十九大報告提出實施鄉村振興戰略，其中最重要的任務之一，是完善農業支持保護政策。農業支持保護政策改革，既極端重要，又非常復雜，涉及多重政策目標，受各種條件約束。改革與完善的思路，既要從當前條件出發，又要考慮長遠發展趨勢。即便改革不能一步到位，也要明確最終的目標取向。
農業支持保護政策，最早是歐美國家采用的。最初，主要目標是促進農業生產;后來，逐漸演化為保護農民收入;再后，農業農村生態環境保護成為重要目標，已經有與保護農民收入并重之勢。
根據目標的變化，具體政策措施也發生了重大變化。開始時，是政府直接干預，提供保護價支持。美國的 Loan rate 政策，歐盟的市場支持收購政策，都是如此。美國和歐盟的保護價政策，實行了若干時間之后，都產生了同樣的問題：過剩。
在過剩壓力不斷增大的情況下，經過了長時期激烈的政策爭論，美國和歐盟都在實質上放棄了保護價政策。改革后的政策走向，有共同之處，都是讓市場機制定價;但也有不同之處，即給農民的補貼方式不同。美國對農民的補貼，仍然與種植什么產品掛鉤，按照產品進行計算;而歐盟的補貼，與種植什么產品無關，只與農業土地面積有關。
我國的最低收購價格政策，在原理上，就是仿效美國和歐盟的早期的保護價政策。這項政策從2004年開始設立，目的是保障生產，給農民提供一個托底的價格保護。開始的幾年，最低收購價格水平低于市場價格，從而既起到了一定的托底作用，也不需要實際收購。后來，從2008年開始，保護價水平連年不斷提高，使得保護價的性質發生了變化：從最初的托底價格，或者叫地板價格，成了天花板價格，遠高于國內市場均衡價格，更高于國際市場價格。政策目標也在不知不覺中，發生了變化，從保障生產為目的，變成了保障收入為目的。結果，歐美國家歷史上出現過的問題，我國也同樣遭遇了：生產過剩，進口激增，倉儲爆滿，補貼劇增，不堪重負。市場價格關系也很混亂，出現產銷價格倒掛等，讓收儲加工企業無所適從，經營困難。
鑒于此，2014年先拿新疆棉花以及東北和內蒙古大豆做試點，進行改革。改革的思路，是學習美國的目標價格政策，實行市場定價，同時按照目標價格與市場價格之差，對棉農進行補貼。試行之后，取得一定效果，市場定價后，增強了國產棉花的競爭力，棉花進口大幅度減少，過剩壓力減輕。但是由于國情農情的不同，也有一些問題：一是操作層面十分復雜;二是財政補貼支出數額大。美國實行目標價格補貼，財政支出負擔并不大，關鍵原因是目標價格定得比較低，低于正常年景下的市場價格。如，每噸大豆309美元，大米309美元，小麥202美元，玉米146美元。同時，補貼對象也不是全部產量，而僅僅是基期產量的76.5%。
從棉花改革的試點中，發現目標價格補貼這條路，困難多，難以推廣。于是，在2016年，對玉米按照新的政策思路進行改革：取消國家收儲，同時，對農民進行直接定額補貼。這項改革，力度很大，成效顯著。最直接的效果，是既抑制了進口，也調整了生產結構，一些原來種植玉米的地方，已經改種大豆、小麥或水稻。
下一步需要改革完善的，就是稻谷和小麥政策了。稻谷和小麥政策改革，更為復雜一些。主要原因是，稻谷和小麥是主要口糧，很多人擔心改革不當，會引發糧食安全問題。也就是說，改革的方案，應該同時兼顧三個目標：解決好當前的過剩問題;確保將來的糧食安全問題;解決好農民收入問題。這需要三管齊下。
第一，讓市場發揮資源配置作用，解決眼前的供求平衡。這是改革的核心。可以保留稻谷、小麥的最低收購價格政策框架，但要降低價格水平，降低到國內和國際市場價格之下。可考慮降低到正常市場價格的80%左右，主要是起個托底作用，只有特殊情況下才啟用。如果做到了這一點，那么，庫存負擔問題就不復存在，各種合理的市場差價也就自然生成，購銷儲藏加工關系也就順暢了。現有的庫存，可以慢慢消化。
第二，讓政府發揮更好作用，保障未來的供求平衡。未來的事，長遠的事，往往是市場機制解決不了的，必須由政府操心。這就是要加強糧食生產能力建設。落實好“藏糧于地、藏糧于技”的理念，是根本出路。不說別的，只要把現在每年數百億元的儲藏補貼，拿出一部分來，用于改造農田建設，提高地力;用于加強科技研發，提高技術進步率，就會大有成效。歐美國家農業生產能力強大，所以，國家不用儲存，也無糧食安全之憂。藏糧于庫，只能平抑短期豐歉;藏糧于地、藏糧于技，才能確保長遠糧食安全。其實，近些年稻谷和小麥的增產，主要是地力提高和科技進步的功勞：近5年來稻谷的增產，90%來自單產提高;小麥的增產，100%來自單產提高。未來，也仍將如此。進而言之，如果有一天糧食有出現短缺的苗頭，只要生產能力在，市場就會立刻做出反應，價格上漲，刺激生產者，潛在生產能力就會變為現實，實現增產。
第三，用定額補貼方式，照顧農民收入。降低最低收購價之后，應該給農民適當的補貼。近期看，可以采用類似玉米補貼的辦法。這樣的辦法，不涉及其他方面，比較易行。但是，這樣的辦法，只是權宜之計。至少有兩個方面的問題，難以解決：一是仍然屬于“黃箱”政策，容易引起貿易糾紛;二是在具體操作上，如果按照每年實際種植的面積或者產量進行補貼，操作上極為復雜，難以實行。最終只能按照基期的面積。如果這樣，那會出現補貼發放不合理不公平的現象。
為此，從長遠看，補貼應該與所種植的產品完全脫鉤，只與土地面積掛鉤。即，按照承包土地面積，不分產品類別品種，統籌所有作物產品(包括棉花、大豆、玉米)，實行統一的土地補貼。現有的其他補貼項目，如糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼、玉米補貼以及棉花目標價格補貼等，均可歸并到這項補貼中。
這種做法，與歐盟的脫鉤補貼相似，具備其全部優點：一是市場定價，價補分離;二是極為簡便，高度透明;三是財政支出可控，提前早知道;四是屬于“綠箱”政策，沒有貿易談判糾紛。
在具體操作層面，有一些細節問題。例如，補貼標準，可根據財力情況，靈活決定。從公平的角度，可以考慮按照播種面積，即把復種指數的因素考慮在內。也可以對農民收入很低的西部省份或者邊疆地區，如新疆，采取特殊的補貼標準。有財力的東部沿海地區，也可以在中央財政補貼之外，進行配套補貼。或者，對于東部沿海的一些發達省市，國家只制定最低補貼標準，而由地方財政出錢執行。
另外，補貼的對象，應該是有承包權的農戶。在市場機制下，補貼給農戶，與補貼給種糧大戶或企業，效果是一樣的;因為，補貼給不同的人，地租會自動調整。從經濟學原理說，是這樣;從實際經驗看，也是這樣。例如，東北把玉米補貼發給農戶，就出現了這樣的情況：補貼之前，每公頃的地租是一萬元，補貼之后，地租降低到了6000元。補貼給誰，效果大致相同，但操作辦法難易程度很不相同。農戶的承包地面積，高度透明，確定不變，不需要每年進行任何測量或統計。而如果補貼給種植大戶或者規模企業，則需要每年調查統計，很復雜，也容易引發各種問題。
作者系中國農業大學原校長
中國鄉村發現網轉自:《農村工作通訊》微信公眾號（原創）
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