產(chǎn)權(quán)清晰是土地管理和登記的基本條件，產(chǎn)權(quán)立法的完善應該成為《土地管理法》修改的關(guān)鍵內(nèi)容。在《土地管理法》修改中，宅基地使用權(quán)是目前的難點。現(xiàn)有立法在宅基地使用權(quán)的理解上，未能區(qū)分成員權(quán)和使用權(quán)。這種規(guī)制模式在一定程度上導致以成員權(quán)的身份性為理由，禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化資源配置。
成員權(quán)與宅基地使用權(quán)不宜混同
村民對宅基地的權(quán)利包括成員權(quán)和宅基地使用權(quán)。成員權(quán)主要包括兩項權(quán)利：一是集體成員有權(quán)請求集體無償分配一定面積的宅基地，但是，這并不保證在事實上其真的一定能夠分到宅基地。二是對集體所分配的宅基地，可以無償使用，而不需要向集體繳納使用費。成員權(quán)是一種身份特權(quán)。而宅基地使用權(quán)，是指成員對其依法獲得的宅基地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利，是一種物權(quán)。成員權(quán)和物權(quán)不同，成員權(quán)要求主體必須具備集體成員的身份。而物權(quán)則往往和身份相脫鉤。根據(jù)成員權(quán)，成員有權(quán)獲得宅基地并無償使用，但只有在事實上獲得宅基地之后，才存在對宅基地的物權(quán)，或者說對宅基地的支配權(quán)。成員權(quán)是無法轉(zhuǎn)讓的，服務于特定成員的利益，而物權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)，原則上可以轉(zhuǎn)讓。
將成員權(quán)混同為物權(quán)，將對宅基地的物權(quán)和集體成員的身份、無償利用的面積標準等綁定在一起。身份會不斷地發(fā)生變化，而物權(quán)卻要求穩(wěn)定，二者之間存在不可調(diào)和的內(nèi)在沖突，二者的混同給宅基地的管理和利用帶來嚴重不利后果。
第一，給宅基地的登記確權(quán)帶來極大困難。首先是農(nóng)戶宅基地面積超標部分難以登記。如果不按照超占的實際面積登記，就無法反映農(nóng)民住宅及占地的現(xiàn)狀；如果按照現(xiàn)狀登記，又等于承認了超面積占地。實踐中對此類登記發(fā)證，采取了實線標明合法面積，虛線標明實際占地面積的做法，這會造成對宅基地四至邊界的誤導。其次是由于宅基地使用權(quán)被綁定了身份性，禁止轉(zhuǎn)讓。但實踐中轉(zhuǎn)讓卻又非常普遍，對于這些非法轉(zhuǎn)讓的宅基地，也無法登記確權(quán)。
第二，不利于宅基地資源的盤活。宅基地是無償取得的，又只有集體成員才可以取得，因此從保障其他成員的用地角度來說，應該在使用人喪失集體成員身份或者死亡后由集體收回，分配給其他需要宅基地的集體成員。但由于房屋的存在，房屋所有權(quán)人盡管喪失了享有宅基地的資格，其仍然繼續(xù)使用宅基地。而通過對房屋本身的不斷加固或者維修，房屋就可以長期存續(xù)下去。過去即使宅基地不確權(quán)，集體也很難收回宅基地。宅基地的登記確權(quán)，將使收回變得更加困難。這樣，大量宅基地一方面因為事實上的占有而無法收回，另一方面因為身份的限制無法轉(zhuǎn)讓，將陷入不退不賣的閑置僵局。2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村宅基地閑置的比例高達10%—20%，部分地區(qū)閑置率甚至高達30%。
第三，對于新增人口不公平。由于村莊中能夠作為宅基地的建設用地是有限的，新增的無地人口雖然享有成員權(quán)，但是實際上卻已無地可分，此時，從公平的角度來說，集體應該對無地成員給予貨幣補償，但由于集體缺乏資金來源，貨幣補償無法實現(xiàn)，無宅基地村民的成員權(quán)成為一句空話，這對于該成員是不公平的。
宅基地成員權(quán)與物權(quán)分離的制度價值
根據(jù)這一分離，宅基地成員權(quán)只是村民要求集體分配并無償使用一定面積集體建設用地建造自己住宅的優(yōu)惠資格，相對于集體外主體，該權(quán)利本質(zhì)上是作為集體成員的一種身份特權(quán)。這一特權(quán)并不影響對宅基地的物權(quán)性權(quán)利，而只是影響能否要求集體分配宅基地并在規(guī)定面積標準內(nèi)無償使用。即使不符合上述身份，宅基地的占有人仍然可以獲得對宅基地的物權(quán)，但是卻不能享有無償使用的特權(quán)，換句話說，其應該向集體支付有償使用費。這一分離，不僅可以解除宅基地使用權(quán)的身份性羈絆，有助于建立宅基地使用權(quán)交易市場，還具有以下幾個方面的重要意義。
第一，有利于完成對歷史遺留問題宅基地的確權(quán)。實行成員權(quán)和物權(quán)分離后，宅基地的法定面積限制只是無償使用的面積，而非享有物權(quán)支配的土地面積。在占有的宅基地超過法定無償使用標準時，對于超占部分，占有人應按年向集體繳納土地使用費。對于已經(jīng)隨房屋等轉(zhuǎn)讓，新的宅基地使用人不具備集體成員資格的，宅基地使用人也應依法繳納土地使用費。相應地，對上述非成員占地和成員的超面積占地，也應確認其土地使用權(quán)。
第二，有利于促進集體經(jīng)濟、社會事業(yè)的發(fā)展。取消“三提五統(tǒng)”以后，除極少數(shù)靠近大城市，依賴工商業(yè)發(fā)展起來的外，集體喪失了資金的來源，鄉(xiāng)村基層組織依靠極為有限的上級撥款勉強運轉(zhuǎn)。如果將宅基地的成員權(quán)和物權(quán)分離，對確認物權(quán)但使用人不享有成員權(quán)的情形，使用權(quán)人應依法繳納土地使用費，這就為集體開創(chuàng)了一條穩(wěn)定的資金籌集渠道，有利于集體經(jīng)濟的壯大和村民自治，更有利于鄉(xiāng)村的基礎建設和農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第三，有利于盤活土地而不需要增加農(nóng)民負擔。原有超面積以及非集體成員占有宅基地的，在有償使用費的壓力下，會主動地退出多占的宅基地，從而大大減少土地的占用。實踐中，開展宅基地有償使用試點的一些地方，例如江西余江縣，通過對超面積占地征收土地使用費，極大地減少了土地閑置和非法占有。據(jù)余江方面的經(jīng)驗，其村集體根據(jù)一戶一宅的平均面積確定了起征標準，超過面積的，按照不同的標準實行階梯式收費。對于非集體成員使用宅基地的，也區(qū)分繼承和其他方式，規(guī)定了不同的數(shù)額。截至2016年10月，試點村共收取有償使用費2611戶，金額426萬元。而且，試點村還退出宅基地6680宗，面積74.10萬平方米，極大地節(jié)省了土地資源，降低了浪費和閑置。
第四， 有利于培養(yǎng)村民的公共精神。集體對超面積或者非集體成員所占用的宅基地征收土地使用費，并將之用于村集體的公益事業(yè)，那些繳納使用費的村民必然關(guān)心資金的使用，這將極大地促進村民自治，增強村民的公共意識。
第五，有利于化解有地者和無地者的矛盾。對于那些無法分得宅基地的新增人口，集體可以利用征收的宅基地有償使用費，向其支付部分“無地”補償，從而用貨幣分配的方式代替實物分配，化解有地者和無地者之間的矛盾。
第六，有利于實現(xiàn)宅基地和其他建設用地權(quán)利的并軌。我國將農(nóng)村建設用地分為宅基地和其他建設用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地等，是一種靜態(tài)管理模式，實踐中農(nóng)民的宅基地及其房屋用作商業(yè)開發(fā)或者企業(yè)使用，例如農(nóng)家樂或者家庭企業(yè)等，是普遍存在的現(xiàn)象。機械地區(qū)分宅基地和其他建設用地，是不現(xiàn)實的，也是不必要的。一旦區(qū)分了成員權(quán)和物權(quán)，作為物權(quán)的宅基地權(quán)利和其他的建設用地權(quán)利本質(zhì)上是一樣的，在辦理宅基地的確權(quán)登記時，應按照集體建設用地使用權(quán)登記發(fā)證。
基于上述理由，關(guān)于宅基地制度，建議《土地管理法》做如下修改：
集體成員有權(quán)要求集體按照規(guī)定的面積標準分配宅基地，并無償使用。縣級人民政府對集體成員依法取得的宅基地，應確定其建設用地使用權(quán)。
宅基地的使用權(quán)人喪失或者不具備集體成員身份的，應依法向集體繳納土地使用費。宅基地的使用權(quán)人占有的宅基地面積超過規(guī)定標準的，對超面積部分亦應向集體繳納土地使用費。
宅基地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓不得改變原有土地的利用條件和規(guī)劃用途。
作者單位：上海大學法學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學網(wǎng)-中國社會科學報
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