【摘 要】當前我國扶貧契合度問題的焦點在于精準扶貧政策如何契合農(nóng)村貧困人口的需求。精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度可以從互補性契合度和一致性契合度兩個方面進行測量?；パa性契合度的意義在于考察精準扶貧政策的供給質(zhì)量；而一致性契合度的意義則在于考察精準扶貧政策的價值理念。當前我國精準扶貧要走出“內(nèi)卷化”困境，就必須以提升精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度為目標，盡快調(diào)整政策方向。這就要求：產(chǎn)業(yè)扶貧政策調(diào)整要以降低市場風險為目標；易地搬遷政策調(diào)整要以增強社會適應(yīng)性為目標；勞務(wù)輸出政策調(diào)整要以提升職業(yè)技能為目標；教育扶貧政策調(diào)整要以優(yōu)化資助體系為目標；社會保障政策調(diào)整要以滿足基本生存性需求為目標。
【關(guān)鍵詞】精準扶貧政策；農(nóng)村貧困人口需求；契合度
2016年8月24日，甘肅康樂縣景古鎮(zhèn)阿姑山村發(fā)生了“楊改蘭悲劇事件”。該事件的發(fā)生固然與楊改蘭家的低保戶資格被取消有關(guān)，但也與精準扶貧政策未能契合楊改蘭家對危房改造補貼的需求有關(guān)。據(jù)有關(guān)報道，阿姑山村前任村主任魏公輝曾為危房改造問題三次去楊改蘭家做工作，介紹農(nóng)村危房改造項目對危房改造有一定的補貼，楊家可以享受，但均因楊家嫌國家補助金額過低而沒同意建新房。可見，精準扶貧政策如何契合農(nóng)村貧困人口的需求，乃是精準扶貧實踐中提出的一個亟待解決的現(xiàn)實問題?？上驳氖牵暯娇倳泴@一問題十分關(guān)注。2015年1月19日，他在云南調(diào)研時就指出：“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”。很顯然，他所說的“扶到點上、根上”，實質(zhì)上就是要求精準扶貧政策要提高契合度，有效地契合農(nóng)村貧困人口的需求。2016年9月17日，民政部、國務(wù)院扶貧辦等部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》中也明確指出：“加強農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)在對象認定上的銜接”。這里所說的“銜接”問題，本質(zhì)上也就是“契合度”問題。我國精準扶貧已經(jīng)到了攻堅拔寨、啃硬骨頭的沖刺期。要實現(xiàn)習近平總書記2015年11月在中央扶貧開發(fā)工作會議上所提出的“到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平”脫貧攻堅目標，就必須切實提高精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度。
一、 研究背景
自世界銀行1990年提出“自我瞄準法”的概念以后，扶貧的契合度問題已納入國際學術(shù)界的研究視野。不同學者從不同角度對這一問題進行了探索。Grosh提出了區(qū)域瞄準法、人口學瞄準法和群體瞄準法；Narayan-Parker提出社區(qū)瞄準法；Ford Foundation建立了以瞄準、消費支持、儲蓄、技能培訓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為基石的“脫貧模型”（Graduation Model）；Coady等對阿根廷的研究發(fā)現(xiàn)，存在棄真型和存?zhèn)涡蛢煞N瞄準精度問題；Karlan對秘魯和洪都拉斯的研究表明，精準瞄準需要將“貧困排序”和“家庭情況驗證調(diào)查”相結(jié)合；Heather Montgomery和John Weiss對亞洲和拉丁美洲相關(guān)國家的研究發(fā)現(xiàn)，存在貧困人口精準確認模型不完善問題；Nolan對愛爾蘭的研究發(fā)現(xiàn)，貧困對象精準識別機制是解決貧困的關(guān)鍵手段；Fiszbein等研究發(fā)現(xiàn)，影響扶貧效果的兩大因素是資源投入和瞄準效率。值得注意的是，中國扶貧的契合偏差問題備受國外學者的批評。 Riskin等指出，中國扶貧瞄準到縣增加了扶貧資金被挪用的風險，眾多貧困人口被排除在瞄準范圍之外，降低了貧困人口享有資金的比例； Copestake等指出，中國信貸扶貧對貧困戶的瞄準是無效的，較富裕窮人比絕對窮人獲益更多。
近年來，扶貧的契合度問題也受到了國內(nèi)學術(shù)界的廣泛青睞。嚴靜通過分析鄉(xiāng)村文化精英在鄉(xiāng)村發(fā)展中的作用，對農(nóng)村扶貧與鄉(xiāng)村文化精英的契合與互動進行了研究，指出扶貧政策要以培育鄉(xiāng)村文化精英為支撐。王三秀從可持續(xù)生計視角分析了我國農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)進行有機銜接的重要性。她指出，農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策進行有效銜接的基本精神，是兩種制度相輔相成、相互配合，發(fā)揮二者的整體效益，既保障貧困農(nóng)民的基本生活，又提高貧困農(nóng)民的人口素質(zhì)和自我發(fā)展能力。李慶梅等人認為，社會保障與扶貧是不能分割的，只有實現(xiàn)開發(fā)式扶貧與社會保障式扶貧雙管齊下，才能真正實現(xiàn)消除貧困的目標，并指出：要實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，就必須對現(xiàn)有的低保資源與扶貧資源進行整合。莊天慧等人基于致貧因子與孕災(zāi)環(huán)境契合的視角，對民族地區(qū)扶貧開發(fā)進行了研究。他們認為，民族地區(qū)貧困與災(zāi)害所表現(xiàn)出來的相關(guān)性（即貧困程度淺，受災(zāi)程度輕；貧困程度深，受災(zāi)程度重），除了災(zāi)害所體現(xiàn)的貧困效應(yīng)(即災(zāi)害具有加劇貧困的作用)外，從根本上說還與致貧因子與孕災(zāi)環(huán)境的契合性密切相關(guān)。這里契合主要是指孕災(zāi)環(huán)境與致貧因子具有內(nèi)在的一致性。王淑娟等人分析了農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的區(qū)別與聯(lián)系，指出：低保制度是對扶貧開發(fā)的有效補充，扶貧開發(fā)則能鞏固低保制度的成果。莫光輝等人從政策理念的角度分析了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”與精準扶貧政策的契合性，這里的契合是指“五大發(fā)展理念”與精準扶貧的政策導向、過程導向和路徑導向方面存在價值方面的一致性。焦克源等人認為，實現(xiàn)扶貧政策與低保政策的有效銜接，使貧困人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障緊密銜接，并統(tǒng)一到我國反貧困體系中，有利于提升脫貧的有效性、精準性與可持續(xù)性。
綜上所述，國外學術(shù)界對于扶貧契合度問題的研究主要集中于對扶貧對象的精準瞄準問題，而國內(nèi)學術(shù)界對于扶貧契合度問題的研究則主要集中于扶貧政策與低保政策的銜接性或互補性問題。國內(nèi)外已有的研究無疑具有較強的啟迪意義。然而，從甘肅發(fā)生的“楊改蘭悲劇事件”來看，當前扶貧契合度問題的焦點在于精準扶貧政策如何契合農(nóng)村貧困人口的需求。因此，如何科學理解和測量精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度，以正確調(diào)整我國精準扶貧政策，仍然是學術(shù)界亟待破解的一個重要理論和現(xiàn)實課題。
二、互補性與一致性：精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求契合度的分析維度
契合通常是指一種符合、相稱或彼此滿足的狀態(tài)。契合可以用來探究事物之間的聯(lián)系以及這種聯(lián)系的邏輯關(guān)系。由契合的定義可以引申出契合度。在《牛津當代百科大辭典》中，契合度被定義為一種相稱、適應(yīng)或勝任的狀態(tài)。這就是說，契合度主要體現(xiàn)的是事物之間的一種匹配狀態(tài)。這種匹配狀態(tài)是對事物之間的特性進行比較后的一種結(jié)果。從這個意義上說，契合度是指事物之間的互補性和一致性的匹配狀態(tài)。換而言之，我們可以從互補性與一致性兩個基本維度來分析契合度?；パa性契合度強調(diào)事物雙方之間的互補性或補足性，意味著在事物雙方之間，一方擁有另一方所沒有的特性或特質(zhì)，通過這種特性，彼此都能在某些方面滿足對方的需求，由此產(chǎn)生出一種互補性契合感。一致性契合度是指事物雙方在某些特征方面的一致性或相似性程度。比如，個人的價值觀、目標與工作的某些特性相符合，由此產(chǎn)生出一種“工作讓我成為了我想成為的那種人”的一致性契合感。很顯然，互補性契合度的意義在于考察精準扶貧政策的供給質(zhì)量；而一致性契合度的意義則在于考察精準扶貧政策的價值理念。
（一）精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的互補性契合度
從互補性契合度的角度來看，可以從供給-需求契合度和要求-能力契合度兩個方面來分析精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合問題。供給-需求契合度主要是指精準扶貧政策的供給與農(nóng)村貧困人口需求之間的契合問題；要求-能力契合度主要是指精準扶貧政策對農(nóng)村貧困人口的要求與農(nóng)村貧困人口能力之間的契合問題。
1. 供給-需求契合度。2013年11月，習近平總書記到湖南湘西考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出了“精準扶貧”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2014年1月，中央辦公廳詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準扶貧”戰(zhàn)略的落地。截至2015年，我國還有農(nóng)村貧困人口7000多萬，他們的需求主要表現(xiàn)在基本生活、住房安全、基本醫(yī)療和義務(wù)教育四個方面?；诖?，2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確指出：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。這一精準扶貧政策供給與農(nóng)村貧困人口在基本生活、住房、醫(yī)療和教育方面的需求具有高度的契合性。這種契合性正好反映了我國精準扶貧政策供給與農(nóng)村貧困人口需求的互補性關(guān)系。
2. 要求-能力契合度。2015年11月23日，中共中央政治局在召開會議審議《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》時明確指出：“到2020年通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施解決5000萬人左右貧困人口脫貧，完全或部分喪失勞動能力的2000多萬人口全部納入農(nóng)村低保制度覆蓋范圍，實行社保政策兜底脫貧?！边@就是說，在7000多萬農(nóng)村貧困人口中，有2000多萬人口由于個人稟賦缺乏（即完全或部分喪失勞動能力）而只能通過社保政策兜底脫貧。這種脫貧方式完全屬于救助性扶貧，具有明顯的被動性。而其余5000萬左右的農(nóng)村貧困人口只能通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等方式脫貧。這種脫貧方式主要屬于開發(fā)性扶貧，具有明顯的發(fā)展性。這種發(fā)展性扶貧本質(zhì)上是一種以農(nóng)村貧困人口的發(fā)展為核心的社會積極變遷。只有得到農(nóng)村貧困人口的主動參與和積極支持,這種發(fā)展性扶貧才能夠獲得成功。農(nóng)村貧困人口的主動參與和積極支持主要表現(xiàn)為他們通過職業(yè)技能培訓，增強職業(yè)適應(yīng)能力和職業(yè)發(fā)展能力。農(nóng)村貧困人口只有增強了職業(yè)適應(yīng)能力和職業(yè)發(fā)展能力，才能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務(wù)輸出扶貧、易地搬遷扶貧和教育扶貧等政策的基本要求。
（二）精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的一致性契合度
一致性契合度主要是從價值理念角度來分析精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合問題。我國精準扶貧政策的核心價值理念是消除貧困，讓農(nóng)村貧困人口共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，促進農(nóng)村貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)共同富裕。這一核心價值理念既體現(xiàn)在社會主義本質(zhì)和黨的歷史使命之中，又體現(xiàn)在精準扶貧的總體目標之中，也體現(xiàn)在精準扶貧的基本原則之中。正如2015年11月29日中共中央、國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中所指出的：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”；“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平”；“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成果可持續(xù)性，讓貧困人口有更多的獲得感”。從農(nóng)村貧困人口的需求來看，吃穿不愁、學有所教、病有所醫(yī)和住有所居固然是他們脫貧的核心價值追求，但是，收入分配的公平感、公共服務(wù)的獲得感也是他們脫貧的核心價值追求。這就是說，精準扶貧政策的核心價值理念與農(nóng)村貧困人口脫貧的核心價值追求具有內(nèi)在的一致性。只有遵循這種一致性契合，我國精準扶貧才能切實提高成效的可持續(xù)性。
三、 精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求契合度的測量指標
任何供給都必須考慮需求，而基于需求或者能夠充分反映需求者需要的供給才可能成為有效供給。這種供給的有效性即可通過契合度來進行測量。要準確測量精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度，就必須構(gòu)建一套科學合理的測量指標。我們可以從互補性和一致性兩個維度來考察契合度的測量指標。
（一）互補性契合度的測量指標
1. 供給-需求契合度的測量指標。供給-需求契合度的測量是一種差距測量。它主要測量精準扶貧政策供給是否滿足了農(nóng)村貧困人口的脫貧需求。從公共政策績效評價的角度來看，精準扶貧政策供給應(yīng)該包括效益性和公平性兩個方面。精準扶貧政策供給的效益性是指在既定的支出水平下精準扶貧政策預(yù)期目標的實現(xiàn)程度；精準扶貧政策供給的公平性是指農(nóng)村貧困人口是否得到了平等的精準扶貧政策服務(wù)。這就是說，只有立足效益性和公平性兩個角度，才能正確測量供給-需求契合度。
從效益性角度來看，供給-需求契合度主要包括以下測量指標：低保標準是否達到農(nóng)村貧困人口所在地的年人均純收入水平；低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人等重點救助對象的基本生活需求是否得到了滿足；農(nóng)村貧困戶危舊房改造補助標準是否足夠支付危舊房改造的基本用工成本；參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療個人繳費部分的財政補貼、給貧困戶造成較大醫(yī)療負擔的慢性疾病費用報銷比例是否能夠有效減輕農(nóng)村貧困人口的經(jīng)濟壓力；針對貧困家庭學生的各類資助標準是否能有效減輕貧困家庭的經(jīng)濟負擔。
從公平性角度來看，供給-需求契合度主要包括以下測量指標：完全或部分喪失勞動能力的農(nóng)村貧困人口是否全部被納入到低保的覆蓋范圍之內(nèi)；低保戶和建檔立卡貧困戶資格的認定標準是否公正、認定程序是否透明；需要進行危舊房改造的農(nóng)村貧困戶是否得到了全面的識別與平等對待；是否將所有農(nóng)村貧困人口納入重特大疾病救助范圍；是否對所有農(nóng)村貧困人口大病實行分類救治和先診療后付費的結(jié)算機制；貧困家庭學生的資助體系是否覆蓋了所有的貧困家庭學生。
2. 要求-能力契合度的測量指標。要求-能力契合度的測量也是一種差距測量。它主要測量農(nóng)村貧困人口的自身特性、職業(yè)適應(yīng)能力和職業(yè)發(fā)展能力是否滿足精準扶貧政策的基本要求。主要測量指標包括：產(chǎn)業(yè)扶貧政策是否適應(yīng)農(nóng)村貧困人口的個人特性；在經(jīng)營形式上是否充分考慮到有勞動能力的農(nóng)村貧困人口與無勞動能力的農(nóng)村貧困人口在個人稟賦上的差異性；勞務(wù)輸出扶貧政策是否充分考慮到農(nóng)村貧困人口的職業(yè)適應(yīng)能力和職業(yè)發(fā)展能力；易地搬遷扶貧政策是否充分考慮到農(nóng)村貧困人口的身體素質(zhì)和社會適應(yīng)性；教育扶貧政策是否充分考慮到農(nóng)村貧困人口的貧困代際傳遞和自我發(fā)展能力。
（二）一致性契合度的測量指標
一致性契合度的測量是一種相關(guān)測量。它主要用來測量農(nóng)村貧困人口脫貧的核心價值目標與精準扶貧政策的核心價值理念之間的相容性。一致性契合度的測量可以分為主觀契合度測量和客觀契合度測量兩個方面。主觀契合度測量是農(nóng)村貧困人口對自身的脫貧價值目標和精準扶貧政策價值理念之間相容程度的一種自我認知與評價。這種主觀契合度測量的可信度取決于以下三個基本條件：一是農(nóng)村貧困人口意識到自身脫貧的核心價值追求；二是農(nóng)村貧困人口知曉精準扶貧政策的核心價值理念，包括指導思想、總體目標、基本原則等；三是農(nóng)村貧困人口不需要借助其他輔助手段或幫助就有能力進行相容性比較。客觀契合度是一種事實上存在的匹配程度，它不一定能被個體所感知，是一種間接契合和實際契合。因此，客觀契合度測量是一種間接測量，主要是考察政府與農(nóng)村貧困人口對扶貧和脫貧的價值追求與目標的判斷差距。很顯然，客觀契合度的測量指標應(yīng)該包括以下兩個方面：一是精準扶貧政策的核心價值導向、總體目標與具體目標；二是農(nóng)村貧困人口脫貧的核心價值追求、近期目標與長遠目標。
四、 以提升契合度為目標的精準扶貧政策調(diào)整方向
上述分析表明，契合度是衡量一項公共政策績效的核心指標。當前我國精準扶貧資源配置正面臨著嚴重的“內(nèi)卷化”困境。這種“內(nèi)卷化”困境集中表現(xiàn)在：在資源不斷增加的情況下，精準扶貧的整個內(nèi)部系統(tǒng)變得更加精細化和復雜化，從而導致扶貧邊際效應(yīng)遞減，農(nóng)村貧困人口資源稟賦脆弱性未見根本改變，貧困農(nóng)村內(nèi)部分化加劇，難以完全實現(xiàn)從“救濟式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變的可持續(xù)扶貧目標，致使精準扶貧陷入到難有實質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中。這種“內(nèi)卷化”困境在一定程度上折射了我國精準扶貧政策未能完全契合農(nóng)村貧困人口需求的實踐矛盾。因此，要走出“內(nèi)卷化”困境，就必須以提升精準扶貧政策與農(nóng)村貧困人口需求的契合度為目標，盡快調(diào)整精準扶貧的政策方向。
（一）產(chǎn)業(yè)扶貧政策調(diào)整要以降低市場風險為目標
產(chǎn)業(yè)扶貧主要幫助農(nóng)村貧困人口融入到產(chǎn)業(yè)化進程中，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)增加收入，主要表現(xiàn)為農(nóng)村貧困人口因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。但是，受資源稟賦和發(fā)展條件的限制，許多農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)仍以種養(yǎng)殖業(yè)為主，且重生產(chǎn)、輕銷售，培育主要依靠行政主導。行政主導式的農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和前期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，傾向于關(guān)注產(chǎn)業(yè)前期的規(guī)模、技術(shù)、生產(chǎn)等有形狀態(tài)，而忽視了直關(guān)產(chǎn)品銷售的市場潛在風險。農(nóng)村貧困人口大多具有稟賦上的脆弱性，其抵抗市場風險的能力是十分有限的。我們還應(yīng)該看到，絕大多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)地理位置偏僻、遠離中心城市和產(chǎn)品消費市場，市場主體缺乏（農(nóng)業(yè)經(jīng)紀人、批發(fā)商、專業(yè)性銷售組織等商業(yè)主體數(shù)量少），無法接受富裕經(jīng)濟地區(qū)的經(jīng)濟輻射，導致農(nóng)村貧困地區(qū)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的邊緣地帶?？梢?，行政主導式的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧如果忽視了市場的潛在風險，忽視了農(nóng)村貧困人口的脆弱稟賦，那么，其效果往往也難以達到預(yù)期目標。
產(chǎn)業(yè)扶貧不同于單方面幫扶，只有以市場為導向，以雙贏為目的，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抗市場風險能力，才能形成長效的扶貧機制。這也符合十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用”的精神。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧政策調(diào)整要以降低市場風險為目標。第一，合理選擇產(chǎn)業(yè)方向。各地要根據(jù)資源稟賦以及貧困戶的經(jīng)營能力和脫貧需求，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點和規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性和有效性，不能不顧實際，盲目一哄而上，引進水土不服的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不能僅限于種養(yǎng)殖業(yè)，還應(yīng)包括加工業(yè)、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等一系列能提高農(nóng)村貧困人口參與面和受益度的優(yōu)勢、高效產(chǎn)業(yè)。特別是要依托農(nóng)村貧困地區(qū)特有的自然人文資源，深入實施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程。第二，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)經(jīng)營形式。對有勞動能力的農(nóng)村貧困人口，應(yīng)該支持其通過自身經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或通過投資合作社、龍頭企業(yè)與自身參與生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)合起來發(fā)展產(chǎn)業(yè)；對無勞動能力的農(nóng)村貧困人口，主要探索資產(chǎn)收益性扶貧方式。支持農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)入股等方式，帶動農(nóng)村貧困人口增收。第三，重視營銷和保障體系建設(shè)。加大對貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品品牌推介營銷支持力度。大力推進電商扶貧，積極引導和鼓勵農(nóng)民進行網(wǎng)上交易，拓寬市場供需渠道。通過強化技術(shù)服務(wù)支持、建立質(zhì)量保障體系、注重產(chǎn)業(yè)風險防控，完善產(chǎn)業(yè)保障體系。
（二）易地搬遷政策調(diào)整要以增強社會適應(yīng)性為目標
易地搬遷扶貧主要是對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，通過搬遷安置實現(xiàn)其有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧。以扶貧為目標的易地搬遷必然產(chǎn)生扶貧移民。而扶貧移民必然面臨著一個社會適應(yīng)性的問題。這種社會適應(yīng)性問題主要表現(xiàn)在他們的生產(chǎn)、生活和心理等方面。在生產(chǎn)方面，扶貧移民在原居住地的生產(chǎn)方式多以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，可能缺乏在遷入地就業(yè)的勞動技能和經(jīng)驗積累；在生活方面，遷入地的飲食結(jié)構(gòu)、語言文字、文化習俗和居住方式可能與原居住地存在差異；在心理方面，遷入地民眾對扶貧移民的接納程度以及扶貧移民的鄉(xiāng)土情結(jié)可能帶來扶貧移民社會交往的“內(nèi)卷化”問題。扶貧移民能否經(jīng)受住這些來自生產(chǎn)、生活和心理等方面的一系列挑戰(zhàn)取決于他們在遷入地的社會適應(yīng)狀況。
扶貧移民的社會適應(yīng)是一個長期、漸進的過程，且易地搬遷方式、搬遷距離、安置地點等都會對扶貧移民的社會適應(yīng)狀況產(chǎn)生顯著影響。因此，易地搬遷政策調(diào)整要以增強社會適應(yīng)性為目標。第一，科學制定實施規(guī)劃,在群眾自愿的基礎(chǔ)上,以居住點、自然村或行政村為整體搬遷單元,努力做到應(yīng)搬盡搬，盡量做到不破壞扶貧移民原有居住結(jié)構(gòu)所形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。第二，充分考慮扶貧移民原有的生產(chǎn)生方式和自身特性，選擇合適的安置地點，確保搬遷對象充分就業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定收入。第三，合理確定住房建設(shè)標準，加大對建檔立卡貧困人口的補助力度,對無能力搬遷的特困戶,由政府統(tǒng)一提供安置房,實行兜底安置。第四，完善后續(xù)社會服務(wù)政策，確保扶貧移民享有與當?shù)厝罕娡鹊幕竟卜?wù)；加強農(nóng)村社會工作隊伍建設(shè)，發(fā)揮社會工作的專業(yè)優(yōu)勢，從個體、關(guān)系與外部環(huán)境三個層面增強扶貧移民的自我效能感和自我發(fā)展能力。
（三）勞務(wù)輸出政策調(diào)整要以提升職業(yè)技能為目標
勞務(wù)輸出扶貧是利用經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)既有的就業(yè)機會來培訓和輸出農(nóng)村貧困勞動力, 提高他們的就業(yè)素質(zhì)從而達到扶貧目的。由于勞務(wù)輸出是一種異地就業(yè)，兼具人力資源開發(fā)和促進就業(yè)的雙重特性，因而扶貧成效快。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展, 各種工作崗位對勞動者素質(zhì)的要求越來越高, 技能性職業(yè)在勞動市場上所占的比例不斷增大。我國農(nóng)村貧困人口大多文化層次較低，只能從事技能簡單的體力勞動，這就必須加大對農(nóng)村貧困人口的技能教育培訓力度。只有加大技能教育培訓力度，才能增強農(nóng)村貧困人口在勞動力市場中的適應(yīng)性和競爭力。
中共中央、國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確指出：“加大勞務(wù)輸出培訓投入，統(tǒng)籌使用各類培訓資源，以就業(yè)為導向，提高培訓的針對性和有效性?！边@就是說，勞務(wù)輸出政策調(diào)整要以提升職業(yè)技能為目標。第一，整合各類培訓資源，優(yōu)化培訓體系。發(fā)揮各種就業(yè)培訓中心、職業(yè)技術(shù)學校等培訓機構(gòu)在農(nóng)村貧困人口勞務(wù)輸出培訓中的作用。引導企業(yè)扶貧與職業(yè)教育相結(jié)合，支持用人企業(yè)在貧困地區(qū)建立勞務(wù)培訓基地，開展好訂單定向培訓，建立和完善輸出地和輸入地勞務(wù)對接機制。第二，強化實用型技能培訓, 提高輸出質(zhì)量。所謂“藝養(yǎng)千口, 力養(yǎng)一人”，一門好的技能能夠有效提高一個家庭的經(jīng)濟收入水平。職業(yè)技能培訓要確保農(nóng)村貧困家庭勞動力至少掌握一門實用型致富技能，實現(xiàn)靠技能脫貧。要以“培訓一人，就業(yè)一人，脫貧一戶”為目標，建立就業(yè)幫扶對象基礎(chǔ)臺賬，提高就業(yè)服務(wù)、技能培訓精準度。
（四）教育扶貧政策調(diào)整要以優(yōu)化資助體系為目標
教育扶貧的目的在于讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷代際貧困。2013年12月，習近平總書記到河北阜平考察時專門指出：“治貧先治愚，要把下一代的教育工作做好，特別是要注重山區(qū)貧困地區(qū)下一代的成長。把貧困地區(qū)的孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策。”2015年10月l6日，習近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上發(fā)表的《攜手消除貧困 促進共同發(fā)展》主旨演講中再次強調(diào)：“扶貧必扶智，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！痹谵r(nóng)村貧困地區(qū)，許多貧困家庭的子女很早就輟學進入職場，由于缺乏文化知識和工作技能，他們不僅收入水平低、抗風險能力差，而且也無力教育和培養(yǎng)自己的下一代，由此便帶來了貧困代際傳遞。可見，“扶智”是扶貧的根本之舉?！胺鲋恰钡母臼侄问前l(fā)展教育，就是要通過教育來提升勞動者的綜合素質(zhì)，促進貧困人口掌握脫貧致富本領(lǐng)，阻斷貧困代際傳遞。
貧困家庭的子女輟學的主要原因在于家庭收入水平低，父母無力負擔子女上學。2016年1月15日，教育部部長袁貴仁在全國教育工作會議上指出：“中央把‘發(fā)展教育脫貧一批’作為重要舉措。我們要加快實施教育扶貧工程，實施精準幫扶，把錢花在對特定人群特殊困難的針對性幫扶上?！币虼?，保障農(nóng)村貧困家庭子女公平享受優(yōu)質(zhì)教育資源的關(guān)鍵在于繼續(xù)完善家庭經(jīng)濟困難學生資助體系。也就是說，教育扶貧政策調(diào)整要以優(yōu)化資助體系為目標。第一，建立從學前教育、小學教育、中學教育（包括中等職業(yè)教育）到高等教育的覆蓋各個教育階段的貧困家庭學生資助政策，并且要提高各類資助標準；第二，率先從建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學生實施普通高中免除學雜費；逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費；第三，對貧困家庭離校未就業(yè)的高校畢業(yè)生提供就業(yè)支持。
（五）社會保障政策調(diào)整要以滿足基本生存性需求為目標
由于開發(fā)式扶貧主要針對“在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口”，因此，當前我國還有大量部分或全部喪失勞動能力的貧困人口無法通過扶貧開發(fā)增加收入擺脫貧困。正因如此，2015年10月l6日，習近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇上發(fā)表的《攜手消除貧困促進共同發(fā)展》主旨演講中提出了“五個一批”的脫貧思路，即“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。在“五個一批”中，低保政策即屬于社會保障政策。2015年11月29日，中共中央國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出了“實行農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”和“開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧”的精準扶貧方略?？梢哉f，當前我國扶貧的總體性特征是轉(zhuǎn)型性的，即尚處于從“救濟式扶貧”向“開發(fā)式扶貧”的轉(zhuǎn)型過程之中。這種轉(zhuǎn)型性特征決定了我國精準扶貧的階段性特征，即應(yīng)該以保障性扶貧為重點。
對于一般貧困家庭而言，亟需用錢的地方往往不在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，而是基本生活和住房、小孩上學、老人看病等剛性支出上。因此，社會保障扶貧政策的調(diào)整要以滿足農(nóng)村貧困人口的基本生存性需求為目標。第一，提高低保標準。低保標準要能滿足農(nóng)村貧困人口的基本飲食需求。第二，提高危舊房改造標準。危舊房改造標準、形式要切合實際，要以住房安全有保障為原則，補助金額要能足夠支付危舊房改造的用工成本。第三，提高醫(yī)療保障水平。加大資金投入，有效整合中央財政、地方財政和社會資金，完善針對農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療保險和醫(yī)療救助體系，對農(nóng)村貧困人口參加醫(yī)療保險個人繳費部分給予定額補助。第四，健全農(nóng)村貧困人口社會幫扶體系。積極引導和鼓勵社會力量參與農(nóng)村貧困人口關(guān)愛服務(wù)工作，引導和鼓勵社會力量參與農(nóng)村貧困人口慈善醫(yī)療救助。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會科學》2017年第3期
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