——從增產導向到競爭力導向
我國農業正處于艱難的轉型階段。這不僅包括從粗放、透支到集約、永續的資源利用方式轉型，從“家家包地、戶戶種田”到經營權流轉、適度規模的經營方式轉型，而且包括從增產導向到競爭力導向的農業支持政策轉型。根據工業化城鎮化發展程度的提高、國內外市場價格對比關系的變化，借鑒發達經濟體農業支持政策轉型的經驗教訓，加快構建競爭力導向的農業支持政策體系，提高農業的綜合效益和競爭力，是推進農業供給側結構性改革的重要內容，也是實現我國農業現代化的必然要求。
一、以增產為導向的農業支持政策體系的形成背景、主要內容和基本特征
改革開放以來，除少數幾個時段因農產品賣難出現過把結構調整作為農業政策的主要目標外，其他多數時期我國農業政策的主要目標是促進增產、保障供給。其他多數時期我國農業政策的主要目標是促進增產、保障供給。這里對以增產為導向的農業支持政策體系的形成背景、主要內容和基本特征進行論述。
（一）以增產為導向的農業支持政策體系的形成背景
盡管在制定農業政策時要考慮多種因素，但“吃飽肚子是第一位的”。特別是2004年以來，我國再次連續多年把促進糧食等大宗農產品增產放在農業發展的優先位置，逐步建立起一套增產導向的農業支持政策體系。這么做，既是現實需要，也有操作空間。
從現實需要看，寄希望于通過促進糧食等大宗農產品增產以應對通脹壓力。2003年第四季度以來，全國糧食價格出現過3輪快速上漲，每次都帶動食品價格和居民消費價格相應上漲，進而推動出臺新的糧食增產措施。2003年第四季度，從南方地區開始，大米價格出現迅猛上漲，并推動全國糧食價格普遍上漲。為應對此輪糧食價格上漲，2003年10月和2004年3月，國務院連續召開全國農業和糧食工作會議、全國農業和糧食生產工作會議，要求各地抓好糧食生產和市場供應工作。2007下半年至2008年上半年，受國際市場大宗農產品價格暴漲的傳導，國內農產品價格出現快速上漲。在此背景下，2008年3月，國務院召開全國農業和糧食生產電視電話會議，宣布一系列支持農業和糧食生產的政策。2010年下半年至2011年上半年，受自然災害、游資炒作等因素影響，食品價格全面上漲推動居民消費價格指數快速上漲。為應對這個局面，2011年2月，國務院召開全國糧食生產電視電話會議，出臺了抗旱澆麥補貼、抗旱機具購置補貼、小麥返青拔節弱苗施肥補貼等政策。在這三個時間節點，決策層均希望通過發展糧食和農業生產，以管理好通脹預期、穩定消費價格總水平，促進經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。
從操作空間看，財政收入快速增長使國家有底氣加大農業支持保護力度，國內農產品價格低于國際市場使國家可以把提價作為刺激農業增產的政策工具。2002年召開的黨的十六大明確提出實施統籌城鄉發展戰略，隨后幾年中央作出“多予少取放活”“工業反哺農業、城市支持農村”“以城帶鄉、以工補農”等重大決策，這為采取措施促進農業增產提供了思想和認識基礎。2003-2013年，全國一般公共預算收入從21715億元增長到129210億元，年均增長19.5%，這為加大農業投入提供了財力基礎。2013年以前，我國大宗農產品價格普遍低于進口到岸稅后價格，國家通過提高最低收購價和臨時收儲價以刺激糧食等大宗農產品生產，不至于造成價格倒掛和進口增加。
（二）以增產為導向的農業支持政策體系的主要內容
需要與可能兼備，使增產導向的農業支持政策體系逐步建立起來。這套政策體系的“四梁八柱”包括以下方面：
一是以增產為導向的糧食最低收購價政策。截至2003年底，經過多年市場化改革，除糧食、煙草、蠶繭等少數品種外，我國其他多數農產品已放棄國家定價和國家收購政策。2004年，國務院發布《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定全面放開糧食收購市場，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化。作為此次改革的核心內容，糧食價格形成機制實現了市場化，即“一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成”。與此同時，這次改革也為國家定價和國家收購預留了一定空間，即“當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格”。糧食最低收購價政策具有“四特”的特點：特定的情形，只在糧食供求發生重大變化時才實行，一般情形下不實行；特定的品種，只有短缺的重點糧食品種才實行，一般糧食品種不實行；特定的地區，只有糧食主產區才實行，一般地區不實行；特定的時段，只在預案規定的時期內實行，其他時間不實行。遵照這一構想，2004年出臺了稻谷最低收購價政策，2006年又出臺小麥最低收購價政策。此后盡管地方有要求，但中央再也沒有擴大最低收購價政策的品種范圍。盡管如此，稻谷和小麥最低收購價政策逐步偏離了嚴重供大于求時才進行托市的初衷，演變為刺激農民增加生產的政策工具，最低收購價水平經歷了多次提高。特別是2008—2014年，稻谷最低收購價連續7年提高，累計提價幅度達到早秈稻93%、中晚秈稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麥最低收購價連續6年提高，累計提價幅度達到白小麥64%、紅小麥和混合麥71%。
二是以增產為導向的臨時收儲政策。國家為解決部分重要農產品價格下跌和“賣難”問題，在主產區針對玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等臨時實施托市政策。國家委托符合一定資質條件的農產品收儲企業，按國家確定的收儲價、收儲量、質量標準收購農民當年所產的農產品。2007年、2008年和2009年，國家先后對東北主產區的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽實行臨時收儲政策。從2011年到2013年，國家連續3年對全國棉花主產區的棉花實行了臨時收儲政策，臨儲收購量接近當年棉花產量。從2011/12年到2012/13年，國家連續兩個榨季對全國糖料主產區的食糖實行了臨時收儲政策。臨儲政策與最低收購價政策，共同點在于都屬于中央事權、由中央財政承擔費用；不同之處在于，最低收購價在播種前公布、臨儲價在即將收獲時公布，最低收購價收購不限量、臨儲收購量自上而下分配。總體而言，臨儲政策的“含金量”不如最低收購價政策。臨儲政策本質上是中央與地方博弈的結果。從2004年糧食流通體制改革的宗旨意圖看，中央本不想擴大糧食最低收購價政策的實施范圍。但地方從當地利益出發，請求中央將當地主產品種納入國家托市收購計劃，作為中央事權，由中央財政承擔費用。在利益博弈過程中，中央出臺類似最低收購價政策但實際含金量略遜一籌的臨儲政策。這一政策在實際運行中逐步偏離了“臨時”的初衷，演變為刺激相關農產品生產的政策工具。2009-2012年，大豆臨時收儲價連續4年提高，累計提價24%。2010-2013年，玉米臨時收儲價連續4年提高，累計提價49%。2010-2013年，油菜籽臨時收儲價連續4年提高，累計提價38%。
三是以增產為導向的農業補貼政策。2004年以來，我國先后實行了一系列直接針對農戶的農業補貼政策，包括種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、保費補貼等。種糧農民直接補貼政策從2004年開始試點，是國家財政把原來補貼在糧食流通環節的糧食風險基金拿出一部分，按一定的補貼標準和糧食種植面積等，對種糧農民直接給予補貼，簡稱“種糧農民直補”，以調動農民種糧積極性，鼓勵農民多種糧。良種補貼政策，是國家為了加快優良品種推廣步伐，鼓勵農民使用優良品種，對農民種植大豆、水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、花生、土豆、青稞等作物和養殖牛、豬、羊等牲畜使用良種予以補貼。起初主要實行農作物良種補貼政策，2005年開始實行奶牛冷凍精液良種補貼政策，2007年開始實行生豬良種和能繁母豬補貼政策，2009年開始實行肉牛和綿羊良種補貼，2010年推進全國畜禽品種改良。農機具購置補貼政策從2004年開始試點實行，是國家為鼓勵和支持農民購買使用先進適用的農業機械，加快推進農業機械化進程，提高農業綜合生產能力，對農民、農場職工和直接從事農業生產、農副產品加工的農機服務組織購置農機具給予一定的財政補貼政策。農資綜合補貼政策從2006年開始試點實行，是實行成品油價格形成機制改革、征收石油特別收益金后，國家為了更好地保護農民利益，適當彌補種糧農民因柴油、化肥等農業生產資料漲價對農民種糧收益的影響，由中央財政安排資金對種糧農民直接給予的補貼，補貼資金按照動態調整制度，每年根據化肥、柴油等農資價格變動，遵循“價補統籌、動態調整、只增不減”的原則確定。農業保險費補貼政策自2007年開始實施，在補貼辦法上，對于種植業保險，中央財政對中西部地區補貼40%，對東部地區補貼35%，對新疆生產建設兵團、中央直屬墾區、中儲糧北方公司、中國農業發展集團公司補貼65%，省級財政至少補貼25%。截至目前，中央財政提供農業保險保費補貼的品種有玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物等15個。
四是以增產為導向的農業投資政策。在2003年第四季度至2004年上半年糧價上漲的背景下，有關方面著手規劃未來我國糧食增產目標。經過近4年的醞釀，2008年國家發改委發布了《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》。該綱要明確提出，主產區要進一步提高糧食生產能力，為全國提供主要商品糧源；主銷區要穩定現有糧食自給率；產銷平衡區要繼續確保本地區糧食產需基本平衡，有條件的地方應逐步恢復和提高糧食生產能力。核心產區、后備產區等糧食增產潛力較大的地區要抓緊研究增加本地區糧食生產的規劃和措施。各類支持農業和糧油生產的投入，突出向糧食主產區、產糧大縣、油料生產大縣和基本農田保護重點地區傾斜。2009年，國務院辦公廳印發《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009～2020年）》。該規劃提出，要圍繞糧食增產目標，統籌規劃糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的糧食生產能力建設，統一規劃重點片區建設內容，同步實施各類建設項目；進一步調整財政支出、固定資產投資和信貸投放結構，不斷加大各級財政支持糧食綜合生產能力建設的力度，現有涉農投資也要向糧食產能建設項目傾斜。
五是以增產為導向的地方政府激勵政策。雖然農業生產決策權掌握在農民手中，但地方政府在基礎設施建設、農業技術推廣、乃至生產動員方面仍掌握著一定的資源和影響力。中央政府通過財政獎勵促使地方政府“重農抓糧”，也是一種增產措施。2005年中央財政出臺了產糧大縣獎勵政策。為鼓勵地方多產糧、多調糧，中央財政依據糧食商品量、產量、播種面積各占50%、25%、25%的權重，結合地區財力因素，將獎勵資金直接“測算到縣、撥付到縣”。對糧食產量或商品量分別位于全國前100位的超級大縣，中央財政予以重點獎勵；超級產糧大縣實行糧食生產“誰滑坡、誰退出，誰增產、誰進入”的動態調整制度。自2008年起，在產糧大縣獎勵政策框架內，增加了產油大縣獎勵，由省級人民政府按照“突出重點品種、獎勵重點縣(市)”的原則確定獎勵條件。從2007年開始，實行生豬大縣獎勵政策，以調動地方發展生豬產業的積極性，獎勵資金按照“引導生產、多調多獎、直撥到縣、專項使用”的原則，依據生豬調出量、出欄量和存欄量權重分別為50%、25%、25%進行測算。
除此之外，開展糧棉油糖高產創建活動，停止開展新的退耕還林，在缺水地區鼓勵打井抗旱、不惜超采地下水以確保糧食豐收，實行投入品補貼政策、鼓勵農民多投入多產出，在新品種培育和審定中把產量性狀指標放在突出位置，都是增產導向農業支持政策體系的組成部分。
（三）以增產為導向的農業支持政策體系的基本特征
第一，價格上漲是出臺增產政策的直接誘因。在我國居民消費價格指數中，食品價格權重較高，糧食和食品價格的大幅上漲構成居民消費價格指數上漲的主要貢獻因素。應對通脹壓力，很自然地要把加強農業、促進增產放在優先位置。2003年第4季度至2004年底、2007年第4季度至2008年第3季度、2010年第1季度至2011年第1季度，連續三輪糧食和食品價格上漲，推動農業增產政策排浪式地出臺。
第二，路徑依賴不斷強化。在這輪持續十多年的農業增產周期中，每一個以增產為導向的政策工具出臺后，其力度都會不斷加大。特別是為了發出明確的增產信號，最低收購價、臨時收儲價、各種補貼習慣性地提高，以至于價格倒掛拐點出現后的2013、2014年，稻谷和小麥的最低收購價還在連續提高。不斷提高托市收購價格水平、以至于高于市場長期均衡價格，不斷釋放鼓勵農民增產的信號，勢必導致供大于求、庫存積壓。以控制價格上漲為初衷的政策，最后異化為推動價格上漲的力量。
第三，用力不均導致結構扭曲。不同產品支持政策力度的非對稱性，扭曲了激勵信號，從而扭曲了種植結構。這在東北地區表現得尤為突出。2008至2013年，玉米和大豆臨時收儲價分別累計提高49%和24%，導致玉米種植擠壓大豆種植；同期，粳稻最低收購價累計提高83%，導致部分旱地改為水田。糧食大縣獎勵政策也具有以高產作物替代低產作物的激勵效果。
二、以增產為導向的農業支持政策轉型的必要性和必然性
增產導向的農業支持政策促進了我國糧食等大宗農產品生產發展，也促進了農民收入持續增加。2004-2015年的12年間，我國農林牧漁業增加值年均增長4.6%，糧食產量年均增長3.1%，農民人均純收入年均增長8.8%，均高于此前25年的平均增速。問題在于，這套政策體系起作用的現實基礎發生了變化，我國農業面臨的主要矛盾也發生了變化。
（一）“三量齊增”使增產導向政策失去現實針對性
實施增產導向政策的歷史背景，是主要農產品產不足需、價格上漲。隨著農業生產發展和供給狀況改善，這一政策背景逐漸發生改變。以玉米為例，實行臨時收儲政策后，生產量從2007年的15230萬噸增加到2015年的22463萬噸，增長了47%；同期，玉米及其主要替代品的進口量從101.7萬噸增長到3126萬噸，增長了近30倍。生產量和進口量的增長，超過同期消費量的增長，最終導致庫存量增長。生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的尷尬局面，從2012年以后變得越來越明顯。2012~2015年，玉米臨儲收購量連續4年大幅度增長。入庫多、出庫少，導致臨儲庫存總量不斷增加。面對“三量齊增”，增產導向政策逐步喪失其現實針對性和必要性。棉花、食糖、油菜籽等產品也存在類似情形。
（二）“天花板效應”使增產導向政策失去操作空間
提高最低收購價和臨時收儲價，是增產導向政策的支柱，也是見效最為明顯的政策工具。但在主要農產品價格倒掛的情形下，即國內市場價超過進口到岸稅后價、進口農產品具有價格競爭力的情形下，繼續提高國家收儲價意味著國家收儲的農產品只能進入倉庫、進口農產品大量擠占國內市場。2011年4月和10月，食糖和棉花先后迎來價格倒掛的拐點；2013年6月和7月，小麥和大米、玉米先后迎來價格倒掛的拐點。在國內外市場深度融合的大背景下，拐點到來之后，進口價格成為國內價格上漲的“天花板”：繼續提價導致價差擴大，價差擴大導致進口增加，進口增加導致國家收儲增加和庫存嚴重積壓，庫存積壓導致虧損增加、財政負擔加重，財政負擔加重導致反對提價、實行市場化改革的呼聲加大。2014年開始實行大豆和棉花目標價格補貼試點、改革食糖和油菜籽托市辦法，2016年開始實行玉米“市場定價、價補分離”改革，正是這套邏輯的必然產物。
對于“天花板效應”，有兩個問題需要深入辨析和理性判斷：
第一，價格倒掛是否可能出現反轉？有觀點認為，我國農產品之所以出現價格倒掛，主要是受農業之外的周期性和短期因素影響。例如，國際市場石油價格下降，導致國外玉米、油菜籽、棕櫚油、甘蔗等農產品的能源化利用需求下降；國際海運市場蕭條，導致農產品海運費大幅度下降；人民幣升值，導致進口農產品相對便宜。在這些因素的作用下，農產品進口價格出現下降。與此同時，受托市收購價格提高的支撐，國內市場價格保持穩定上漲。一降一升，加速了價格倒掛拐點的到來。這些因素存在較大不確定性，今后可能發生反向變化，價格倒掛現象會隨之消失。這里認為，近年來出現的主要農產品價格倒掛，的確與農業之外的周期性和短期因素有關，但更深層次的原因，是隨著我國工業化城鎮化程度的提高，資源稟賦決定的農業生產成本上漲。2001年至2015年，我國稻谷、小麥和玉米三大谷物平均，單位產品總成本年均上漲6.4%，其中，人工成本和土地分別年均上漲7.2%和10.2%，人工成本和土地成本占比分別從37%、12%上升到41%、20%。受人工成本和土地成本上漲推動，我國主要土地密集型農產品單位產品總成本已先后超過美國。2015年，我國主要土地密集型農產品單位產品總成本比美國高33%至123%，其中，單位產品人工成本比美國高528%至2156%，單位產品土地成本比美國高26%至214%。我國工業化城鎮化進程尚未完成，人工成本和土地成本仍處于上升通道。受此影響，由成本倒掛決定的價格倒掛，將是一種常態。
第二，稻谷和小麥最低收購價還有多大提升空間？目前同時實行關稅配額管理和國家托市收購的品種只剩下稻谷和小麥。按配額內1%關稅稅率計算，大米和小麥進口到岸稅后價格低于國內同品質產品的市場價格，已處于價格倒掛狀態。按配額外65%關稅稅率計算，這兩個產品尚未出現價格倒掛，仍有提價的空間。問題在于，這個空間還能使用多久？我國小麥主要進口來源地澳大利亞、美國和加拿大土地資源豐富、勞動生產率高、農業生產成本變化不大，而我國盡管土地經營規模在逐步擴大，但農業生產成本仍處于上升通道，由資源稟賦差異決定的小麥生產成本差異將繼續擴大。我國大米主要進口來源地越南、泰國、巴基斯坦雖然也具有人多地少的資源稟賦、農業生產成本也處于上升通道，但工業化城鎮化程度比我國低，只要我國的工業化城鎮化速度繼續比他們快，農業生產的人工和土地成本提升速度就將比他們快，我國稻谷生產成本的上漲速度就會快于他們。隨著生產成本差異的擴大，價格倒掛的幅度也將擴大，直至超過配額外關稅稅率，最終將使稻谷和小麥翻越65%的關稅高墻而進入我國。這個時間節點終歸要到來。我們應盡可能把這個時間節點到來的日期往后推遲，為促進農業轉型升級和競爭力提高爭取時間。這意味著，即便稻谷和小麥最低收購價還有提價空間，也不應快速用完。
（三）貿易爭端頻發給我國增產導向政策帶來壓力
2001年加入WTO時，為給我國農業未來發展留出空間，我國就農業支持保護政策與各成員國達成協議。最為核心的是兩條：可以采取適度的扭曲生產或貿易的支持措施，非特定產品“黃箱”補貼力度不超過農業總產值的8.5%，特定產品“黃箱”補貼力度不超過該產品產值的8.5%；可以對小麥、大米、玉米、棉花、食糖等產品實行關稅配額管理，配額內實行低關稅、配額外實行高關稅，對一定比例的配額實行國營貿易。隨著2004年以后增產導向政策力度的逐年加大，良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等支付性補貼金額越來越大，糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲價越來越高，“黃箱”補貼的剩余空間不斷收窄。
2016年以來，美國就中國對小麥、大米、玉米等農產品實施的關稅配額管理措施提起世貿組織爭端解決機制下的磋商請求，指稱中國政府對上述農產品的關稅配額管理措施不符合中國加入世貿組織承諾和《1994年關稅及貿易總協定》的有關規定。我方可以根據相關承諾和規則據理力爭，以保障國內農業產業安全和農民生計，但很難繼續通過加大“黃箱”措施力度和收緊市場準入以促進增產。應對貿易爭端的過程，一定程度上也是我國農業政策從增產導向向競爭力導向轉型的過程。
（四）發達國家農業支持政策結構性改革給我國增產導向政策帶來壓力
2004年以來我國實行的一些增產導向的農業政策，如價格支持、投入品補貼等，在發達國家也曾實行過。但1994年結束的關貿總協定烏拉圭回合談判，首次把農產品納入貿易自由化軌道，各成員國作出了削減農業補貼和農產品關稅的承諾。在2001年啟動的世貿組織多哈回合談判中，農業補貼和農產品關稅削減再次成為關鍵議題。受此影響，上世紀90年代中期以來，發達國家普遍對此前實行了多年的農業支持保護政策進行結構性改革。總的趨勢是逐步削減扭曲生產和貿易的市場價格支持，轉向與市場價格和當期生產脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強調農民收入、風險管理、環境外部性和創新問題。
根據OECD發布的各國農業政策監測與評估報告，發達國家農業支持保護政策的結構性改革具有以下特征：一是逐步削減農業支持總體水平。以農業支持相當于國內生產總值百分比和農業生產者支持相當于農業產值百分比來衡量，發達國家的農業支持總水平在逐步下降。二是大幅度削減生產者支持、特別是市場價格支持力度。生產者支持相當于農業產值的比重普遍在下降，新西蘭甚至已經下降到僅占0.7%。在農業生產者支持中，市場價格支持曾占舉足輕重的地位。市場支持價格長期高于市場均衡價格，造成嚴重的生產過剩，加重了納稅人負擔；國內農產品價格高于國際市場價格，加重了消費者負擔。烏拉圭回合談判結束后，發達國家普遍削減了市場價格支持力度。不僅歐盟、美國如此，日本、韓國也有所削減，澳大利亞甚至取消了所有市場價格支持。三是注重加強一般公共服務。包括農業科技創新和推廣、檢驗檢疫和控制、基礎設施建設和維護、公共儲備等在內的一般公共服務，越來越成為發達國家支持農業的重要方式。四是注重提升農業可持續發展能力。在新的農業支持政策中，以資源節約和環境保護為導向的政策所占地位明顯提高。進入21世紀后，歐盟農業政策目標從生產支持轉向了對食品安全、農業競爭力和可持續發展以及農村社會發展的支持。歐盟大部分生產者支持已與當期生產脫鉤，超過30%的政策支持以環境保護為目標。五是注重支持政策的平緩轉型。對農業支持保護政策進行結構性改革，更多地引入市場機制，既會觸動農民的既得利益，又將使農民更加直接地面對市場風險。為緩解農業支持保護政策調整對農民收入的沖擊，發達國家加大了農業風險管理政策力度。美國在2008年農業法案中調低了最低保護價（即無追索權貸款的貸款率），同時引入了營銷貸款、目標價格差額補貼、生產靈活性固定補貼、反周期補貼，還加強了農業信貸和保險服務，以期為農業生產建立多重風險防線。在2014年農業法案中新設立了價格損失保險計劃和農業風險保障計劃，以替代直接支付、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，這意味著更加積極地利用市場化服務來提升政策支持的效率和降低對市場運行的干擾。
發達國家農業支持政策結構性改革給我們的最大啟示是，資源稟賦不利、工業化程度提高再也難以成為維持或加高扭曲生產或貿易的農業支持政策的依據。在我國農業政策研究界，流行著“對農業實行支持保護是發達國家普遍做法”“工業化發展到一定階段后勢必要加大農業支持保護”等觀點。2004年以來我國實行的部分農業支持保護政策深受這些觀點的影響。的確，在烏拉圭回合談判之前，農業長期游離于多邊貿易規則約束之外，發達國家對農業的支持保護完全取決于其國內政治經濟因素，各自的農業支持保護政策都較“任性”，美國如此，歐盟如此，日本、韓國更為突出。但烏拉圭回合談判結束之后，特別是WTO《農業協定》達成之后，無論資源稟賦如何、工業化處于何種階段，各國的農業支持保護政策開始受到約束。近20年來，資源稟賦優越、農業主導產業競爭力強的澳大利亞和新西蘭，農業支持政策對生產和貿易的扭曲程度最低，市場化程度最高；資源稟賦較好、農業具有較強競爭力的美國和歐盟，在削減扭曲生產和貿易的農業支持政策方面邁出較大步伐；資源稟賦不利、農業缺乏競爭力的韓國和日本，也在逐步削減對生產和貿易有扭曲作用的農業支持政策。在受多邊貿易規則約束之前，我國工業化程度還很低，國內價格支持水平甚至為負值，而此時的日本、韓國已對農業實行高度支持保護。盡管在加入WTO時我國爭取到了一定水平的黃箱政策空間、市場準入措施，為應對未來農業比較優勢下降、進口壓力加大預留了一定的支持政策空間，但這種空間畢竟有限。從發達國家20年來農業支持政策演變的總體趨勢看，我國今后應更多地在一般公共服務、資源環境保護等方面加大農業支持政策力度，更多地發揮市場機制的作用，以提高農業可持續發展能力和市場競爭能力。
三、以競爭力為導向的農業支持政策體系的基本框架
面對農產品價格倒掛、進口壓力加大、WTO規則實質性約束幾近觸發等帶來的挑戰，近年來中央政策層面已開始把提升農業競爭力作為追求目標。2015年中央“一號文件”指出，“做強農業，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來”。2016年中央“一號文件”要求，“持續夯實現代農業基礎，提高農業質量效益和競爭力”。2017年中央“一號文件”強調，“加強科技創新引領，加快結構調整步伐，加大農村改革力度，提高農業綜合效益和競爭力”。習近平總書記2016年3月8日在參加十二屆全國人大四次會議湖南表團審議時強調，“推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向”。
這里認為，提高我國農業競爭力應從兩個層面發力：一是硬碰硬地拼成本、拼價格。通過消除市場扭曲，把托市品種的國內市場價格降到長期均衡價；通過擴大經營規模、提高勞動生產率，以降低人工成本；通過完善“三權分置”辦法，以降低土地成本；通過科技進步，以提高土地產出率和資源利用率。這方面的潛力值得去挖掘，但終歸要受人均耕地面積等傳統資源稟賦的制約。二是實施差異化戰略，拼特色、拼增值，用質量優勢對沖成本上升劣勢。通過改善品質、樹立品牌，提高消費信任溢價；通過休閑觀光、生態涵養、文化傳承，提高功能溢價；通過產業融合、多次增值，提高產業鏈整體競爭力。這方面的潛力需要逐步釋放，而且受人均耕地面積等傳統資源稟賦的制約相對較小。沿著這兩個層面構建競爭力導向農業政策體系，其四梁八柱包括以下方面：
（一）消除市場扭曲，提高價格競爭力
我國主要農產品價格倒掛的拐點之所以提早到來，與最低收購價和臨時收儲價持續提高頂托國內市場價持續上漲有很大關系。構建競爭力導向農業支持政策體系，首先要盡快從最低收購價和臨時收儲政策造成的市場扭曲中走出來，重新激發市場機制的活力。應以降低價格扭曲程度、校正資源錯配為方向，以堅持市場化改革取向與保護農民利益并重為原則，以符合WTO規則為遵循，分品種施策、漸進式推進。
已經實行市場定價、價補分離的農產品，政策調整的重點在于完善生產者補貼的掛鉤辦法。棉花和大豆實行目標價格差價補貼、玉米實行“市場化收購+生產者補貼”改革后，國內市場價格明顯下降、相對于進口產品的競爭力明顯提高，產業鏈上下游之間的關系得到理順、加工業實現良性發展，這是改革成功之處。但是，生產者補貼與當期面積（大豆和玉米）或產量（棉花）掛鉤的操作辦法，不僅行政成本高，而且不利于發揮市場價格信號對農業生產結構調整的引導作用，補貼力度還要受“黃箱”上限值的約束。應把握好維護生產者既得利益、保護現有產能、促進農業結構調整、實現國內外價格并軌和WTO合規性等多重目標的平衡，在諸多目標不兼容時應有所取舍，追求主目標，放棄輔目標。我們認為，在恢復市場定價的同時對生產者實行補貼，出發點在于防止生產者收入出現斷崖式下降、為他們按市場需求自主決定種植結構提供一個過渡期，不能賦予生產者補貼“保產量”的功能。也就是說，價補分離后的生產者補貼，其功能應定位于“保收入、調結構”。相應地，棉花和大豆目標價格差價補貼、玉米生產者補貼，應調整為按基期交售量或面積補給生產者，實現與當期生產脫鉤，由“黃箱”轉為“藍箱”。
繼續保留最低收購價政策模式的農產品，政策調整的重點在于重新確定最低收購價的定價原則。稻谷和小麥是基本口糧，有必要在盡可能長的時期內保留最低收購價政策模式。但要防止定價過高造成非常態措施常態化，避免出現“三量齊增”。同時，要為未來留足政策空間，延緩價格倒掛的擴展速度，把按價差乘托市收購量計算的補貼力度控制在產品產值的8.5%以內，盡可能延長配額外65%關稅的有效防護期。為此，應調整“成本+基本收益”的定價原則，最低收購價只能覆蓋成本；改進成本核算方法，避免高估人工成本和土地成本。
（二）擴大經營規模，提高基礎競爭力
我國農業競爭力下降，直接表現是價格倒掛、貿易逆差擴大，背后原因是成本倒掛。而成本倒掛的根本原因，是在人多地少的資源稟賦下，當工業化城鎮化發展到一定程度后，農業用工工資水平低、農業生產消耗的物質費用少的比較優勢，不足以對沖經營規模小、勞動生產率低的比較劣勢。盡管農業生產特別是土地密集型大宗農產品生產高度依賴土地和水資源條件，我國人多地少水缺的資源稟賦決定了農業生產成本從而農產品價格倒掛具有客觀必然性，但通過擴大經營規模降低農業生產成本的潛力仍然較大。盡管資源稟賦決定了我國農業經營規模特別是土地經營規模不可能達到中國政府甚至歐洲國家的數量級，但對促進土地流轉集中、發揮適度規模經營在現代農業建設中的引領作用的必要性、緊迫性、可行性要有足夠認識。這是應對城鄉人口結構變化和農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的必然要求，也是控制農產品人工成本過快上漲、增強我國農業基礎競爭力的根本出路。
擴大農業經營規模，應由易到難，循序漸進：一是促進農戶承包地集中連片。剛開始實行家庭聯產承包責任制時，大多數地方將承包地按遠近、好壞、水旱進行“肥瘦搭配”，造成農戶承包地高度分散。在開展第二輪承包時，大多數地方并沒有解決好這個問題。據統計，盡管目前全國戶均耕地承包面積僅7.5畝，但戶均達到5.7塊。這不僅造成耕作不便，而且過多的田埂造成土地資源浪費。應總結推廣湖北省沙洋縣的“按戶連片耕種”、安徽省懷遠縣的“一戶一塊田”經驗，通過完善承包關系解決承包地塊細碎化問題。有條件的地方，也可實行“確權確股不確地”“確權確利不確地”，由村組集體統一經營或統一發包給新型經營主體。二是提倡地租隱形化的土地流轉方式。靠租賃實現土地規模經營，不僅使地租成本顯性化，而且令租地經營者不得不支付越來越高的地租費用。地租率過高是我國農業制度成本高的突出表現，這個問題應引起高度關注，控制、乃至降低地租已迫在眉睫。與轉包、出租相比，通過股份合作、托管等方式實現的規模經營，流轉雙方不必就土地租金討價還價，盡管存在土地機會成本問題，但可避免人為抬高地租；不必事先支付租金，有利于降低農業生產經營的資金壓力。應更多地通過這樣的方式實現土地規模經營。三是發展家庭農場和現代農業公司。完善“三權分置”辦法，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期，令其放心地對土地進行長期投資。把握好維護承包戶既得利益與促進農業規模經營的平衡，不宜過分強調承包權的權能。“大地主、小佃農”固然不利于農業生產力的發展，“小地主、大佃農”同樣不利于現代農業建設。應拓寬承包權市場化退出的通道，可考慮設立農村土地收儲機構，收購全家外出農戶的承包地、宅基地，經過整治、重劃后成規模地出租或出讓，資金來自政策性銀行的長期貸款或發行土地整治債券。
在我國這種資源稟賦下，挖掘規模效應的另一條途徑，是發展農業作業外包市場。比如，發展農機專業戶、農機合作社，為其他普通農戶乃至家庭農場、土地股份合作社等新型經營主體提供耕、種、收、烘干等作業服務，可以大幅度提高農機裝備的利用率；發展農作物病蟲害專業化機械化統防統治，可以提高防治效果、實現農藥減量。但要注意的是，雖然推進服務規模化有必要、有潛力，卻不能替代土地的流轉集中和經營規模的擴大，不能成為拖延土地流轉集中的理由。
（三）加強一般服務，提高政策競爭力
在削減價格支持、讓市場機制發揮更大作用的國際潮流下，發達國家增強農業競爭力的普遍做法，是加強對農業一般服務的支持。一般服務中的大部分措施，有降低農業生產者成本開支的溢出效應。例如，政府出資改良土壤、興修水利、創新科技、培訓技術，可以使農業生產者在同等支出下獲得更大產出或以更少支出獲得同等產出，從而相應降低單位產品成本。這個領域的競爭，實質上是農業政策和國家財力的競爭。
我國在這個領域的競爭潛力還很大，應采取措施逐步釋放出來。一是支持農田基本建設。按規劃繼續推進高標準農田建設，將曬場、烘干等配套設施納入建設范圍。在我國不少地區，特別是丘陵山區，地形破碎，地塊普遍不大，不利于農田灌溉和機械化作業。近年來，廣西壯族自治區龍州縣等地探索出的“小塊并大塊”土地整治模式，促進了當地農業規模經營的發展。在全國高標準基本農田建設中，應把擴大單幅地塊面積、減少地塊數量作為重要目標。二是支持農業節水。與雨養農業不同，灌溉對我國大部分地區農業至關重要。在繼續增加有效灌溉面積的同時，應把節水放在突出位置。這不僅是節約水資源，也是節約成本支出。堅持工程、技術、制度措施一起抓，集中建成一批高效節水灌溉工程，大力普及噴灌、滴灌等節水灌溉技術，通過水價和水權制度改革促進節水。三是支持農業科技研發與推廣。我國農業科技進步貢獻率僅為56%，比發達國家低20個百分點。雖然農業科技投資回報率高，但外部性強。在我國農業科技研發和推廣中，既要發揮企業的主體作用，也要發揮政府的支持和引導作用。應圍繞提高農業競爭力，調整農業科技創新方向和重點，突出優質專用品種和節本降耗、循環利用技術。四是支持農業機械化。在技術層面，支持研發適宜丘陵山區、設施農業、畜禽水產養殖的農機裝備，支持適宜機械化生產的新品種選育。在應用層面，加大屬于非特定產品黃箱范疇的農機具購置補貼力度，將糧食烘干等產地初加工設備納入補貼范圍，扶持發展農機合作社。
（四）促進利益聯結，提高產業鏈競爭力
我國農業與國外農業的競爭，不僅僅是我國農戶與國外農場之間的競爭，很大程度上是包括農戶或農場在內的產業鏈之間的競爭。國外農產品往往通過大型跨國企業，有組織地進入我國市場。這些大型跨國企業背后，有一個完整的、具有競爭力的產業鏈。產業鏈的競爭力，來自大型跨國企業對市場信息的掌控能力和對市場風險的管理能力，來自大型跨國企業為農場主提供從種子到銷售的一攬子服務、從而降低農場生產成本的能力，來自以大型跨國企業為支撐的行業協會在品牌培育、市場推廣、政策游說等方面的能力，甚至來自合作社對原料農產品加工增值和對農場主二次返利的能力。
近年來，在我國農業產業化經營的發展過程中，一些地方在延長農業產業鏈、重構農業價值鏈方面進行了積極探索，積累了一些經驗。但總體而言，農業產業鏈條短、農產品加工業與農業產值比偏低、農民參與和分享的機制不順暢，仍是我國多數地區農業的軟肋。應在總結借鑒國外農業產業鏈和我國部分地區農業產業化經驗的基礎上，采取措施全面提升我國農業產業鏈競爭力：一是優化農業區域布局，奠定產業鏈競爭的前提。提高產業鏈競爭力，需要以建設規模化生產基地、發揮產業規模效益為前提。應盡快在全國范圍內劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區，按區域配置支持農業發展的公共資源，按產品建立生產、儲藏、加工一體化的產業技術體系。二是培育農業龍頭企業，構建產業鏈競爭的核心。在農業產業鏈中，需要發揮龍頭企業對農戶的服務作用、對市場的開拓作用、對新技術的研發作用。產業鏈競爭力強弱，很大程度上取決于龍頭企業能否發揮這些作用。在“生產基地+中央廚房+餐飲門店”“生產基地+加工企業+商超銷售”等產業鏈模式中，龍頭企業均處于核心位置。應鼓勵和引導工商資本進入農業，發展適合企業化經營的現代種養業和農產品加工業，通過產業鏈帶動基地和農戶。三是完善利益連接機制，鞏固產業鏈競爭的基礎。按照有利于農民分享增值收益的方向，完善農業產業鏈與農民的利益聯結機制，支持農業產業化龍頭企業建設穩定的原料生產基地、為農戶提供貸款擔保和資助訂單農戶參加農業保險，支持合作社發展農產品加工流通和直供直銷，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和合作社。
（五）保障質量安全，提高品質競爭力
在國際農產品市場上，價格并不是決定貿易行為的唯一因素，常常存在不同國家間的價差足以覆蓋貿易成本但貿易量并不大的現象。其中的一個重要原因，是進口國的消費者愿意付更高的價格購買本國農產品，這種支付意愿建立在對本國農產品品質更為信任的基礎上。我們可以將這種現象稱作“偏好溢價”或“信任溢價”。從表6可以看出，日本部分食用農產品仍保持較高自給率。根據OECD（2016）的監測數據，2013-2015年平均，日本農產品國內生產者價格是邊境價格的1.79倍，國內農業總產出價值是出口價值的1.94倍；國內消費者平均額外凈支出4.9萬億日元，其中70%轉移給了農業生產者，30%轉移給了其他環節。剔除國內價格支持和關稅因素，日本農產品國內生產者價格仍可以大大高于邊境價格，個中奧妙正在于日本消費者對國內農產品特別是蔬菜、乳品、肉類、魚類的信任度更高，愿意支付“信任溢價”。隨著收入水平的提高和健康意識的增強，消費者對“信任溢價”的承受能力也會逐步提高。即便在美國和歐盟，部分消費者也愿意為有機農產品、農夫集市上出售的地產地消農產品付更高價格。
贏得消費者信任，讓其愿意以更高價格消費國內農產品，是提高我國農業競爭力的必由之路。提高這種“信任溢價”任重道遠，應朝著這個方向努力。一是發揮標準的倒逼作用。只有高標準，才有高品質。長期以來，我國農產品質量標準低于國外水平、內銷農產品質量標準低于出口農產品，形成“兩個市場、兩個標準”的詭異局面。應盡快做到“兩個市場、一個標準”，乃至像歐盟一樣內銷標準高于出口標準。對我國農業生產適應高標準的能力要有足夠估計。應堅持質量興農，突出優質、安全、綠色導向，加快實施農業標準化戰略，促進農產品質量與食品安全標準與主要農產品出口國水平接軌，乃至高于出口國水平。同時，要嚴格執行標準，加強產地環境保護和源頭治理。二是發揮品牌和認證的增信作用。提高信息對稱程度，是增強消費者信任的重要途徑。品牌和認證可以降低消費者的信息搜尋成本，增強消費者認知度。鑒于農產品品牌具有較強的外部性，應推進區域農產品公用品牌建設，以優勢企業和行業協會為依托打造區域特色品牌。加快提升國內綠色、有機農產品認證的權威性和影響力。三是發揮新主體、新業態的引領作用。支持新型農業經營主體率先實行農業良好生產規范、生產記錄臺賬制度，申請“三品一標”認證。利用大數據、互聯網增強消費者信任度，建立全程可追溯、互聯共享的追溯監管綜合服務平臺。
（六）拓展農業內涵，提高功能競爭力
農業不僅具有生產物質產品的傳統功能，而且具有休閑觀光、生態涵養、文化傳承等多種功能。農業提供的物質產品，多數均質化程度較高、便于儲藏和運輸，國家間可移動、可貿易，決定競爭力大小的主要是價格和品質。而農業提供的休閑觀光、生態涵養、文化傳承等功能，均質化程度低，不能空間上移動，不能跨境貿易，決定競爭力大小的主要是地域、文化和民族特色。在產品功能的基礎上附著休閑觀光、生態涵養、文化傳承等功能，把產品的競爭拓展為多種功能的競爭，是人多地少國家工業化城鎮化發展到一定階段后，增強農業競爭力的必由之路。
我國通過發揮多種功能增強農業競爭力的拐點已經來臨。隨著收入水平的提高，已經有部分城鄉居民具備了為休閑觀光、生態產品付費的能力。隨著健康意識的增強，生態產品的相對稀缺性和相對價值上升，已經有部分城鄉居民愿意為生態產品及生態優良地區生產的農產品支付更高價格。隨著家用汽車的普及、道路條件的改善、互聯網信息的暢通和城鄉基本公共服務均等化的推進，城鎮居民到農村消費農業的休閑觀光、生態涵養等功能的條件逐步便利化。應因勢利導，進一步培育和開發農業的多種功能，促進綠水青山變金山銀山：一是積極探索務實管用的新業態。四川省廣安市探索出的“園區變景區、產品變禮品、農房變客房”模式表明，農業的休閑觀光功能需要通過合適的業態才能得到釋放。應鼓勵各地以特色產業為基礎，建設農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態“三生同步”、一產二產三產“三產融合”的特色村鎮、田園綜合體。應鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。新業態需要新主體，應支持進城農民工返鄉，鼓勵高校畢業生、企業主、農業科技人員等各類人才回鄉下鄉，創辦農旅結合的經濟實體。二是切實解決好配套設施用地。發展休閑觀光農業，除了需要促進農用地流轉集中、保障新型經營主體農業生產用地外，還需要保障住宿、餐飲、停車等配套設施用地。各地在分配年度新增建設用地計劃指標時，應將一定比例用于支持休閑觀光農業等農村新產業新業態的發展。推進農村宅基地制度改革，探索以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地；允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。三是建立健全農業生態效益補償機制。水田就是濕地，莊稼地就是綠地。在城市周邊劃定永久基本農田，既是保護耕地的需要，也是改善城市生態環境的需要。應借鑒上海、蘇州等地經驗，實行基本農田生態補償，使農民在獲得農業物質產品收益的同時獲得農業生態產品收益。
四、實施競爭力導向農業支持政策應處理好的關系
從增產導向到競爭力導向，是我國農業支持政策的一次重大轉型。這次轉型發端于2014年，主要標志是棉花和大豆實行目標價格補貼改革試點、油菜籽和食糖不再實行托市收購。隨后，玉米收儲制度和“三項補貼”制度進行了重大改革，稻谷和小麥最低收購價政策進行了微調，三產融合、“三變”改革、“三權分置”等新思路新舉措陸續推出。可以預期，為增強農業競爭力，我國農業支持政策還將繼續轉型。這次轉型范圍廣、觸動深，在推進過程中應處理好以下關系。
一是快與慢的關系。面對農業存在的突出問題，的確應該增強危機感緊迫感，盡快采取措施加以解決。農業支持政策的主要受體是廣大農戶，農戶對政策調整的適應能力有限，這要求農業政策調整采取漸進式策略。從美國近20年的農業政策轉型來看，經歷過把扭曲生產的市場價格支持調整為與當期生產脫鉤的收入保障、再調整為市場化程度更高的風險管理的過程，以使農業支持政策轉型更加順暢。歐盟近20年的農業支持政策轉型也是逐步過渡，而非一步到位。與美國、歐盟相比，我國農戶經濟實力更小、更脆弱，農業支持政策調整更應該循序漸進，避免造成農民收入斷崖式下降。從政策工具看，應該先從實際效果差、受WTO規則約束大的政策改起，再逐步推向其他政策工具。從品種看，應該先從價格倒掛程度高、庫存壓力大的品種改起，再逐步推向其他品種。從區域看，應該先從農民收入水平較高、結構調整空間較大的地區改起，再逐步推向其他地區。
二是主與輔的關系。農業的首要任務是為社會提供物質產品。提高農業競爭力，要把降低農產品生產成本、提高農產品生產效率作為主要任務。這始終應當是農業支持政策的重點。但受人多地少資源稟賦的影響，拼成本、拼價格式競爭終究不是我國農業優勢所在，拼品質、拼功能式競爭才能一展我國農業所長。關鍵在于把兩者有機結合起來。休閑觀光、生態涵養、文化傳承等是農業的輔助功能，功能溢價的基礎是農業物質產品。既要看到發揮輔助功能的重要性，又不能以犧牲提供物質產品功能為代價。要嚴守耕地保護紅線，在優化和鞏固農業物質產品生產能力的基礎上，培育和釋放非物質產品供給能力，實現主功能與輔功能的疊加。
三是內與外的關系。在構建開放型經濟新體制和價格倒掛常態化的時代背景下，無論口糧、谷物還是其他農產品，自給率取決于三個因素：邊境防火墻、產品可貿易性和消費者選擇。我國農產品貿易的邊境防火墻很矮，農產品平均關稅僅15%、僅為世界平均水平的1/4，實行關稅配額管理的農產品配額外最高關稅也只有65%，在今后多邊或雙邊貿易談判中農產品貿易的邊境防火墻還會承受進一步下降的壓力。我國缺乏比較優勢的農產品，恰恰是可貿易性強的谷物、棉花等大宗產品。蔬菜、水果、肉蛋奶等農產品尚可寄希望于消費者愿意花更高的價格購買國產農產品，糧食、棉花等大宗農產品就很難如此了。因此，提高我國農業競爭力，需要有國際視野，推行比較優勢戰略，不能關起門來調結構、轉方式。要摒棄各種農產品都要“自給”的傳統觀念，對由市場競爭決定的部分農產品自給率的下降要有足夠的容忍度。要圍繞“自立”，統籌利用國內外兩個市場兩種資源，科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展優先序。要圍繞“自主”，優化重要農產品進口全球布局，推進進口來源多元化，積極開展境外農業合作開發，建立規模化海外生產加工儲運基地，培育有國際競爭力的農業跨國公司。
來源：《改革》
（作者：國務院發展研究中心農村經濟研究部部長）
中國鄉村發現網轉自：微信號 新三農
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