法”，則是一個(gè)困擾實(shí)踐許久的司法難題，特別是“專營(yíng)、專賣物品或者限制買賣的物品”和“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的經(jīng)營(yíng)行為”的認(rèn)定更是存在無(wú)限延展的彈性空間。本文認(rèn)為，在2004年7月1日《行政許可法》施行之后，應(yīng)當(dāng)以違反行政許可作為判定一種經(jīng)營(yíng)行為違法的根據(jù)，以是否需要行政許可作為“專營(yíng)、專賣物品或者限制買賣的物品”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)椋鳛樾姓S可領(lǐng)域的基本法律，《行政許可法》對(duì)行政許可作了統(tǒng)一規(guī)定。從事項(xiàng)內(nèi)容看，行政許可的事項(xiàng)涉及批準(zhǔn)從事特定活動(dòng)，賦予特定權(quán)利，確認(rèn)具有特殊資格、資質(zhì)以及進(jìn)行特別審定等；從設(shè)定主體看，行政許可的制定主體既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院，也包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府；從表現(xiàn)形式看，作為行政許可承載形式的規(guī)范性文件，既有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定，也有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章；從效力期限來(lái)看，行政許可的類型有長(zhǎng)期性行政許可和臨時(shí)性行政許可。鑒于《行政許可法》規(guī)定了所有需要授予行政許可的事項(xiàng)，包括非法經(jīng)營(yíng)罪之特殊的“經(jīng)營(yíng)行為”，因此以是否需要行政許可作為該罪之“非法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是可行的。這不僅在操作認(rèn)定上具有明確性，而且可以限縮非法經(jīng)營(yíng)罪的調(diào)控范圍，有利于實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)修訂刑法時(shí)分解原有的“投機(jī)倒把罪”這一口袋罪的初衷。
本案中，李某的行為顯然與倒賣特許證件以及經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)、資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)、外匯買賣業(yè)務(wù)沒(méi)有任何關(guān)系，因而與上述第二、三、四種行為類型無(wú)涉。李某的行為最有可能涉嫌的是上述第一種和第五種行為類型。其中第一種是普通條款，第五種是兜底條款，如果能夠確定李某的行為屬于第一種行為類型，則無(wú)需進(jìn)一步探討其是否屬于第五種行為類型。本案中，一審法院判決認(rèn)定李某的行為屬于上述第一種行為類型，而眾多學(xué)者的批評(píng)亦是針對(duì)這一結(jié)論。因此，首先需要明確何謂“專營(yíng)、專賣物品或者限制買賣的物品”?
從語(yǔ)義來(lái)看，“專營(yíng)”，是指由特定的機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)；“專賣”，是指由特定的機(jī)構(gòu)買賣；“限制買賣”，是指對(duì)交易的數(shù)量、對(duì)象、時(shí)間、地域等附加特別的條件。無(wú)論是專營(yíng)、專賣的物品，還是限制買賣的物品，經(jīng)營(yíng)主體都享有一定的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，區(qū)別僅在于壟斷的程度不同而已。同樣，無(wú)論是全部的壟斷經(jīng)營(yíng)還是部分的壟斷經(jīng)營(yíng)，其權(quán)源都必須出自較高位階的法律或者行政法規(guī)，而不能出自其他更低的規(guī)范性文件。因此，經(jīng)營(yíng)主體依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)并獲取了這種壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)的，就是合法經(jīng)營(yíng)；沒(méi)有取得這種壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)而擅自經(jīng)營(yíng)的，就是非法經(jīng)營(yíng)。根據(jù)體系解釋原則，以是否需要行政許可作為“專營(yíng)、專賣物品或者限制買賣的物品”的判定標(biāo)準(zhǔn)，也是可以證成的。如上所述，《刑法》225條第1項(xiàng)雖然是以“未經(jīng)許可”而非“未經(jīng)行政許可”來(lái)表明擅自經(jīng)營(yíng)行為的違法性的，但該條第2項(xiàng)“進(jìn)出口許可證”、“進(jìn)出口原產(chǎn)地證明”、“經(jīng)營(yíng)許可證”“、批準(zhǔn)證件”等證件，卻無(wú)一不需要通過(guò)行政審批才能獲得的，而這恰恰是行政許可的核心內(nèi)容；[6]同時(shí)，該條第3項(xiàng)“未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)”的表述，也意味著證券、期貨、保險(xiǎn)、資金支付結(jié)算等業(yè)務(wù)，必須首先取得行政許可方能從事。由此推演，該條第4項(xiàng)兜底條款“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”，也是因?yàn)檫`反了強(qiáng)制性的行政許可制度而具有違法性。
（二）無(wú)證收購(gòu)糧食的行為具有刑事違法性
關(guān)于糧食的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，我國(guó)的行政管理經(jīng)歷了一個(gè)絕對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)到相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)的管制過(guò)程。1998年6月6日《糧食收購(gòu)條例》5條第1款規(guī)定：“只有經(jīng)縣級(jí)人民政府糧食行政管理部門依照本條例第六條規(guī)定條件批準(zhǔn)的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)，方可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事糧食收購(gòu)活動(dòng)。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得直接向農(nóng)民和其他糧食生產(chǎn)者收購(gòu)糧食。”據(jù)此，當(dāng)時(shí)的糧食收購(gòu)不僅實(shí)行絕對(duì)的壟斷經(jīng)營(yíng)，而且還帶有明顯的地域壟斷色彩。2004年5月26日《糧食流通管理?xiàng)l例》9條第1款規(guī)定：“取得糧食收購(gòu)資格，并依照《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定辦理登記的經(jīng)營(yíng)者，方可從事糧食收購(gòu)活動(dòng)。”根據(jù)這一規(guī)定，糧食收購(gòu)活動(dòng)由國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)絕對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)向相對(duì)壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，即允許國(guó)有非糧食收儲(chǔ)企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)體工商戶等市場(chǎng)主體從事糧食收購(gòu)活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)取得糧食收購(gòu)資格，否則即為違法。這里的“糧食收購(gòu)資格”，即是糧食行政管理部門審核批準(zhǔn)的一種行政許可。2013年7月18日、2016年2月6日《糧食流通管理?xiàng)l例》先后作過(guò)兩次修訂。其中，第一次修訂未涉及糧食收購(gòu)活動(dòng)條款，第二次修訂則有相應(yīng)變動(dòng)。其中，原第9條第1款被修改為：“依照《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等規(guī)定辦理登記的經(jīng)營(yíng)者，取得糧食收購(gòu)資格后，方可從事糧食收購(gòu)活動(dòng)。”據(jù)此，經(jīng)營(yíng)者必須先到工商行政管理部門辦理工商登記，然后才能向糧食行政管理部門申請(qǐng)糧食收購(gòu)行政許可。但是，對(duì)比新舊兩個(gè)條款，變化之處僅在于將糧食收購(gòu)的前置行政審批修改為后置行政審批，從事糧食收購(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須取得行政許可，這一資格設(shè)定則并無(wú)任何松動(dòng)。[7]總之，從不同時(shí)期有關(guān)行政管理法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，取得行政許可，一直是從事糧食收購(gòu)活動(dòng)的先決條件。
本案中，李某的行為發(fā)生在2014年11月至2015年3月期間，應(yīng)當(dāng)適用2013年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》。由于李某既沒(méi)有向工商行政管理部門辦理工商登記，也沒(méi)有向糧食行政管理部門申請(qǐng)糧食收購(gòu)行政許可，即擅自從事糧食收購(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因而其行政違法性是確定無(wú)疑的。對(duì)此，也有類似的案例可以佐證。例如，在江某訴廉江市工商行政管理局工商行政處罰糾紛案中，上訴人江某未經(jīng)糧食行政管理部門許可及未經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記，即在農(nóng)村設(shè)點(diǎn)直接向農(nóng)戶大量收購(gòu)稻谷。工商行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其行為涉嫌犯罪，移交公安機(jī)關(guān)處理。公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹螅云湫袨榍楣?jié)輕微、危害不大、不認(rèn)為是犯罪為由撤銷案件，并函告工商行政機(jī)關(guān)作出處理。工商行政機(jī)關(guān)遂根據(jù)《糧食流通管理?xiàng)l例》41條第1款等規(guī)定，對(duì)其作出行政處罰決定。江某對(duì)該行政處罰決定不服，向法院起訴。一審法院駁回起訴，維持工商行政處罰決定。江某對(duì)一審判決不服，提起上訴。二審法院判決，撤銷一審判決和工商行政處罰決定。[8]但是，二審判決的理由，主要是工商行政處罰決定程序不當(dāng)，而非實(shí)體定性錯(cuò)誤。換言之，江某無(wú)證收購(gòu)糧食的行為仍是具有行政違法性的。
未獲得行政許可的經(jīng)營(yíng)行為具有行政違法性，但是否具有刑事違法性呢？這涉及到一個(gè)重要的理論爭(zhēng)議，即違法的統(tǒng)一性和相對(duì)性問(wèn)題。對(duì)此，主要有以下三種學(xué)說(shuō)：一是違法的一元論，主張違法性判斷應(yīng)當(dāng)在整個(gè)法秩序中統(tǒng)一加以理解，不能出現(xiàn)在某一法領(lǐng)域中不被禁止的行為在其他法領(lǐng)域中被禁止。二是違法的多元論，主張雖然法秩序在某種意義上應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，但是規(guī)范之間的矛盾可以根據(jù)法秩序目的不同在必要的范圍內(nèi)予以消除；刑法上的違法性應(yīng)以是否值得處罰的判斷為前提，不同于民法、行政法中的違法性。三是緩和的一元論，認(rèn)為違法性在法秩序的整體中應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，但是其表現(xiàn)形式則存在不同類別和輕重的階段。[9]本文贊同緩和的一元論。具體而言，如果某一行為具有行政違法性，則其達(dá)到相當(dāng)?shù)某潭龋途哂行淌逻`法性；反之，如果某一行為具有刑事違法性，則當(dāng)然具有行政違法性。本案中，李某的行為既然未獲得行政許可，就具有行政違法性。至于是否具有刑事違法性，則需要判斷其違法的嚴(yán)重程度（詳見后文）。
還有一個(gè)值得研究的問(wèn)題，非法經(jīng)營(yíng)行為的刑事違法性是否必須以法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任為前提？對(duì)此，有以下兩種不同的意見。一種意義認(rèn)為，如果法律、行政法規(guī)僅規(guī)定了行政違法的法律后果，而沒(méi)有附加“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”之類的表述，則不得以任何理由對(duì)該行為予以刑罰處罰。“只有那些違反國(guó)家規(guī)定中的特定主管機(jī)關(guān)行政許可、并由承擔(dān)填補(bǔ)空白構(gòu)成要件的規(guī)范性文件限定有刑罰后果的嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的經(jīng)營(yíng)行為，方能以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。”[10]另一種意見認(rèn)為，行政法規(guī)中對(duì)某種經(jīng)營(yíng)行為追究刑事責(zé)任的規(guī)定并不是該種行為構(gòu)成犯罪的前提性條件。“某種經(jīng)營(yíng)行為，即使行政法規(guī)僅規(guī)定行政責(zé)任，未規(guī)定刑事責(zé)任的，法律、司法解釋仍然可以將其規(guī)定為犯罪，追究行為人的刑事責(zé)任。”[11]兩種觀點(diǎn)，孰是孰非，可以進(jìn)一步探討。不過(guò)，即使按照第一種意見，李某的行為仍然具有刑事違法的規(guī)范根據(jù)。對(duì)于無(wú)證收購(gòu)糧食行為的刑事法律后果，不同時(shí)期頒布的行政法規(guī)具有高度的一致性。1998年《糧食收購(gòu)條例》13條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事糧食收購(gòu)活動(dòng)的，由工商行政管理機(jī)關(guān)沒(méi)收非法收購(gòu)的糧食，并處非法收購(gòu)糧食價(jià)值1倍以上5倍以下的罰款，依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》41條規(guī)定：“未經(jīng)糧食行政管理部門許可或者未在工商行政管理部門登記擅自從事糧食收購(gòu)活動(dòng)的，由工商行政管理部門沒(méi)收非法收購(gòu)的糧食；情節(jié)嚴(yán)重的，并處非法收購(gòu)糧食價(jià)值1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由糧食行政管理部門查出的，移交工商行政管理部門按照前款規(guī)定予以處罰。”2016年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》40條規(guī)定：“未經(jīng)糧食行政管理部門許可擅自從事糧食收購(gòu)活動(dòng)的，由糧食行政管理部門沒(méi)收非法收購(gòu)的糧食；情節(jié)嚴(yán)重的，并處非法收購(gòu)糧食價(jià)值1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”以上三個(gè)行政法規(guī)均有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的表述，因而即使按照第一種意見，李某的行為也具有刑事違法性。[12]
（三）“擾亂市場(chǎng)秩序”不是非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要素
根據(jù)《刑法》225條的規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定，實(shí)施非法經(jīng)營(yíng)行為，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。由于罪狀中明確規(guī)定了“擾亂市場(chǎng)秩序”，因而有學(xué)者將其視為本罪的構(gòu)成要件，不具有這一要件的非法經(jīng)營(yíng)行為，則不構(gòu)成犯罪。例如，有論者認(rèn)為，李某收購(gòu)糧食，沒(méi)有得到許可，形式上屬于非法經(jīng)營(yíng)，法院的判決于法有據(jù)。但這一行為如果不僅沒(méi)有擾亂市場(chǎng)秩序，反而對(duì)糧食市場(chǎng)是有益的，實(shí)質(zhì)上達(dá)不到擾亂市場(chǎng)秩序、情節(jié)嚴(yán)重的程度，無(wú)需追究刑事責(zé)任，由工商部門進(jìn)行處罰即可。[13]
本文認(rèn)為，上述觀點(diǎn)值得商榷。首先，“擾亂市場(chǎng)秩序”雖然出現(xiàn)在非法經(jīng)營(yíng)罪的罪狀中，但其實(shí)際上反映的是該罪的本質(zhì)——侵犯了市場(chǎng)秩序這一保護(hù)法益，而不是該罪的構(gòu)成要素。刑法之所以要在罪狀中標(biāo)明保護(hù)法益，正是強(qiáng)調(diào)對(duì)其特殊保護(hù)。但在罪與非罪的判定上，并不需要對(duì)其專門考查。“強(qiáng)調(diào)對(duì)特定秩序的保護(hù)不僅是我國(guó)刑法的規(guī)定，即不僅是個(gè)立法論問(wèn)題，也是我國(guó)刑法解釋的重要特色之一。……立法者在設(shè)置或新增某種具體犯罪時(shí)，或解釋論者在解釋某種行為是否符合刑法規(guī)定的構(gòu)成要件時(shí)，很多時(shí)候都會(huì)‘情不自禁’地考慮到對(duì)特定秩序的保護(hù)”.[14]類似的規(guī)定，在刑法其他罪名中也有存在。例如，《刑法》176條規(guī)定的非法吸收公眾存款罪，其罪狀為“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序”.這里的“擾亂金融秩序”，即是指非法吸收公眾存款行為所侵犯的保護(hù)法益，但并非是指其為該罪的構(gòu)成要素，因而也不需要個(gè)別地判定。其次，退一步講，即使認(rèn)為“擾亂市場(chǎng)秩序”是非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要素，在認(rèn)定時(shí)也不需要積極的證明。換言之，只要能夠證明行為人實(shí)施了非法經(jīng)營(yíng)行為，則當(dāng)然推定其行為擾亂了市場(chǎng)秩序；行為人實(shí)施的非法經(jīng)營(yíng)行為“情節(jié)嚴(yán)重”，則當(dāng)然推出其行為擾亂市場(chǎng)秩序“情節(jié)嚴(yán)重”.事實(shí)上，對(duì)于這種抽象的保護(hù)法益的侵害，也難以確立一個(gè)具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。如果一定有一個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也只能是“非法經(jīng)營(yíng)行為情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而不可能是“擾亂市場(chǎng)秩序情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。換言之，對(duì)“擾亂市場(chǎng)秩序情節(jié)嚴(yán)重”這一抽象法益侵害的判斷，只能倚賴于“非法經(jīng)營(yíng)行為情節(jié)嚴(yán)重”這一具體行為的判斷。2010年5月7日最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》79條規(guī)定：“從事其他非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追訴：1.個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在五萬(wàn)元以上，或者違法所得數(shù)額在一萬(wàn)元以上的；2.單位非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在五十萬(wàn)元以上，或者違法所得數(shù)額在十萬(wàn)元以上的；3.雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因同種非法經(jīng)營(yíng)行為受過(guò)二次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營(yíng)行為的；4.其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。”這里的“非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額”、“違法所得數(shù)額”、“同種非法經(jīng)營(yíng)行為”“、二次以上行政處罰”等判斷要素，均是指非法經(jīng)營(yíng)行為本身而言，而不是擾亂市場(chǎng)秩序的內(nèi)容。
本案中，李某在未取得糧食收購(gòu)資格證的情形下，直接向農(nóng)民收購(gòu)價(jià)值為21萬(wàn)元的玉米。既然這一事實(shí)有確實(shí)充分的證據(jù)證明，就足以認(rèn)定其行為滿足非法經(jīng)營(yíng)罪的構(gòu)成要素，成立非法經(jīng)營(yíng)罪。對(duì)此，國(guó)務(wù)院法制局干部也認(rèn)為，“非法收購(gòu)糧食的行為，既是一種嚴(yán)重?cái)_亂糧食市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為，也符合‘未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營(yíng)、專賣物品或者其他限制買賣的物品’的行為特征。因?yàn)槲唇?jīng)批準(zhǔn)就是‘未經(jīng)許可’，并且，糧食既是由行政法規(guī)規(guī)定由專門的糧食收儲(chǔ)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的物品，也是國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行限制性經(jīng)營(yíng)的商品。所以，定非法經(jīng)營(yíng)罪還是比較準(zhǔn)確的。”[15]
（四）沒(méi)有法定化的政策不得作為執(zhí)法定性的根據(jù)
在現(xiàn)實(shí)生活中，行政許可的種類，包括專營(yíng)、專賣物品和限制買賣物品的范圍，不是固定不變的；相反，其完全可能隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)變化。在行政許可發(fā)生變化時(shí)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的法律、行政法規(guī)的規(guī)定來(lái)確定行政許可的調(diào)整范圍，判定某種經(jīng)營(yíng)行為是否具有違法性。例如，在于潤(rùn)龍非法經(jīng)營(yíng)案中，再審二審法院認(rèn)為：“上訴人于潤(rùn)龍經(jīng)營(yíng)黃金的行為發(fā)生在2002年8至9月間，即國(guó)發(fā)[2003]5號(hào)文件發(fā)布前，按照當(dāng)時(shí)的法律，構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。然而，在一審法院審理期間，國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)發(fā)[2003]5號(hào)文件，取消了中國(guó)人民銀行關(guān)于黃金經(jīng)營(yíng)許可的規(guī)定。按照現(xiàn)行規(guī)定，其經(jīng)營(yíng)對(duì)象不屬于‘未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營(yíng)、專賣物品或者其他限制買賣的物品’，不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。”[16]法院根據(jù)從舊兼從輕原則，宣告被告人無(wú)罪。這是由于國(guó)務(wù)院行政許可范圍調(diào)整而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)行為違法性不復(fù)存在的典型案例。
實(shí)踐中，“找法”——明確有效的法律、行政法規(guī)相當(dāng)重要。在2004年5月26日《糧食流動(dòng)管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施后，同年6月29日《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412號(hào)）頒布實(shí)施。在該決定中，國(guó)務(wù)院對(duì)所屬各部門的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，確定給予保留并設(shè)定行政許可500項(xiàng)，其中不包括關(guān)于糧食收購(gòu)的行政許可。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，收購(gòu)糧食不再需要申請(qǐng)行政許可。然而，該決定所列舉的清單，僅限于“法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定，但確需保留且符合《中華人民共和國(guó)行政許可法》十二條規(guī)定事項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目”.同時(shí)，該決定明確指出，“由法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可項(xiàng)目，依法繼續(xù)實(shí)施”.此外，2013年、2016年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》，也都沒(méi)有取消糧食收購(gòu)行政許可制度。筆者注意到，在國(guó)務(wù)院審改辦2014年3月17日在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開的《國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單》[17]中，“糧食收購(gòu)資格認(rèn)定”仍然名列其中，且規(guī)定必須由國(guó)家糧食局行政審批許可。因此，認(rèn)為糧食收購(gòu)活動(dòng)不再需要行政許可，顯然是“找法”錯(cuò)誤，是對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)的誤解。
也有一些學(xué)者從程序上質(zhì)疑本案有罪判決的合法性。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“現(xiàn)階段并無(wú)司法解釋明確收購(gòu)玉米等糧食的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，因此，臨河區(qū)法院正確的做法應(yīng)當(dāng)是向最高人民法院請(qǐng)示，以確定《條例》在本案中能否作為非法經(jīng)營(yíng)罪的前置的國(guó)家規(guī)定。”[18]這一觀點(diǎn)的立論根據(jù)，是2011年4月8日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》（法發(fā)[2011]155號(hào)）。然而，這一觀點(diǎn)也難以成立。首先，該通知關(guān)于“有條件逐級(jí)請(qǐng)求”的要求，需以對(duì)被告人的行為是否“違反國(guó)家規(guī)定”存在爭(zhēng)議為前提。該通知第2條規(guī)定：“各級(jí)人民法院在刑事審判工作中，對(duì)有關(guān)案件所涉及的‘違反國(guó)家規(guī)定’的認(rèn)定，要依照相關(guān)法律、行政法規(guī)及司法解釋的規(guī)定準(zhǔn)確把握。對(duì)于規(guī)定不明確的，要按照本通知的要求審慎認(rèn)定。對(duì)于違反地方性法規(guī)、部門規(guī)章的行為，不得認(rèn)定為‘違反國(guó)家規(guī)定’。對(duì)被告人的行為是否‘違反國(guó)家規(guī)定’存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問(wèn)題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示。”本案中，被告人李某無(wú)證收購(gòu)玉米的行為，明顯違反了《糧食流通管理?xiàng)l例》關(guān)于糧食收購(gòu)行政許可的規(guī)定，這一點(diǎn)并無(wú)爭(zhēng)議，因而無(wú)需逐級(jí)請(qǐng)示。其次，該通知關(guān)于“無(wú)條件逐級(jí)請(qǐng)示”的要求，僅限于對(duì)刑法第225條第4項(xiàng)規(guī)定的適用。本案的一審法院的判決并非適用該項(xiàng)規(guī)定，而是適用第1項(xiàng)規(guī)定。該通知第3條規(guī)定：“各級(jí)人民法院審理非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件，要依法嚴(yán)格把握刑法第二百二十五條第（四）項(xiàng)的適用范圍。對(duì)被告人的行為是否屬于刑法第二百二十五條第（四）項(xiàng)規(guī)定的‘其它嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為’，有關(guān)司法解釋未作明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問(wèn)題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示。”既然判決結(jié)論并非根據(jù)該條得出，當(dāng)然無(wú)需就該條適用問(wèn)題請(qǐng)示。最后，該通知僅是工作文件，并非司法解釋，不能作為執(zhí)法的根據(jù)。2007年4月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》（法發(fā)[2007]12號(hào)）6條第1款的規(guī)定：“司法解釋的形式分為‘解釋’、‘規(guī)定’、‘批復(fù)’和‘決定’四種。”該通知既然冠名為“通知”，就不是司法解釋，自然不能作為刑事案件處理的根據(jù)。實(shí)踐中，即使沒(méi)有遵循該通知所要求的請(qǐng)示規(guī)定，也屬于工作程序違法，而非司法程序違法，不能以此否定案件定性的合法性。
真正需要研究的問(wèn)題是，糧食收購(gòu)行政許可的規(guī)定是否與國(guó)家糧食收購(gòu)政策相違背？如果違背，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)還是以國(guó)家政策作為執(zhí)法定性的根據(jù)？2003年12月31日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策意見》（中發(fā)[2004]1號(hào)）明確指出：“從2004年開始，國(guó)家將全面放開糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，實(shí)行購(gòu)銷多渠道經(jīng)營(yíng)。有關(guān)部門要抓緊清理和修改不利于糧食自由流通的政策法規(guī)。加快國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改革步伐，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善糧食現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)，嚴(yán)禁地區(qū)封鎖，搞好產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作，優(yōu)化儲(chǔ)備布局，加強(qiáng)糧食市場(chǎng)管理和宏觀調(diào)控。”時(shí)隔5個(gè)月，《糧食流通管理?xiàng)l例》于2004年5月19日審議通過(guò)，并于5月26日公布、施行。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“無(wú)論從立法目的、價(jià)格確定依據(jù)還是準(zhǔn)入資格方面，兩個(gè)《條例》存在著明顯不同，《收購(gòu)條例》將糧食視為國(guó)家專營(yíng)專賣物品，但在2004年‘中央一號(hào)文件’后頒布的《條例》則將糧食流通領(lǐng)域放開，只不過(guò)要求從業(yè)者具備相應(yīng)的資質(zhì)，獲得相應(yīng)的許可，但這并非意味著糧食屬于專營(yíng)專賣物品。”[19]本文不同意這一觀點(diǎn)。一方面，如果肯定糧食收購(gòu)主體必須具備相應(yīng)的資質(zhì)，獲取相應(yīng)的行政許可，就難以否定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的對(duì)象——糧食不屬于專營(yíng)、專賣物品或者限制買賣的物品。因?yàn)椋瑢I(yíng)、專賣物品或者限制買賣物品的本質(zhì)，不在于這些物品本身具有危險(xiǎn)等物理屬性而被禁止或限制流通，而在于國(guó)家有意識(shí)地予以管控的法律屬性。另一方面，上述意見所指出的“國(guó)家將全面放開糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，實(shí)行多渠道經(jīng)營(yíng)”的要求，能否當(dāng)然解讀出“對(duì)糧食收購(gòu)主體不需要資質(zhì)要求”“、不需要行政審批”，也是存在疑問(wèn)的。退一步講，即使作出肯定的解讀，也需要先將這一政策要求在立法層面落實(shí)，然后才能將其作為執(zhí)法根據(jù)。但是，該政策出臺(tái)之后，隨后頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》并未將其予以法定化，仍然將糧食收購(gòu)行政許可制度予以保留。在這種情形下，政策和法律就出現(xiàn)了矛盾和沖突。政策和法律的關(guān)系，就像計(jì)劃和市場(chǎng)的關(guān)系一樣。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，法律實(shí)踐極不穩(wěn)定，在法律和政策發(fā)生沖突的時(shí)候，完全依靠政策辦事，在執(zhí)法過(guò)程中還要參照一系列政策；[20]但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，根據(jù)法治原則，執(zhí)法根據(jù)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是法律、行政法規(guī)，而不是政策。
三、糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的正當(dāng)性審視
在規(guī)范論視角下，無(wú)證收購(gòu)糧食的行為無(wú)疑具有違法性，但在立法論視角下，作為違法性基礎(chǔ)的糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的正當(dāng)性卻值得反思。糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度屬于糧食流通體制的一部分，與國(guó)家整個(gè)糧食流通的政策體系和管理模式密切相關(guān)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的糧食流通體制發(fā)生了一系列重大變化，經(jīng)歷了自由購(gòu)銷體制（1949-1952年）——統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷體制（1953-1984年）——計(jì)劃調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合體制（1985-1997年）——糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革（1998年至今）等不同階段。[21]這其中的核心問(wèn)題是，糧食定價(jià)權(quán)是政府定購(gòu)還是合同定購(gòu)。“雙軌制”和市場(chǎng)化反復(fù)拉鋸，帶來(lái)了糧食的收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制的不斷變化。但其中，糧食收購(gòu)機(jī)制一直“以不變應(yīng)萬(wàn)變”，即實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。由于糧食收購(gòu)是糧食流通的前端環(huán)節(jié)，因而其設(shè)置的合理性是決定糧食流通體制改革成敗的關(guān)鍵。本文認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)一直奉為圭臬的糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度已經(jīng)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亟需予以廢止。
（一）增長(zhǎng)極限是糧食危機(jī)的存在根源
“糧安天下”，糧食安全問(wèn)題一直是各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格曾經(jīng)指出：“誰(shuí)控制了石油，誰(shuí)就控制住了所有國(guó)家；誰(shuí)控制了糧食，誰(shuí)就控制住了整個(gè)人類；誰(shuí)控制了貨幣，誰(shuí)就控制了整個(gè)世界。”作為世界人口最多的國(guó)家，糧食安全對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的重要性自不待言。
“糧食安全”這一概念，首次出現(xiàn)于1974年11月在羅馬召開的世界糧食大會(huì)。該大會(huì)將糧食安全定義為，“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物。”這一定義強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)足夠的糧食以滿足全球的需要，側(cè)重糧食供給的可靠性，即糧食的生產(chǎn)和儲(chǔ)備。1983年4月世界糧食大會(huì)將糧食安全的定義修正為，“確保所有的人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食物。”根據(jù)這一定義，糧食安全包括三層涵義：充分的糧食供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)的糧食需求和確保糧食的安全供應(yīng)。1992年世界糧食大會(huì)對(duì)糧食安全這一概念作出全新的界定，即“所有人在任何時(shí)候都可以獲得安全而富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來(lái)維持健康能動(dòng)的生活”.根據(jù)這一定義，糧食安全不僅包括糧食總供給的充足、個(gè)體獲取能力的充分，而且包括糧食營(yíng)養(yǎng)的豐富。從糧食安全概念的上述演進(jìn)來(lái)看，數(shù)量供給是基礎(chǔ)，質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)保障是更高標(biāo)準(zhǔn)。通常所說(shuō)的糧食安全，主要是指糧食的供給安全和分配安全，而將糧食的質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)安全，稱之為食品安全。
糧食安全問(wèn)題，是否是一個(gè)偽命題？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直有糧食危機(jī)論和糧食危機(jī)誤導(dǎo)論之爭(zhēng)。糧食危機(jī)論認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是有限的環(huán)境，存在生產(chǎn)力的極限。世界人口可能已經(jīng)超過(guò)了地球生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境容納量。這是一個(gè)極其危險(xiǎn)的信號(hào)，它預(yù)示著人類已經(jīng)走到了危險(xiǎn)的邊緣。糧食危機(jī)誤導(dǎo)論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只無(wú)形之手可以有效地配置糧食資源，而世貿(mào)組織規(guī)則又可以有效地限制成員國(guó)之間的糧食禁運(yùn)，只要有足夠的外匯儲(chǔ)備，就不用發(fā)愁買不到糧食，也就不會(huì)出現(xiàn)糧食危機(jī)。[22]筆者認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有一定的道理，分歧的原因在于看問(wèn)題的視角不同。糧食危機(jī)論是基于生態(tài)學(xué)的視角，糧食危機(jī)誤導(dǎo)論則是基于自由市場(chǎng)的視角。如果立足于各自的立場(chǎng)，則兩者的結(jié)論都有一定的事實(shí)根據(jù)。在生態(tài)學(xué)上，有個(gè)馬爾薩斯定律，即糧食供應(yīng)是以算術(shù)級(jí)數(shù)的速度增加的，但人口數(shù)量是以幾何級(jí)數(shù)的速度增加的。糧食供應(yīng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增長(zhǎng)速度，因而必然導(dǎo)致人類大饑荒。這并非危言聳聽，因?yàn)樯a(chǎn)糧食的土地資源總是有限的，而人口生產(chǎn)如果不加干預(yù)和控制，則有無(wú)限增加的可能，兩者之間的不同步性是客觀存在的。這種不同步性達(dá)到一定程度，則必然會(huì)發(fā)生糧食危機(jī)。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者萊斯特·布朗也認(rèn)為，全球糧食產(chǎn)量的極限和不斷增長(zhǎng)的人口（每年7000萬(wàn)）之間存在難以調(diào)和的矛盾。[23]我國(guó)學(xué)者的研究則表明，我國(guó)糧食生產(chǎn)安全面臨著自然資源約束加劇、農(nóng)民種糧積極性下滑和糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新不足等問(wèn)題。其中，自然資源約束加劇表現(xiàn)在耕地總體質(zhì)量持續(xù)下滑、水資源短缺狀況不斷加劇和氣候?yàn)?zāi)害呈多發(fā)態(tài)勢(shì)等方面。[24]這種自然資源的有限性，必然導(dǎo)致糧食生產(chǎn)供應(yīng)的有限性。
（二）消除貧困是糧食危機(jī)的解決瓶頸
糧食安全具有多面性，造成糧食危機(jī)的因素相當(dāng)復(fù)雜。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的分類，威脅糧食安全的因素主要有以下三個(gè)方面：一是糧食供應(yīng)不足。由于作物歉收、自然災(zāi)害、交通或進(jìn)口中斷、分配受到干擾、收獲后損失過(guò)大或其他供應(yīng)障礙而面臨糧食總產(chǎn)量和供應(yīng)量的嚴(yán)重缺口。二是獲得糧食的渠道不暢通。由于收入極低、糧價(jià)畸高或國(guó)內(nèi)糧食流通渠道不暢通而使大部分人口被認(rèn)定為無(wú)力從當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)購(gòu)買糧食。三是戰(zhàn)爭(zhēng)或嚴(yán)重的貧困。由于難民涌入、內(nèi)部流離失所者聚集或嚴(yán)重貧困交加而出現(xiàn)局部的糧食不安全。[25]在這三大因素中，第一個(gè)因素是糧食供應(yīng)問(wèn)題，在一定程度上受制于自然資源，第二個(gè)和第三個(gè)因素是糧食分配問(wèn)題，在相當(dāng)程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
從現(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，目前發(fā)生糧食危機(jī)的國(guó)家主要有兩種類型：一是因糧食價(jià)格飛漲導(dǎo)致通貨膨脹，從而使民眾購(gòu)買力下降。2008年爆發(fā)的世界糧食危機(jī)，就是因?yàn)榘＜啊⒑５氐葒?guó)家的低收入群體恩格爾系數(shù)太高，糧食價(jià)格暴漲嚴(yán)重影響其基本生活所致。二是內(nèi)亂或沖突。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的觀察，面臨糧食匱乏、需要人道主義緊急援助的國(guó)家，其糧食安全問(wèn)題都是因?yàn)閮?nèi)亂或沖突。總之，當(dāng)前發(fā)生糧食危機(jī)的國(guó)家，無(wú)一不是發(fā)展中國(guó)家，其具體表現(xiàn)并不是世界糧食整體性供不應(yīng)求，而是糧食總體供應(yīng)寬松下的局部地區(qū)糧食供應(yīng)不足和糧食價(jià)格危機(jī)。這一事實(shí)表明，貧困是威脅糧食安全的根源。因此，只有保持政治穩(wěn)定，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除貧困現(xiàn)象，才能從根本上解決糧食危機(jī)問(wèn)題。
我國(guó)糧食問(wèn)題的解決也印證了這一規(guī)律。建國(guó)之初，由于片面強(qiáng)調(diào)以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，不注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因而在1959年至1961年期間發(fā)生了全國(guó)性的糧食嚴(yán)重短缺和饑荒。改革開放以來(lái)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷提高人民群眾的收入水平，因而“倉(cāng)稟實(shí)、衣食足”.據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年12月8日最新公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)糧食總產(chǎn)量62143.5萬(wàn)噸（12428.7億斤），比2014年增加1440.8萬(wàn)噸（288.2億斤），增長(zhǎng)2.4%.其中谷物產(chǎn)量57225.3萬(wàn)噸（11445.1億斤），比2014年增加1484.6萬(wàn)噸（296.9億斤），增長(zhǎng)2.7%.[26]這表明，我國(guó)糧食產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”.因此，按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，因糧食生產(chǎn)供應(yīng)總量匱乏而引發(fā)糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)極小，因而更需要關(guān)注的是縮減貧富差距，以提高民眾的購(gòu)買力，防止財(cái)富分配嚴(yán)重失衡而引發(fā)糧食分配危機(jī)。
（三）穩(wěn)定糧價(jià)是政府監(jiān)管的根本要?jiǎng)?wù)
除了人口控制、消除貧困等宏觀政策因素外，糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化則是糧食安全的機(jī)制保障。糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化的核心是糧價(jià)穩(wěn)定，糧價(jià)穩(wěn)定的保障則是供需平衡，即保證市場(chǎng)上有足夠的糧食可供居民生活消費(fèi)，而居民又有能力購(gòu)買為生活消費(fèi)的糧食份額。在這方面，政府的監(jiān)管無(wú)疑起著重要的作用。
實(shí)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化，首先需要正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)與政府的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”這表明，政府與市場(chǎng)都是資源配置的重要手段，但方式手段不同。市場(chǎng)主要通過(guò)供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制功能配置資源，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系；政府則主要根據(jù)全局和公益性需求，依靠行政權(quán)力和體制，進(jìn)行重要資源配置，調(diào)節(jié)重要利益關(guān)系。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，因而必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在微觀配置資源、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系中的積極作用。但市場(chǎng)也會(huì)失靈，因而不能完全依賴市場(chǎng)，政府監(jiān)管始終是需要的。在糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，亦是如此。市場(chǎng)在糧食資源配置、價(jià)格形成、企業(yè)優(yōu)勝劣汰等方面，具有明顯的杠桿調(diào)節(jié)功能；政府則在糧食儲(chǔ)備調(diào)控、供應(yīng)調(diào)配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)等方面，具有重要的政策支持功能。如果完全排斥監(jiān)管，則必然出現(xiàn)以下現(xiàn)象：糧多，無(wú)人購(gòu)糧，損害糧農(nóng)利益；糧少，糧價(jià)大幅度提升，損害消費(fèi)者利益。“對(duì)于糧食產(chǎn)業(yè)從高度監(jiān)管到放開市場(chǎng)，這一切并不等于解除監(jiān)管，糧食安全問(wèn)題單靠市場(chǎng)顯然是無(wú)法解決的，糧食行業(yè)在依靠市場(chǎng)的同時(shí)仍需政府的介入才能全面有效地保證和實(shí)現(xiàn)糧食安全。”[27]
本文完全贊同政府對(duì)糧食市場(chǎng)監(jiān)管的必要性，因?yàn)橥昝赖氖袌?chǎng)在現(xiàn)實(shí)中并不存在，市場(chǎng)也有失靈的時(shí)候。[28]但問(wèn)題是，政府為什么要監(jiān)管，政府又應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管？對(duì)此，應(yīng)當(dāng)明確，政府對(duì)糧食市場(chǎng)的監(jiān)管目標(biāo)是保持糧價(jià)穩(wěn)定。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)適度，而不能過(guò)度監(jiān)管。糧價(jià)穩(wěn)定，取決于兩個(gè)因素：一是市場(chǎng)糧源充足，即糧食生產(chǎn)供應(yīng)充分；二是糧食自由流通，即糧食分配交易沒(méi)有障礙。要保證市場(chǎng)糧源充足，主要是提高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)糧食生產(chǎn)總量，提高糧食自給率水平，這方面涉及減少耕地流失、補(bǔ)貼種糧農(nóng)民、保持一定的糧食儲(chǔ)備、利用國(guó)際貿(mào)易分工等政策措施；而糧食自由流通，主要是防止囤積居奇、欺行霸市、摻雜使假、哄抬糧價(jià)、人為造成“糧荒”等擾亂市場(chǎng)秩序的行為，這方面涉及糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存、銷售、運(yùn)輸、加工等方面的規(guī)則設(shè)定。總之，政府原則上是制定合理的政策，執(zhí)行明確的規(guī)則，保證糧食市場(chǎng)的供需平衡，從而實(shí)現(xiàn)糧價(jià)的穩(wěn)定。
（四）自由流通是糧價(jià)穩(wěn)定的制度保障
傳統(tǒng)的糧食安全是糧食的生產(chǎn)安全，即只要保證足夠的糧食產(chǎn)量，糧價(jià)就是穩(wěn)定的，糧食市場(chǎng)就是安全的。但是，在糧食生產(chǎn)給定的情況下，糧食自由流通則是穩(wěn)定糧價(jià)的關(guān)鍵。換言之，糧食安全的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不僅包括糧食產(chǎn)量指標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)包括所有人對(duì)糧食的可獲得性指標(biāo)，即糧食的分配安全。
糧食流通是介于糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者的中間環(huán)節(jié)，對(duì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)等具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)糧食供求關(guān)系已由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣罂偭炕酒胶狻⒇S年有余，糧食購(gòu)銷市場(chǎng)已由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)。面對(duì)糧食生產(chǎn)能力的提升以及國(guó)際糧食安全供需形勢(shì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)保障糧食安全的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向流通安全，由產(chǎn)量安全轉(zhuǎn)向區(qū)域供需安全，由消極安全轉(zhuǎn)向積極安全，處理好供給與需求、國(guó)內(nèi)與全球、政府與市場(chǎng)、安全與效率的關(guān)系。[29]高效的糧食流通對(duì)于保護(hù)國(guó)家糧食安全具有重要作用：第一，有利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)，讓糧食價(jià)格反映糧食供求，有利于糧食商品價(jià)值的回歸和拉動(dòng)糧價(jià)的回升，保護(hù)糧農(nóng)的種糧積極性。第二，有利于實(shí)現(xiàn)糧食供求動(dòng)態(tài)平衡。通過(guò)市場(chǎng)資源配置，促使糧食的產(chǎn)銷銜接并加快糧食的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，既有利于主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，也有利于主銷區(qū)糧食供應(yīng)的穩(wěn)定。第三，有利于發(fā)揮產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)各自的區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)。通過(guò)市場(chǎng)自由流通，有利于加快調(diào)整主銷區(qū)種植業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為主產(chǎn)區(qū)糧食銷售營(yíng)造出市場(chǎng)空間；有利于建立糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)自主銜接的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和區(qū)域間糧食貿(mào)易，增加貿(mào)易雙方的凈福利，提高居民的購(gòu)買力。[30]
要保證糧食自由流通，必須實(shí)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化，鼓勵(lì)多種所有制的市場(chǎng)主體從事糧食收購(gòu)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。然而，糧食收購(gòu)審批許可制度卻成為糧食自由流通的一道門檻。按照條例制定者的解釋，之所以在糧食收購(gòu)環(huán)節(jié)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，主要是因?yàn)椤凹Z食收購(gòu)是整個(gè)糧食流通的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)后容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)。在糧食收購(gòu)市場(chǎng)實(shí)行準(zhǔn)入制度，目的就是做到從源頭上把關(guān)，嚴(yán)防不合格的糧食經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入糧食收購(gòu)市場(chǎng)，維護(hù)糧食收購(gòu)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，保護(hù)糧食生產(chǎn)者的合法利益。”[31]立法初衷無(wú)疑值得肯定，但實(shí)際運(yùn)行效果卻差強(qiáng)人意。糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，至少導(dǎo)致以下三個(gè)方面的負(fù)面效果：一是糧農(nóng)種糧積極性嚴(yán)重受挫。對(duì)于儲(chǔ)備糧之外的議購(gòu)糧，國(guó)有糧儲(chǔ)企業(yè)因種種原因不愿在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)點(diǎn)直接從農(nóng)民手中收購(gòu)，私商糧販、非國(guó)有企業(yè)又因牌照問(wèn)題無(wú)權(quán)收購(gòu)，其直接的后果是“谷豐傷農(nóng)”.雖然糧食獲得了豐收，但糧農(nóng)卻發(fā)愁糧食的銷售，這種現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了糧農(nóng)種糧的積極性。二是國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)。由國(guó)有糧儲(chǔ)企業(yè)代表國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)糧食，成本太高、損耗太大。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)年糧食庫(kù)存量占消費(fèi)量的17%-18%作為最低糧食儲(chǔ)備安全系數(shù)。但我國(guó)糧食庫(kù)存充裕，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一安全系數(shù)。據(jù)有關(guān)部門資料顯示，從糧食庫(kù)存消費(fèi)比看，重要口糧品種如小麥已達(dá)到60%-70%，一般的品種在40%-50%.[32]糧食庫(kù)存消費(fèi)比低于安全系數(shù)，當(dāng)然是有風(fēng)險(xiǎn)的，但也并非多多益善，因?yàn)榧Z食不同于一般商品，其消費(fèi)數(shù)量存在最高限，其儲(chǔ)存則有成本支出。據(jù)測(cè)算，國(guó)家每庫(kù)存1噸玉米，需要支付補(bǔ)貼費(fèi)用275元（含收購(gòu)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元、監(jiān)管費(fèi)6元、利息補(bǔ)貼133元）。此外，還有運(yùn)費(fèi)、移庫(kù)補(bǔ)貼等開支。過(guò)度的糧食儲(chǔ)備，帶來(lái)的不是糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的減少，而是國(guó)家高額財(cái)政補(bǔ)貼的支出。三是國(guó)有糧儲(chǔ)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度難以建立。為了維持國(guó)有糧儲(chǔ)企業(yè)的龍頭地位，國(guó)家對(duì)其采取特別保護(hù)扶持政策，因而造成其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重不足。國(guó)有糧儲(chǔ)企業(yè)往往只管收購(gòu)，不管銷售，坐收高額利潤(rùn)，從而轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的動(dòng)力嚴(yán)重不足。因此，要讓糧食市場(chǎng)真正活躍起來(lái)，必須取消目前收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和壟斷經(jīng)營(yíng)體制，讓各種經(jīng)營(yíng)主體自由地進(jìn)入市場(chǎng)交易，平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮對(duì)糧食資源配置的決定作用。
四、簡(jiǎn)短的結(jié)語(yǔ)
無(wú)證收購(gòu)糧食行為，從規(guī)范論來(lái)看，是可以證成的，具有形式合理性；然而，從立法論來(lái)看，卻欠缺實(shí)質(zhì)合理性。因此，如何制定科學(xué)合理的糧食流通體制，是需要認(rèn)真研究的。“國(guó)家大本，食足為先”，糧食作為人類生活的必需品，其重要性再怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。“洪范八政，以食為首”，加強(qiáng)糧食監(jiān)管則是歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的精辟總結(jié)。然而，在市場(chǎng)化背景下，如何高效地監(jiān)管糧食市場(chǎng)，則是對(duì)政府執(zhí)政能力的考驗(yàn)。對(duì)此，既不能夸大風(fēng)險(xiǎn)，杞人憂天，過(guò)度監(jiān)管，導(dǎo)致市場(chǎng)僵化，死水一潭；也不能無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)，盲目樂(lè)觀，放任自流，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，亂成一團(tuán)。換言之，政府監(jiān)管的結(jié)果，絕對(duì)不應(yīng)是“政府調(diào)控不了市場(chǎng)，市場(chǎng)卻誘導(dǎo)了農(nóng)民”；而應(yīng)實(shí)現(xiàn)既發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，又發(fā)揮政府調(diào)節(jié)分配資源的宏觀導(dǎo)向作用。但是，當(dāng)前我國(guó)糧食收購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，作為一種先導(dǎo)性制度，卻成為糧食市場(chǎng)化的障礙，成為糧食自由流通的障礙。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，有必要對(duì)這一制度的合理性進(jìn)行反思，在堅(jiān)守“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線的前提下，適時(shí)放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
注釋：略
（作者簡(jiǎn)介：葉良芳，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授,研究領(lǐng)域:刑事立法原理、公司犯罪與證券犯罪、知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪等）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法治研究》2017年第1期
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