十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中最重要的任務(wù)之一，是完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革，既極端重要，又非常復(fù)雜，涉及多重政策目標(biāo)，受各種條件約束。改革與完善的思路，既要從當(dāng)前條件出發(fā)，又要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢。即便改革不能一步到位，也要明確最終的目標(biāo)取向。
農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，最早是歐美國家采用的。最初，主要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn);后來，逐漸演化為保護(hù)農(nóng)民收入;再后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為重要目標(biāo)，已經(jīng)有與保護(hù)農(nóng)民收入并重之勢。
根據(jù)目標(biāo)的變化，具體政策措施也發(fā)生了重大變化。開始時(shí)，是政府直接干預(yù)，提供保護(hù)價(jià)支持。美國的 Loan rate 政策，歐盟的市場支持收購政策，都是如此。美國和歐盟的保護(hù)價(jià)政策，實(shí)行了若干時(shí)間之后，都產(chǎn)生了同樣的問題：過剩。
在過剩壓力不斷增大的情況下，經(jīng)過了長時(shí)期激烈的政策爭論，美國和歐盟都在實(shí)質(zhì)上放棄了保護(hù)價(jià)政策。改革后的政策走向，有共同之處，都是讓市場機(jī)制定價(jià);但也有不同之處，即給農(nóng)民的補(bǔ)貼方式不同。美國對農(nóng)民的補(bǔ)貼，仍然與種植什么產(chǎn)品掛鉤，按照產(chǎn)品進(jìn)行計(jì)算;而歐盟的補(bǔ)貼，與種植什么產(chǎn)品無關(guān)，只與農(nóng)業(yè)土地面積有關(guān)。
我國的最低收購價(jià)格政策，在原理上，就是仿效美國和歐盟的早期的保護(hù)價(jià)政策。這項(xiàng)政策從2004年開始設(shè)立，目的是保障生產(chǎn)，給農(nóng)民提供一個(gè)托底的價(jià)格保護(hù)。開始的幾年，最低收購價(jià)格水平低于市場價(jià)格，從而既起到了一定的托底作用，也不需要實(shí)際收購。后來，從2008年開始，保護(hù)價(jià)水平連年不斷提高，使得保護(hù)價(jià)的性質(zhì)發(fā)生了變化：從最初的托底價(jià)格，或者叫地板價(jià)格，成了天花板價(jià)格，遠(yuǎn)高于國內(nèi)市場均衡價(jià)格，更高于國際市場價(jià)格。政策目標(biāo)也在不知不覺中，發(fā)生了變化，從保障生產(chǎn)為目的，變成了保障收入為目的。結(jié)果，歐美國家歷史上出現(xiàn)過的問題，我國也同樣遭遇了：生產(chǎn)過剩，進(jìn)口激增，倉儲(chǔ)爆滿，補(bǔ)貼劇增，不堪重負(fù)。市場價(jià)格關(guān)系也很混亂，出現(xiàn)產(chǎn)銷價(jià)格倒掛等，讓收儲(chǔ)加工企業(yè)無所適從，經(jīng)營困難。
鑒于此，2014年先拿新疆棉花以及東北和內(nèi)蒙古大豆做試點(diǎn)，進(jìn)行改革。改革的思路，是學(xué)習(xí)美國的目標(biāo)價(jià)格政策，實(shí)行市場定價(jià)，同時(shí)按照目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格之差，對棉農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼。試行之后，取得一定效果，市場定價(jià)后，增強(qiáng)了國產(chǎn)棉花的競爭力，棉花進(jìn)口大幅度減少，過剩壓力減輕。但是由于國情農(nóng)情的不同，也有一些問題：一是操作層面十分復(fù)雜;二是財(cái)政補(bǔ)貼支出數(shù)額大。美國實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，財(cái)政支出負(fù)擔(dān)并不大，關(guān)鍵原因是目標(biāo)價(jià)格定得比較低，低于正常年景下的市場價(jià)格。如，每噸大豆309美元，大米309美元，小麥202美元，玉米146美元。同時(shí)，補(bǔ)貼對象也不是全部產(chǎn)量，而僅僅是基期產(chǎn)量的76.5%。
從棉花改革的試點(diǎn)中，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼這條路，困難多，難以推廣。于是，在2016年，對玉米按照新的政策思路進(jìn)行改革：取消國家收儲(chǔ)，同時(shí)，對農(nóng)民進(jìn)行直接定額補(bǔ)貼。這項(xiàng)改革，力度很大，成效顯著。最直接的效果，是既抑制了進(jìn)口，也調(diào)整了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，一些原來種植玉米的地方，已經(jīng)改種大豆、小麥或水稻。
下一步需要改革完善的，就是稻谷和小麥政策了。稻谷和小麥政策改革，更為復(fù)雜一些。主要原因是，稻谷和小麥?zhǔn)侵饕诩Z，很多人擔(dān)心改革不當(dāng)，會(huì)引發(fā)糧食安全問題。也就是說，改革的方案，應(yīng)該同時(shí)兼顧三個(gè)目標(biāo)：解決好當(dāng)前的過剩問題;確保將來的糧食安全問題;解決好農(nóng)民收入問題。這需要三管齊下。
第一，讓市場發(fā)揮資源配置作用，解決眼前的供求平衡。這是改革的核心。可以保留稻谷、小麥的最低收購價(jià)格政策框架，但要降低價(jià)格水平，降低到國內(nèi)和國際市場價(jià)格之下。可考慮降低到正常市場價(jià)格的80%左右，主要是起個(gè)托底作用，只有特殊情況下才啟用。如果做到了這一點(diǎn)，那么，庫存負(fù)擔(dān)問題就不復(fù)存在，各種合理的市場差價(jià)也就自然生成，購銷儲(chǔ)藏加工關(guān)系也就順暢了。現(xiàn)有的庫存，可以慢慢消化。
第二，讓政府發(fā)揮更好作用，保障未來的供求平衡。未來的事，長遠(yuǎn)的事，往往是市場機(jī)制解決不了的，必須由政府操心。這就是要加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)。落實(shí)好“藏糧于地、藏糧于技”的理念，是根本出路。不說別的，只要把現(xiàn)在每年數(shù)百億元的儲(chǔ)藏補(bǔ)貼，拿出一部分來，用于改造農(nóng)田建設(shè)，提高地力;用于加強(qiáng)科技研發(fā)，提高技術(shù)進(jìn)步率，就會(huì)大有成效。歐美國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力強(qiáng)大，所以，國家不用儲(chǔ)存，也無糧食安全之憂。藏糧于庫，只能平抑短期豐歉;藏糧于地、藏糧于技，才能確保長遠(yuǎn)糧食安全。其實(shí)，近些年稻谷和小麥的增產(chǎn)，主要是地力提高和科技進(jìn)步的功勞：近5年來稻谷的增產(chǎn)，90%來自單產(chǎn)提高;小麥的增產(chǎn)，100%來自單產(chǎn)提高。未來，也仍將如此。進(jìn)而言之，如果有一天糧食有出現(xiàn)短缺的苗頭，只要生產(chǎn)能力在，市場就會(huì)立刻做出反應(yīng)，價(jià)格上漲，刺激生產(chǎn)者，潛在生產(chǎn)能力就會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)。
第三，用定額補(bǔ)貼方式，照顧農(nóng)民收入。降低最低收購價(jià)之后，應(yīng)該給農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。近期看，可以采用類似玉米補(bǔ)貼的辦法。這樣的辦法，不涉及其他方面，比較易行。但是，這樣的辦法，只是權(quán)宜之計(jì)。至少有兩個(gè)方面的問題，難以解決：一是仍然屬于“黃箱”政策，容易引起貿(mào)易糾紛;二是在具體操作上，如果按照每年實(shí)際種植的面積或者產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，操作上極為復(fù)雜，難以實(shí)行。最終只能按照基期的面積。如果這樣，那會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放不合理不公平的現(xiàn)象。
為此，從長遠(yuǎn)看，補(bǔ)貼應(yīng)該與所種植的產(chǎn)品完全脫鉤，只與土地面積掛鉤。即，按照承包土地面積，不分產(chǎn)品類別品種，統(tǒng)籌所有作物產(chǎn)品(包括棉花、大豆、玉米)，實(shí)行統(tǒng)一的土地補(bǔ)貼。現(xiàn)有的其他補(bǔ)貼項(xiàng)目，如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、玉米補(bǔ)貼以及棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼等，均可歸并到這項(xiàng)補(bǔ)貼中。
這種做法，與歐盟的脫鉤補(bǔ)貼相似，具備其全部優(yōu)點(diǎn)：一是市場定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離;二是極為簡便，高度透明;三是財(cái)政支出可控，提前早知道;四是屬于“綠箱”政策，沒有貿(mào)易談判糾紛。
在具體操作層面，有一些細(xì)節(jié)問題。例如，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)財(cái)力情況，靈活決定。從公平的角度，可以考慮按照播種面積，即把復(fù)種指數(shù)的因素考慮在內(nèi)。也可以對農(nóng)民收入很低的西部省份或者邊疆地區(qū)，如新疆，采取特殊的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。有財(cái)力的東部沿海地區(qū)，也可以在中央財(cái)政補(bǔ)貼之外，進(jìn)行配套補(bǔ)貼。或者，對于東部沿海的一些發(fā)達(dá)省市，國家只制定最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而由地方財(cái)政出錢執(zhí)行。
另外，補(bǔ)貼的對象，應(yīng)該是有承包權(quán)的農(nóng)戶。在市場機(jī)制下，補(bǔ)貼給農(nóng)戶，與補(bǔ)貼給種糧大戶或企業(yè)，效果是一樣的;因?yàn)椋a(bǔ)貼給不同的人，地租會(huì)自動(dòng)調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理說，是這樣;從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，也是這樣。例如，東北把玉米補(bǔ)貼發(fā)給農(nóng)戶，就出現(xiàn)了這樣的情況：補(bǔ)貼之前，每公頃的地租是一萬元，補(bǔ)貼之后，地租降低到了6000元。補(bǔ)貼給誰，效果大致相同，但操作辦法難易程度很不相同。農(nóng)戶的承包地面積，高度透明，確定不變，不需要每年進(jìn)行任何測量或統(tǒng)計(jì)。而如果補(bǔ)貼給種植大戶或者規(guī)模企業(yè)，則需要每年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，很復(fù)雜，也容易引發(fā)各種問題。
作者系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村工作通訊》微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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