摘要：農(nóng)業(yè)支持政策對于美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有直接推動作用,是美國成為世界上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)國家的原因之一。基于此,本文將美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展歷程分為4個歷史階段:1933—1989年是以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持為主的時期;1990—2002年是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼取消時期,也是美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化發(fā)展時期;2002—2014年是美國再度回歸農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時期,但強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的市場引導(dǎo)作用;2014年至今是以農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)的風(fēng)險管理時期。縱觀美國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展歷程可以看到,美國農(nóng)業(yè)支持政策將會以農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)、重視綠箱政策適用以及注重農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的趨勢。就美國的經(jīng)驗(yàn)看,中國應(yīng)該從農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)則國內(nèi)化以及可持續(xù)發(fā)展理念等方面來調(diào)整,以推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)支持政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。
美國是當(dāng)今世界上農(nóng)業(yè)最為發(fā)達(dá)的國家, 其農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)達(dá), 是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。美國農(nóng)業(yè)之所以如此發(fā)達(dá), 除了與其得天獨(dú)厚的自然條件相關(guān)之外, 更是與聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)支持政策有著直接的聯(lián)系。美國聯(lián)邦政府在不同的歷史時段, 按照美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況, 制定了一些針對性的農(nóng)業(yè)支持政策, 從而極大地促進(jìn)了其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。客觀來看, 農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 其生產(chǎn)周期長、收益較慢, 這些特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中對政府支持政策具有一定的依賴性, 政府支持政策在很大程度上決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的興衰程度。中國從2004年以來, 也陸續(xù)實(shí)施了一些農(nóng)業(yè)支持政策, 不但支持力度不高, 而且對市場具有明顯的扭曲作用。為此, 需要研究美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展歷程及實(shí)施重點(diǎn), 分析美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展趨勢與規(guī)律, 從中學(xué)習(xí)相關(guān)的有益經(jīng)驗(yàn)。
美國農(nóng)業(yè)支持政策一直是中國學(xué)界研究的重點(diǎn), 主要是側(cè)重于美國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策的實(shí)施效果、影響[1-2], 政策發(fā)展變遷的具體過程及其啟示[3-4], 美國農(nóng)業(yè)支持政策與農(nóng)業(yè)法案的關(guān)系[5-6], 美國農(nóng)業(yè)支持政策與其他國家的比較等方面[7-8]。還有學(xué)者對美國農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行了細(xì)化研究, 如金融支持[9-10]、科技推廣支持[11-12]、信息服務(wù)支持[13-14]、農(nóng)業(yè)保險支持[15-16]等。已有的這些研究多是對美國農(nóng)業(yè)政策的形成及發(fā)展的理論分析, 主要是集中在現(xiàn)行政策的實(shí)施效果及借鑒研究。本文的研究是側(cè)重于通過美國農(nóng)業(yè)支持政策的演變歷史, 從中探尋其發(fā)展趨勢, 厘清其支持政策的最終走向。通過了解這些走向, 來探尋這些趨勢與走向?qū)χ袊r(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展的啟示。無疑, 本文的研究是一種動態(tài)化的研究, 而非靜止性的理論研究。美國一直重視對農(nóng)業(yè)的政策支持, 借鑒美國農(nóng)業(yè)政策支持的動態(tài)化趨勢, 對于完善中國農(nóng)業(yè)政策支持有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1、美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展歷程
美國聯(lián)邦政府極為重視農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用, 美國農(nóng)業(yè)支持政策的實(shí)施載體是5年左右修訂一次的農(nóng)業(yè)法案。農(nóng)業(yè)法案內(nèi)容的變化能夠及時反映聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整。1933年, 正值席卷全球的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī), 為了保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 美國聯(lián)邦政府出臺了歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案———《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。此后, 美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展基本上是圍繞著農(nóng)業(yè)法案的修訂而展開的。按照各個時段農(nóng)業(yè)法案的內(nèi)容及目標(biāo)的不同, 從1933年至今可以大致將美國農(nóng)業(yè)支持政策分為4個歷史階段。
1.1 1933—1989年:以農(nóng)產(chǎn)品價格支持和補(bǔ)貼為主
在20世紀(jì)30年代, 由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響, 美國開始出現(xiàn)大量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的情況。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)不但使得農(nóng)產(chǎn)品市場處于供大于求的狀態(tài), 更是大大破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī), 改變農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩的局面, 借助于羅斯福新政的東風(fēng), 1933年聯(lián)邦政府頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。作為美國歷史上第一部農(nóng)業(yè)法案, 確定了聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)支持的基本原則和規(guī)則, 在美國農(nóng)業(yè)發(fā)展史上具有里程碑式的意義。該法案的主題是通過價格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來減少農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、縮減耕地面積并提升農(nóng)產(chǎn)品價格[17]。自此, 美國農(nóng)業(yè)支持政策中建立了一套完整的價格支持體系, 價格支持體系與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃緊密相連。每年, 政府部門會按照上一年度的主要農(nóng)作物產(chǎn)量情況以及停耕、休耕計(jì)劃, 計(jì)算出上一年度的農(nóng)產(chǎn)品庫存量和下一年度的市場需求量, 在此基礎(chǔ)上再制定出下一年度的生產(chǎn)計(jì)劃 (包括播種面積和產(chǎn)量) 。農(nóng)場主在政府計(jì)劃的基礎(chǔ)上, 按照自愿原則與政府簽訂合同, 確定播種面積和產(chǎn)量計(jì)劃, 從而獲取休耕補(bǔ)貼和無追索貸款。在這種計(jì)劃體制下, 政府會事先制定出農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格, 如果市場價格低于目標(biāo)價格, 農(nóng)場主就可以將其產(chǎn)品按照目標(biāo)價格抵押給農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu);當(dāng)市場價格超過目標(biāo)價格, 農(nóng)場主就可以贖回抵押按照市場價格出售農(nóng)產(chǎn)品并償還信貸公司的貸款。
到了20世紀(jì)50年代, 經(jīng)過第二次世界大戰(zhàn)的洗禮, 美國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量還是處于供大于求的狀態(tài), 因此美國政府決定繼續(xù)實(shí)施休耕、停耕及價格支持等政策, 同時擴(kuò)大對農(nóng)產(chǎn)品出口的支持。但在50年代的國際農(nóng)產(chǎn)品市場上, 供大于求的狀態(tài)較為普遍, 導(dǎo)致美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的價格不斷下降, 由此, 美國政府開始全面增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。1954年, 美國政府頒布了《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展和援助法》, 按照該法的規(guī)定, 美國政府通過銷售優(yōu)惠及贈與的方式將剩余的農(nóng)產(chǎn)品出口到發(fā)展中國家。在出口的過程中, 對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施出口補(bǔ)貼, 從而整體上降低農(nóng)產(chǎn)品價格, 擴(kuò)大美國農(nóng)產(chǎn)品的市場占有率。
到了20世紀(jì)70年代, 美國政府還是取消了播種面積和產(chǎn)量計(jì)劃政策, 轉(zhuǎn)而建立目標(biāo)價格與價差補(bǔ)貼政策。1973年, 聯(lián)邦政府頒布了《農(nóng)業(yè)與消費(fèi)者保護(hù)法案》, 該法案明確取消了產(chǎn)量計(jì)劃和播種面積限制政策, 農(nóng)場主可以按照自己的生產(chǎn)計(jì)劃實(shí)施生產(chǎn)。1977年, 美國開始實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品儲備計(jì)劃, 即農(nóng)場主可以自行實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品儲備, 按照儲存量的多少來獲得政府儲存補(bǔ)貼。由此, 政府對于儲存的農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定“釋放價格”, 當(dāng)市場價格高于釋放價格時, 農(nóng)場主可以出售儲備農(nóng)產(chǎn)品并償還貸款;當(dāng)市場價格低于釋放價格時, 農(nóng)場主可以繼續(xù)儲存農(nóng)產(chǎn)品, 無需在市場上出售[18]。無疑, 這項(xiàng)政策的實(shí)施, 對美國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口起到了較好的間接調(diào)節(jié)作用, 保護(hù)了農(nóng)場主的利益并平衡了市場供求關(guān)系。
1985年, 聯(lián)邦政府實(shí)施了新的農(nóng)業(yè)法案, 即《農(nóng)業(yè)安全法》。該法的主旨是, 農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施不僅要考慮到農(nóng)場主的實(shí)際利益, 也需要兼顧到聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算, 需要在這兩者之間尋求利益平衡。長期以來實(shí)施的價格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 使得聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預(yù)算大幅增加, 農(nóng)業(yè)財(cái)政赤字明顯。為此, 該法在其實(shí)施的5年時間內(nèi), 削減政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算, 降低價格支持標(biāo)準(zhǔn), 鼓勵農(nóng)場主按照市場規(guī)律自行調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。但出口補(bǔ)貼政策得以繼續(xù)強(qiáng)化, 因這一時期歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速, 加之美元升值, 使得美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的占有率有所下降, 為此, 該法案不但沒有降低其出口補(bǔ)貼, 反而增加出口補(bǔ)貼, 刺激美國農(nóng)產(chǎn)品出口。
1.2 1990—2002年:推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化, 削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼
到了20世紀(jì)90年代, 美國農(nóng)業(yè)支持政策開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)向, 即改變過去實(shí)施幾十年的計(jì)劃體制, 推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)市場化改革, 大力削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。之所以導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)型, 是由于長期實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持政策使得政府財(cái)政赤字增加, 以及農(nóng)產(chǎn)品對國際市場過度依賴。而正在此時, 美國政府正致力于推進(jìn)WTO的烏拉圭回合談判, 推動全球貿(mào)易自由化進(jìn)程。更重要的是, 美國國內(nèi)環(huán)保人士指出, 長期的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量使用農(nóng)用化學(xué)品, 破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境, 增加了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的成本。可見, 美國政府農(nóng)業(yè)支持政策的轉(zhuǎn)型, 是多方因素作用的結(jié)果。
這一時段美國推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化改革, 削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 其支持政策實(shí)施的具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在1990年和1996年的農(nóng)業(yè)法案中。1990年農(nóng)業(yè)法案的主旨思想是降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的整體水平, 充分發(fā)揮市場規(guī)律對于農(nóng)業(yè)資源的配置作用。該法案由此規(guī)定, 參加政府農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃, 且與政府簽訂合同的農(nóng)場主, 可以在合同計(jì)劃面積當(dāng)中拿出15%~20%的土地用于自由生產(chǎn), 按照市場的要求自行調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和計(jì)劃, 自主選擇種植相應(yīng)的農(nóng)作物類型, 但這些自主種植的土地面積將無法享受到政府補(bǔ)貼[19]。該法案的出臺, 是對美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制市場化改革的一種重要引導(dǎo), 通過鼓勵農(nóng)場主自行調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和計(jì)劃, 不僅減少了政府的財(cái)政支出, 更是鼓勵了農(nóng)場主按照市場規(guī)律種植利潤高的農(nóng)產(chǎn)品, 從而獲得更多的農(nóng)業(yè)收入。1996年5月, 美國新的農(nóng)業(yè)法案開始實(shí)施, 該法案與1990年相比, 進(jìn)一步減少了政府的計(jì)劃和干預(yù)比例, 全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化改革。1996年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定了7年的過渡期, 在過渡期內(nèi), 政府完全取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持計(jì)劃, 停止播種面積和產(chǎn)量計(jì)劃等限制政策, 農(nóng)場主完全可以按照市場的要求自行種植農(nóng)作物, 自行決定播種面積, 自己獨(dú)立承擔(dān)市場風(fēng)險。可見, 1996年農(nóng)業(yè)法案推行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制的完全市場化改革, 是美國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展史上的重要法律。
整體而言, 美國這一時期的農(nóng)業(yè)支持政策改革深深地影響了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向, 有利有弊。從正面看, 取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持, 使得實(shí)力強(qiáng)大的大農(nóng)場生產(chǎn)規(guī)模更加擴(kuò)大, 也有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)施農(nóng)業(yè)技術(shù)革新, 運(yùn)用新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施, 大大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。從弊端上看, 取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價格支持, 加劇了大農(nóng)場的壟斷地位, 使得中小農(nóng)場的發(fā)展難以為繼, 一些小農(nóng)場在市場競爭中被迫退出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。
1.3 2002—2014年:擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的類型和使用范圍
由于前一時期農(nóng)業(yè)支持政策主導(dǎo)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化改革, 取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 進(jìn)而使得中小農(nóng)場大量破產(chǎn), 影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性。與此同時, 聯(lián)邦政府部門的預(yù)算出現(xiàn)了盈余。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入, 保護(hù)中小農(nóng)場主利益, 2002年美國出臺了新的農(nóng)業(yè)法案———《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》。按照該法的規(guī)定, 從2002年起在10年之內(nèi)大幅提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比例, 計(jì)劃提升67%~71%, 預(yù)算金額達(dá)到了2 000億美元, 除了提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之外, 還加大對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度[20]。這一政策的實(shí)施, 使得1990年開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化改革出現(xiàn)了一定程度的倒退。《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》不僅提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的金額和比例, 更是增加了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的類型, 實(shí)施直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼, 為農(nóng)場主構(gòu)建了收入安全網(wǎng)。直接補(bǔ)貼是按照種植計(jì)劃和播種面積發(fā)放;反周期補(bǔ)貼實(shí)際上是一種變相的價格支持。除此之外, 還擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的覆蓋范圍, 之前并不在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼覆蓋范圍之內(nèi)的果蔬、糖類產(chǎn)品也開始享受直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼。當(dāng)然, 為了避免第一階段, 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的使用導(dǎo)致農(nóng)場主大量使用農(nóng)用化學(xué)品來擴(kuò)大產(chǎn)量, 2002年實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼明確了其“綠色”導(dǎo)向, 出臺了水土保持與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)計(jì)劃, 規(guī)定2002—2007年, 在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之外, 聯(lián)邦政府再投入220億美元引導(dǎo)農(nóng)場主實(shí)施有機(jī)生產(chǎn)和環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的發(fā)展。
與2002年相比, 2008年農(nóng)業(yè)法案進(jìn)一步擴(kuò)大了直接補(bǔ)貼的金額和范圍, 對大麥、大豆、棉花等美國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度在加大, 僅這3類主要作物每年直接補(bǔ)貼的金額就比原來提升了55億美元。此外, 對于糖類作物和果蔬類作物, 每年也增加16億美元的直接補(bǔ)貼。在提升直接補(bǔ)貼范圍和金額的同時, 還確定了這些作物享受目標(biāo)價格支持和營銷貸款援助政策。重要的是, 2008年農(nóng)業(yè)法案還建立了以前從未有過的平均作物收入選擇計(jì)劃 (ACRE) , 這個計(jì)劃是一種基于收益變化的反周期支付計(jì)劃, 當(dāng)然其并不是強(qiáng)制性的政策。農(nóng)場主按照自愿原則決定是否加入該計(jì)劃, 如果加入該計(jì)劃則需要減少20%的直接補(bǔ)貼和30%的營銷貸款[21]。ACRE在實(shí)施過程中, 先確定每類作物單位面積的基準(zhǔn)收入, 當(dāng)農(nóng)場主的實(shí)際收入低于基準(zhǔn)收入的時候, 就可以獲得補(bǔ)貼。該計(jì)劃的實(shí)施, 其目的就是減少目標(biāo)價格支持, 削減直接補(bǔ)貼的適用, 是對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一種內(nèi)部修正, 避免對市場規(guī)律的扭曲。
2008年農(nóng)業(yè)法案除了上述改革之外, 還確立了新農(nóng)戶直接補(bǔ)貼計(jì)劃, 對于從事農(nóng)業(yè)的新農(nóng)戶, 在5年之內(nèi)享受的直接補(bǔ)貼率是一般農(nóng)場主的1.2倍, 這個政策實(shí)施的目的是為了鼓勵非農(nóng)人員從事農(nóng)業(yè), 培養(yǎng)農(nóng)業(yè)接班人[22]。此外, 該法案還建立了農(nóng)業(yè)災(zāi)害援助計(jì)劃, 對遭遇重大自然災(zāi)害的農(nóng)場主, 實(shí)施收入援助, 保證其收入不低于上一年度的縣域范圍內(nèi)的平均標(biāo)準(zhǔn)。
整體來看, 這一時期美國農(nóng)業(yè)支持政策改變了1990—2002年以來的市場化改革成果, 重新回歸到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時代。從表面看, 是農(nóng)業(yè)支持政策的倒退, 但實(shí)際上這一時段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與第一時段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有很大的不同。不僅比以前更加注重市場的影響, 而且還注重政策實(shí)施的公平, 偏向中小農(nóng)戶。此外, 在導(dǎo)向上, 還積極引導(dǎo)農(nóng)戶從事有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 重視農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù), 重視農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能源作物的發(fā)展, 從而在總體上促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.4 2014年至今:突出農(nóng)業(yè)保險的主導(dǎo)地位
從性質(zhì)上看, 直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、ACRE等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型屬于WTO規(guī)定的黃箱政策, 如果力度過大或金額過高, 會違背WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》, 容易引發(fā)農(nóng)業(yè)貿(mào)易爭端。更重要的是, 從2002年開始擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的適用范圍和種類, 大大超出了國會批準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)預(yù)算, 給美國聯(lián)邦政府造成了較大的財(cái)政壓力。實(shí)際上, 2008年農(nóng)業(yè)法案到2012年年底就已經(jīng)到期, 經(jīng)過2013年一年的討論和妥協(xié), 2014年2月, 奧巴馬簽署了影響美國農(nóng)業(yè)發(fā)展史的重要農(nóng)業(yè)法案, 即2014年農(nóng)業(yè)法案。這個法案相較于2008年農(nóng)業(yè)法案, 有了明顯的變化, 突出了農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)支持政策中的主導(dǎo)地位, 回歸了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化方向。
2014年農(nóng)業(yè)法案計(jì)劃從2014—2018年, 每年削減50億美元的農(nóng)業(yè)預(yù)算, 取消了直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、ACRE, 增加了與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃, 從而突出農(nóng)業(yè)保險的主導(dǎo)地位[23]。為了鼓勵農(nóng)場主參與市場化的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃, 政府繼續(xù)擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼支持。如此, 美國農(nóng)業(yè)支持政策開始轉(zhuǎn)變, 由政府干預(yù)轉(zhuǎn)向市場支持。除了常規(guī)的收入保險計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施之外, 還新增加了價格損失保險計(jì)劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)助計(jì)劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計(jì)劃等新的保險計(jì)劃和類型。其中, 價格損失保險計(jì)劃主要是用于取代反周期補(bǔ)貼的, 但其確定的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格基準(zhǔn)有所提高, 當(dāng)1年之內(nèi)的市場價格低于目標(biāo)價格的時候, 該保險賠付就被啟動。而農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)助計(jì)劃, 是取代ACRE, 生產(chǎn)者按照自己生產(chǎn)的作物類型和收入估算, 決定是否加入該保險計(jì)劃。農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計(jì)劃主要包括兩類保險計(jì)劃, 一個是累計(jì)收入保險計(jì)劃 (STAX) , 其主要是針對棉花、小麥、大麥等農(nóng)產(chǎn)品開展的保險計(jì)劃, 當(dāng)縣域范圍內(nèi)的棉花收入低于農(nóng)場主預(yù)期價格10%, 保險賠付即可啟動;另一個是補(bǔ)償保險方案計(jì)劃 (SCO) , 該計(jì)劃是針對除了棉花、小麥、大麥之外的其他農(nóng)產(chǎn)品開展的保險計(jì)劃, 其有多個險種, 如單產(chǎn)險、收入險、額外收入險等, 農(nóng)場主可以按照自身的風(fēng)險偏好, 自行選擇。所有的保險當(dāng)中, 保費(fèi)與收益是掛鉤的, 當(dāng)保費(fèi)越高, 收益就越高。
除了用農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃取得直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、ACRE之外。2008年農(nóng)業(yè)法案中確定實(shí)施的農(nóng)業(yè)環(huán)境與資源保護(hù)政策繼續(xù)實(shí)施, 并得以強(qiáng)化。2014年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定, 農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃掛鉤, 特別是對于已經(jīng)受到農(nóng)用化學(xué)品侵蝕的或是處于重要的水域、濕地、自然保護(hù)區(qū)附近的土地, 必須要參加農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃。為此, 新法案為這些強(qiáng)制參與農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃的土地資源, 提供了8.8億美元的保險補(bǔ)貼[24]。此外, 2014年農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)執(zhí)行2008年法案中確立的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目、水土保持計(jì)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)域合作計(jì)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃等, 對這些計(jì)劃加大了不同力度的支持。
整體來看, 從2014年開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)支持政策, 美國政府一改過去的完全市場化導(dǎo)向和完全的政府干預(yù)導(dǎo)向, 將政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合, 確立了農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理主導(dǎo)的政策支持體系。如此, 既能夠保證美國農(nóng)業(yè)支持政策能夠符合WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求, 還能夠保證農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理政策的持續(xù)發(fā)展。
2、美國農(nóng)業(yè)支持政策的未來趨勢
通過前文對美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展歷程進(jìn)行分析可知, 美國農(nóng)業(yè)支持政策在政府調(diào)控和市場機(jī)制的使用上盡管有所反復(fù), 但總體上看是從政府調(diào)控走向市場機(jī)制, 由市場機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及體系的優(yōu)化。由此, 未來美國農(nóng)業(yè)支持政策的發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
2.1 農(nóng)業(yè)保險的主導(dǎo)地位會日漸突出
在2014年農(nóng)業(yè)法案中設(shè)立了不與生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃, 這個不與生產(chǎn)掛鉤的計(jì)劃實(shí)際上就是生產(chǎn)面積和產(chǎn)量對于農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃沒有實(shí)質(zhì)性影響。農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作的實(shí)際機(jī)制是保費(fèi)多少以及賠付事由的設(shè)定, 農(nóng)場主能否獲得更多的資金支持, 在于其選擇的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃以及繳納的保費(fèi), 而不再按照以前的播種面積和作物產(chǎn)量來確定補(bǔ)貼的數(shù)額。如此一來, 通過農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃和具體的項(xiàng)目, 推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化, 農(nóng)場主在種植作物類型和確定播種面積的時候, 需要考慮到農(nóng)業(yè)保險實(shí)際項(xiàng)目的相關(guān)合同內(nèi)容。當(dāng)然, 美國目前實(shí)施的農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃, 從農(nóng)場主獲得的收益角度看, 是對原來的直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼等補(bǔ)貼的替代, 但這種替代不是補(bǔ)貼的替代, 是用一種市場化機(jī)制來替代, 從而引導(dǎo)市場機(jī)制的進(jìn)入。由此, 就美國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展趨勢看, 隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化體系的成熟和完善, 農(nóng)業(yè)保險的地位和作用會日漸突出, 會成為美國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的最重要手段。
2.2 農(nóng)業(yè)支持政策的內(nèi)容會從黃箱向綠箱轉(zhuǎn)變
按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的內(nèi)容, 發(fā)達(dá)國家黃箱政策是受到嚴(yán)格限制的, 政府需要謹(jǐn)慎使用。所謂的黃箱政策, 指的是來自于政府的各類補(bǔ)貼項(xiàng)目, 因這些補(bǔ)貼項(xiàng)目的適用會降低該國農(nóng)產(chǎn)品價格, 從而使得其農(nóng)產(chǎn)品能夠獲得在國際市場上的優(yōu)勢, 從而不利于貿(mào)易的自由競爭。而綠箱政策是在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中允許使用的支持政策, 這類政策不與播種面積掛鉤、不與作物類型掛鉤、不與生產(chǎn)產(chǎn)量掛鉤, 是市場化的支持體系[25]。按照2014年農(nóng)業(yè)法案, 原來的直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼、ACRE均是黃箱政策, 已被直接取消。而農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃不與上述指標(biāo)掛鉤, 是市場化機(jī)制, 屬于綠箱政策, 是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》鼓勵使用的政策范圍。因此, 從貿(mào)易自由化的角度看, 綠箱政策的使用, 既能夠提升農(nóng)場主收益, 也能夠起到支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效果, 還能夠保證貿(mào)易自由化的推進(jìn)。故此, 美國在未來的農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展中, 屬于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》允許的綠箱政策會使用得更多, 而黃箱政策會逐漸減少甚至不再使用。
2.3 農(nóng)業(yè)支持政策會更加注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
無疑, 美國長期實(shí)施的直接補(bǔ)貼、價格支持、反周期補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目, 在客觀上會刺激農(nóng)場主采取涸澤而漁的耕作方式。農(nóng)場主為了獲取更多的政府補(bǔ)貼, 會擴(kuò)大農(nóng)用化學(xué)品、破壞環(huán)境的生物技術(shù)的使用, 從而提高產(chǎn)量。這種生產(chǎn)方式顯然對農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展是不利的, 是以破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)展。由此, 從2008年農(nóng)業(yè)法案起, 美國政府有意引導(dǎo)農(nóng)場主注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù), 減少農(nóng)用化學(xué)品的使用。2014年農(nóng)業(yè)法案繼承了2008年確立的農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基本方向, 并增加了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)貼力度, 將農(nóng)業(yè)環(huán)境、資源保護(hù)納入到農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃中, 進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)場主生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。從未來趨勢看, 美國這種社會化大生產(chǎn)模式, 如果要想保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 必須要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù), 農(nóng)業(yè)政策也會隨之轉(zhuǎn)型。
3、美國農(nóng)業(yè)支持政策發(fā)展過程及趨勢對中國的啟示
中國是農(nóng)業(yè)大國, 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對于維系社會穩(wěn)定有著重要的意義。中國自2001年加入WTO以來, 面對國外農(nóng)產(chǎn)品的沖擊, 農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差逐漸擴(kuò)大, 到2015年, 中國農(nóng)業(yè)貿(mào)易逆差達(dá)到了620.35億美元[26]。因此, 為了中國農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展, 需要制定合理的、科學(xué)的農(nóng)業(yè)支持政策, 增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力, 提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢。
3.1 完善農(nóng)業(yè)支持政策的法律體系
從前文論述可知, 美國農(nóng)業(yè)支持政策完全是體現(xiàn)在其農(nóng)業(yè)法案中, 5年左右一次的農(nóng)業(yè)法案修訂, 既能夠充分保證農(nóng)業(yè)支持政策在一定時間段內(nèi)的穩(wěn)定, 又能夠充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)支持政策的靈活性。除了農(nóng)業(yè)法案之外, 美國還極為重視農(nóng)業(yè)單行法的制定, 截至2016年年底, 美國的各類單行農(nóng)業(yè)法達(dá)到了109部[27]。這些單行農(nóng)業(yè)法與農(nóng)業(yè)法案形成了一個穩(wěn)定而靈活的農(nóng)業(yè)支持政策法律體系, 確保了其農(nóng)業(yè)支持政策對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。反觀中國, 至今只有一部《農(nóng)業(yè)法》, 作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法, 條文簡單而原則, 靈活性和適應(yīng)性較差。而其他的農(nóng)業(yè)支持政策大多數(shù)是體現(xiàn)在黨和政府的文件中, 不但位階低而且隨意性大, 制定過程也不透明。因此, 中國應(yīng)該立足于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際, 積極推動農(nóng)業(yè)支持政策領(lǐng)域的立法, 除了繼續(xù)完善《農(nóng)業(yè)法》之外, 還需要加強(qiáng)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)單行法的制定, 將政策以法律的形式體現(xiàn)出來, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策的穩(wěn)定性和靈活性的統(tǒng)一。
3.2 適時調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策的內(nèi)容
美國從1993年制定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》以來, 根據(jù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、市場需求、政府預(yù)算等因素在不同時期的不同狀態(tài), 適時地調(diào)整農(nóng)業(yè)政策的基本內(nèi)容, 以保持農(nóng)業(yè)支持政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)支持的針對性和有效性, 進(jìn)而推動了美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的壯大發(fā)展。中國政府在農(nóng)業(yè)政策實(shí)施過程中, 也根據(jù)時代發(fā)展的不同做出了一定的政策調(diào)整, 但政策調(diào)整的針對性不強(qiáng)。如在1978—1984年, 推出家庭承包經(jīng)營制, 促進(jìn)了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù);1985—1992年, 推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革, 取消統(tǒng)購統(tǒng)銷政策, 推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品市場機(jī)制的完善;1993—1997年, 進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)流通體制改革, 逐漸形成了流通體制的市場化。從1998年之后, 提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。在2001年之后, 政府開始逐漸減免農(nóng)業(yè)稅, 直到2006年取消農(nóng)業(yè)稅, 此后實(shí)施了直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼等措施, 客觀上極大地推進(jìn)了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[28]。但是, 當(dāng)前的這些支持政策面臨著挑戰(zhàn), 需要進(jìn)一步調(diào)整。如面對國外農(nóng)產(chǎn)品的沖擊, 如何減少農(nóng)業(yè)貿(mào)易逆差;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲, 如何保證農(nóng)民收入不減少;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重, 如何保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等。這些問題, 需要政府及農(nóng)業(yè)主管部門適時地調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策的針對性適用。
3.3 將國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則納入農(nóng)業(yè)政策支持體系
美國農(nóng)業(yè)支持政策中的直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼等方式, 盡管能夠提高農(nóng)場主的收入和提升其農(nóng)產(chǎn)品的競爭力, 但這些黃箱政策是違背WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的, 一度遭到其他國家的反補(bǔ)貼訴訟, 如巴西在2007年對美國棉花補(bǔ)貼的訴訟。為了避免貿(mào)易爭端, 美國在2014年農(nóng)業(yè)法案中削減了黃箱政策, 改用不與生產(chǎn)掛鉤的綠箱政策。中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中大部分屬于黃箱政策, 當(dāng)然發(fā)展中國家的黃箱政策是可以有范圍的適用, 黃箱政策在中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中大范圍適用, 對市場價格有一定的扭曲, 使得中國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上處于不利地位。因此, 中國農(nóng)業(yè)政策支持體系中應(yīng)該改變黃箱政策的適用范圍, 充分利用好收入補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險等綠箱政策, 在不違背國際貿(mào)易規(guī)則的前提下, 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理, 增強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持力度。
3.4 推進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策的綠色發(fā)展理念
美國從2008年農(nóng)業(yè)法案起, 就非常注重農(nóng)業(yè)生態(tài)資源和環(huán)境的保護(hù), 重視水土保持對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)作用。因此, 從2008年開始就通過休耕、退耕、水資源保護(hù)等政策, 再輔之以經(jīng)濟(jì)激勵措施, 將對農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與農(nóng)業(yè)保險結(jié)合起來, 推動農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)長期是粗放經(jīng)營, 重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)量而忽視對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù), 過度使用農(nóng)用化學(xué)品, 對地下水資源及生態(tài)環(huán)境破壞巨大, 農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為中國主要的污染形式之一。故此, 在制定農(nóng)業(yè)支持政策過程中, 應(yīng)該將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合, 通過政策推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。這方面, 中國可以借鑒美國農(nóng)業(yè)法案中的環(huán)境補(bǔ)貼政策及農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策, 對于實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、運(yùn)用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼。此外, 還需要通過農(nóng)業(yè)支持政策, 引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu), 積極發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè), 保證農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2017年08期
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