——從增產(chǎn)導(dǎo)向到競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向
我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于艱難的轉(zhuǎn)型階段。這不僅包括從粗放、透支到集約、永續(xù)的資源利用方式轉(zhuǎn)型，從“家家包地、戶戶種田”到經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模的經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型，而且包括從增產(chǎn)導(dǎo)向到競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型。根據(jù)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的提高、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格對(duì)比關(guān)系的變化，借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。
一、以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的形成背景、主要內(nèi)容和基本特征
改革開放以來，除少數(shù)幾個(gè)時(shí)段因農(nóng)產(chǎn)品賣難出現(xiàn)過把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)外，其他多數(shù)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)增產(chǎn)、保障供給。其他多數(shù)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)增產(chǎn)、保障供給。這里對(duì)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的形成背景、主要內(nèi)容和基本特征進(jìn)行論述。
（一）以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的形成背景
盡管在制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)要考慮多種因素，但“吃飽肚子是第一位的”。特別是2004年以來，我國(guó)再次連續(xù)多年把促進(jìn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)放在農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先位置，逐步建立起一套增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系。這么做，既是現(xiàn)實(shí)需要，也有操作空間。
從現(xiàn)實(shí)需要看，寄希望于通過促進(jìn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)以應(yīng)對(duì)通脹壓力。2003年第四季度以來，全國(guó)糧食價(jià)格出現(xiàn)過3輪快速上漲，每次都帶動(dòng)食品價(jià)格和居民消費(fèi)價(jià)格相應(yīng)上漲，進(jìn)而推動(dòng)出臺(tái)新的糧食增產(chǎn)措施。2003年第四季度，從南方地區(qū)開始，大米價(jià)格出現(xiàn)迅猛上漲，并推動(dòng)全國(guó)糧食價(jià)格普遍上漲。為應(yīng)對(duì)此輪糧食價(jià)格上漲，2003年10月和2004年3月，國(guó)務(wù)院連續(xù)召開全國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食工作會(huì)議、全國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)工作會(huì)議，要求各地抓好糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)供應(yīng)工作。2007下半年至2008年上半年，受國(guó)際市場(chǎng)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴漲的傳導(dǎo)，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)快速上漲。在此背景下，2008年3月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)電視電話會(huì)議，宣布一系列支持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的政策。2010年下半年至2011年上半年，受自然災(zāi)害、游資炒作等因素影響，食品價(jià)格全面上漲推動(dòng)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)快速上漲。為應(yīng)對(duì)這個(gè)局面，2011年2月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)糧食生產(chǎn)電視電話會(huì)議，出臺(tái)了抗旱澆麥補(bǔ)貼、抗旱機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、小麥返青拔節(jié)弱苗施肥補(bǔ)貼等政策。在這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，決策層均希望通過發(fā)展糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以管理好通脹預(yù)期、穩(wěn)定消費(fèi)價(jià)格總水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。
從操作空間看，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)使國(guó)家有底氣加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)使國(guó)家可以把提價(jià)作為刺激農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的政策工具。2002年召開的黨的十六大明確提出實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，隨后幾年中央作出“多予少取放活”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”等重大決策，這為采取措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)提供了思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。2003-2013年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入從21715億元增長(zhǎng)到129210億元，年均增長(zhǎng)19.5%，這為加大農(nóng)業(yè)投入提供了財(cái)力基礎(chǔ)。2013年以前，我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍低于進(jìn)口到岸稅后價(jià)格，國(guó)家通過提高最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)以刺激糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，不至于造成價(jià)格倒掛和進(jìn)口增加。
（二）以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的主要內(nèi)容
需要與可能兼?zhèn)洌乖霎a(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系逐步建立起來。這套政策體系的“四梁八柱”包括以下方面：
一是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策。截至2003年底，經(jīng)過多年市場(chǎng)化改革，除糧食、煙草、蠶繭等少數(shù)品種外，我國(guó)其他多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品已放棄國(guó)家定價(jià)和國(guó)家收購(gòu)政策。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定全面放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化和市場(chǎng)主體多元化。作為此次改革的核心內(nèi)容，糧食價(jià)格形成機(jī)制實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，即“一般情況下，糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成”。與此同時(shí)，這次改革也為國(guó)家定價(jià)和國(guó)家收購(gòu)預(yù)留了一定空間，即“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格”。糧食最低收購(gòu)價(jià)政策具有“四特”的特點(diǎn)：特定的情形，只在糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)才實(shí)行，一般情形下不實(shí)行；特定的品種，只有短缺的重點(diǎn)糧食品種才實(shí)行，一般糧食品種不實(shí)行；特定的地區(qū)，只有糧食主產(chǎn)區(qū)才實(shí)行，一般地區(qū)不實(shí)行；特定的時(shí)段，只在預(yù)案規(guī)定的時(shí)期內(nèi)實(shí)行，其他時(shí)間不實(shí)行。遵照這一構(gòu)想，2004年出臺(tái)了稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，2006年又出臺(tái)小麥最低收購(gòu)價(jià)政策。此后盡管地方有要求，但中央再也沒有擴(kuò)大最低收購(gòu)價(jià)政策的品種范圍。盡管如此，稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策逐步偏離了嚴(yán)重供大于求時(shí)才進(jìn)行托市的初衷，演變?yōu)榇碳まr(nóng)民增加生產(chǎn)的政策工具，最低收購(gòu)價(jià)水平經(jīng)歷了多次提高。特別是2008—2014年，稻谷最低收購(gòu)價(jià)連續(xù)7年提高，累計(jì)提價(jià)幅度達(dá)到早秈稻93%、中晚秈稻92%、粳稻107%；2009年至2014年，小麥最低收購(gòu)價(jià)連續(xù)6年提高，累計(jì)提價(jià)幅度達(dá)到白小麥64%、紅小麥和混合麥71%。
二是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。國(guó)家為解決部分重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和“賣難”問題，在主產(chǎn)區(qū)針對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等臨時(shí)實(shí)施托市政策。國(guó)家委托符合一定資質(zhì)條件的農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)企業(yè)，按國(guó)家確定的收儲(chǔ)價(jià)、收儲(chǔ)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)收購(gòu)農(nóng)民當(dāng)年所產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。2007年、2008年和2009年，國(guó)家先后對(duì)東北主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策。從2011年到2013年，國(guó)家連續(xù)3年對(duì)全國(guó)棉花主產(chǎn)區(qū)的棉花實(shí)行了臨時(shí)收儲(chǔ)政策，臨儲(chǔ)收購(gòu)量接近當(dāng)年棉花產(chǎn)量。從2011/12年到2012/13年，國(guó)家連續(xù)兩個(gè)榨季對(duì)全國(guó)糖料主產(chǎn)區(qū)的食糖實(shí)行了臨時(shí)收儲(chǔ)政策。臨儲(chǔ)政策與最低收購(gòu)價(jià)政策，共同點(diǎn)在于都屬于中央事權(quán)、由中央財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用；不同之處在于，最低收購(gòu)價(jià)在播種前公布、臨儲(chǔ)價(jià)在即將收獲時(shí)公布，最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)不限量、臨儲(chǔ)收購(gòu)量自上而下分配。總體而言，臨儲(chǔ)政策的“含金量”不如最低收購(gòu)價(jià)政策。臨儲(chǔ)政策本質(zhì)上是中央與地方博弈的結(jié)果。從2004年糧食流通體制改革的宗旨意圖看，中央本不想擴(kuò)大糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的實(shí)施范圍。但地方從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，請(qǐng)求中央將當(dāng)?shù)刂鳟a(chǎn)品種納入國(guó)家托市收購(gòu)計(jì)劃，作為中央事權(quán)，由中央財(cái)政承擔(dān)費(fèi)用。在利益博弈過程中，中央出臺(tái)類似最低收購(gòu)價(jià)政策但實(shí)際含金量略遜一籌的臨儲(chǔ)政策。這一政策在實(shí)際運(yùn)行中逐步偏離了“臨時(shí)”的初衷，演變?yōu)榇碳は嚓P(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的政策工具。2009-2012年，大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)連續(xù)4年提高，累計(jì)提價(jià)24%。2010-2013年，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)連續(xù)4年提高，累計(jì)提價(jià)49%。2010-2013年，油菜籽臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)連續(xù)4年提高，累計(jì)提價(jià)38%。
三是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。2004年以來，我國(guó)先后實(shí)行了一系列直接針對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，包括種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)貼等。種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策從2004年開始試點(diǎn)，是國(guó)家財(cái)政把原來補(bǔ)貼在糧食流通環(huán)節(jié)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金拿出一部分，按一定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和糧食種植面積等，對(duì)種糧農(nóng)民直接給予補(bǔ)貼，簡(jiǎn)稱“種糧農(nóng)民直補(bǔ)”，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧。良種補(bǔ)貼政策，是國(guó)家為了加快優(yōu)良品種推廣步伐，鼓勵(lì)農(nóng)民使用優(yōu)良品種，對(duì)農(nóng)民種植大豆、水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、花生、土豆、青稞等作物和養(yǎng)殖牛、豬、羊等牲畜使用良種予以補(bǔ)貼。起初主要實(shí)行農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策，2005年開始實(shí)行奶牛冷凍精液良種補(bǔ)貼政策，2007年開始實(shí)行生豬良種和能繁母豬補(bǔ)貼政策，2009年開始實(shí)行肉牛和綿羊良種補(bǔ)貼，2010年推進(jìn)全國(guó)畜禽品種改良。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策從2004年開始試點(diǎn)實(shí)行，是國(guó)家為鼓勵(lì)和支持農(nóng)民購(gòu)買使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)職工和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)副產(chǎn)品加工的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織購(gòu)置農(nóng)機(jī)具給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼政策。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策從2006年開始試點(diǎn)實(shí)行，是實(shí)行成品油價(jià)格形成機(jī)制改革、征收石油特別收益金后，國(guó)家為了更好地保護(hù)農(nóng)民利益，適當(dāng)彌補(bǔ)種糧農(nóng)民因柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)對(duì)農(nóng)民種糧收益的影響，由中央財(cái)政安排資金對(duì)種糧農(nóng)民直接給予的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金按照動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，每年根據(jù)化肥、柴油等農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)，遵循“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整、只增不減”的原則確定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼政策自2007年開始實(shí)施，在補(bǔ)貼辦法上，對(duì)于種植業(yè)保險(xiǎn)，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)貼40%，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)貼35%，對(duì)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央直屬墾區(qū)、中儲(chǔ)糧北方公司、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)公司補(bǔ)貼65%，省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%。截至目前，中央財(cái)政提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種有玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物等15個(gè)。
四是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)投資政策。在2003年第四季度至2004年上半年糧價(jià)上漲的背景下，有關(guān)方面著手規(guī)劃未來我國(guó)糧食增產(chǎn)目標(biāo)。經(jīng)過近4年的醞釀，2008年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要（2008-2020年）》。該綱要明確提出，主產(chǎn)區(qū)要進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力，為全國(guó)提供主要商品糧源；主銷區(qū)要穩(wěn)定現(xiàn)有糧食自給率；產(chǎn)銷平衡區(qū)要繼續(xù)確保本地區(qū)糧食產(chǎn)需基本平衡，有條件的地方應(yīng)逐步恢復(fù)和提高糧食生產(chǎn)能力。核心產(chǎn)區(qū)、后備產(chǎn)區(qū)等糧食增產(chǎn)潛力較大的地區(qū)要抓緊研究增加本地區(qū)糧食生產(chǎn)的規(guī)劃和措施。各類支持農(nóng)業(yè)和糧油生產(chǎn)的投入，突出向糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣、油料生產(chǎn)大縣和基本農(nóng)田保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)傾斜。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009～2020年）》。該規(guī)劃提出，要圍繞糧食增產(chǎn)目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)內(nèi)容，同步實(shí)施各類建設(shè)項(xiàng)目；進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出、固定資產(chǎn)投資和信貸投放結(jié)構(gòu)，不斷加大各級(jí)財(cái)政支持糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的力度，現(xiàn)有涉農(nóng)投資也要向糧食產(chǎn)能建設(shè)項(xiàng)目?jī)A斜。
五是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的地方政府激勵(lì)政策。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策權(quán)掌握在農(nóng)民手中，但地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、乃至生產(chǎn)動(dòng)員方面仍掌握著一定的資源和影響力。中央政府通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)促使地方政府“重農(nóng)抓糧”，也是一種增產(chǎn)措施。2005年中央財(cái)政出臺(tái)了產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策。為鼓勵(lì)地方多產(chǎn)糧、多調(diào)糧，中央財(cái)政依據(jù)糧食商品量、產(chǎn)量、播種面積各占50%、25%、25%的權(quán)重，結(jié)合地區(qū)財(cái)力因素，將獎(jiǎng)勵(lì)資金直接“測(cè)算到縣、撥付到縣”。對(duì)糧食產(chǎn)量或商品量分別位于全國(guó)前100位的超級(jí)大縣，中央財(cái)政予以重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)；超級(jí)產(chǎn)糧大縣實(shí)行糧食生產(chǎn)“誰滑坡、誰退出，誰增產(chǎn)、誰進(jìn)入”的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。自2008年起，在產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策框架內(nèi)，增加了產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)，由省級(jí)人民政府按照“突出重點(diǎn)品種、獎(jiǎng)勵(lì)重點(diǎn)縣(市)”的原則確定獎(jiǎng)勵(lì)條件。從2007年開始，實(shí)行生豬大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，以調(diào)動(dòng)地方發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)的積極性，獎(jiǎng)勵(lì)資金按照“引導(dǎo)生產(chǎn)、多調(diào)多獎(jiǎng)、直撥到縣、專項(xiàng)使用”的原則，依據(jù)生豬調(diào)出量、出欄量和存欄量權(quán)重分別為50%、25%、25%進(jìn)行測(cè)算。
除此之外，開展糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，停止開展新的退耕還林，在缺水地區(qū)鼓勵(lì)打井抗旱、不惜超采地下水以確保糧食豐收，實(shí)行投入品補(bǔ)貼政策、鼓勵(lì)農(nóng)民多投入多產(chǎn)出，在新品種培育和審定中把產(chǎn)量性狀指標(biāo)放在突出位置，都是增產(chǎn)導(dǎo)向農(nóng)業(yè)支持政策體系的組成部分。
（三）以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的基本特征
第一，價(jià)格上漲是出臺(tái)增產(chǎn)政策的直接誘因。在我國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)中，食品價(jià)格權(quán)重較高，糧食和食品價(jià)格的大幅上漲構(gòu)成居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲的主要貢獻(xiàn)因素。應(yīng)對(duì)通脹壓力，很自然地要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)增產(chǎn)放在優(yōu)先位置。2003年第4季度至2004年底、2007年第4季度至2008年第3季度、2010年第1季度至2011年第1季度，連續(xù)三輪糧食和食品價(jià)格上漲，推動(dòng)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)政策排浪式地出臺(tái)。
第二，路徑依賴不斷強(qiáng)化。在這輪持續(xù)十多年的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)周期中，每一個(gè)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的政策工具出臺(tái)后，其力度都會(huì)不斷加大。特別是為了發(fā)出明確的增產(chǎn)信號(hào)，最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)、各種補(bǔ)貼習(xí)慣性地提高，以至于價(jià)格倒掛拐點(diǎn)出現(xiàn)后的2013、2014年，稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)還在連續(xù)提高。不斷提高托市收購(gòu)價(jià)格水平、以至于高于市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡價(jià)格，不斷釋放鼓勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)的信號(hào)，勢(shì)必導(dǎo)致供大于求、庫(kù)存積壓。以控制價(jià)格上漲為初衷的政策，最后異化為推動(dòng)價(jià)格上漲的力量。
第三，用力不均導(dǎo)致結(jié)構(gòu)扭曲。不同產(chǎn)品支持政策力度的非對(duì)稱性，扭曲了激勵(lì)信號(hào)，從而扭曲了種植結(jié)構(gòu)。這在東北地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。2008至2013年，玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)分別累計(jì)提高49%和24%，導(dǎo)致玉米種植擠壓大豆種植；同期，粳稻最低收購(gòu)價(jià)累計(jì)提高83%，導(dǎo)致部分旱地改為水田。糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策也具有以高產(chǎn)作物替代低產(chǎn)作物的激勵(lì)效果。
二、以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型的必要性和必然性
增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策促進(jìn)了我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)增加。2004-2015年的12年間，我國(guó)農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均增長(zhǎng)4.6%，糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)3.1%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)8.8%，均高于此前25年的平均增速。問題在于，這套政策體系起作用的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)發(fā)生了變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾也發(fā)生了變化。
（一）“三量齊增”使增產(chǎn)導(dǎo)向政策失去現(xiàn)實(shí)針對(duì)性
實(shí)施增產(chǎn)導(dǎo)向政策的歷史背景，是主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)不足需、價(jià)格上漲。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和供給狀況改善，這一政策背景逐漸發(fā)生改變。以玉米為例，實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，生產(chǎn)量從2007年的15230萬噸增加到2015年的22463萬噸，增長(zhǎng)了47%；同期，玉米及其主要替代品的進(jìn)口量從101.7萬噸增長(zhǎng)到3126萬噸，增長(zhǎng)了近30倍。生產(chǎn)量和進(jìn)口量的增長(zhǎng)，超過同期消費(fèi)量的增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致庫(kù)存量增長(zhǎng)。生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的尷尬局面，從2012年以后變得越來越明顯。2012~2015年，玉米臨儲(chǔ)收購(gòu)量連續(xù)4年大幅度增長(zhǎng)。入庫(kù)多、出庫(kù)少，導(dǎo)致臨儲(chǔ)庫(kù)存總量不斷增加。面對(duì)“三量齊增”，增產(chǎn)導(dǎo)向政策逐步喪失其現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和必要性。棉花、食糖、油菜籽等產(chǎn)品也存在類似情形。
（二）“天花板效應(yīng)”使增產(chǎn)導(dǎo)向政策失去操作空間
提高最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)，是增產(chǎn)導(dǎo)向政策的支柱，也是見效最為明顯的政策工具。但在主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛的情形下，即國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)超過進(jìn)口到岸稅后價(jià)、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品具有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的情形下，繼續(xù)提高國(guó)家收儲(chǔ)價(jià)意味著國(guó)家收儲(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品只能進(jìn)入倉(cāng)庫(kù)、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品大量擠占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。2011年4月和10月，食糖和棉花先后迎來價(jià)格倒掛的拐點(diǎn)；2013年6月和7月，小麥和大米、玉米先后迎來價(jià)格倒掛的拐點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)深度融合的大背景下，拐點(diǎn)到來之后，進(jìn)口價(jià)格成為國(guó)內(nèi)價(jià)格上漲的“天花板”：繼續(xù)提價(jià)導(dǎo)致價(jià)差擴(kuò)大，價(jià)差擴(kuò)大導(dǎo)致進(jìn)口增加，進(jìn)口增加導(dǎo)致國(guó)家收儲(chǔ)增加和庫(kù)存嚴(yán)重積壓，庫(kù)存積壓導(dǎo)致虧損增加、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，財(cái)政負(fù)擔(dān)加重導(dǎo)致反對(duì)提價(jià)、實(shí)行市場(chǎng)化改革的呼聲加大。2014年開始實(shí)行大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)、改革食糖和油菜籽托市辦法，2016年開始實(shí)行玉米“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革，正是這套邏輯的必然產(chǎn)物。
對(duì)于“天花板效應(yīng)”，有兩個(gè)問題需要深入辨析和理性判斷：
第一，價(jià)格倒掛是否可能出現(xiàn)反轉(zhuǎn)？有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品之所以出現(xiàn)價(jià)格倒掛，主要是受農(nóng)業(yè)之外的周期性和短期因素影響。例如，國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格下降，導(dǎo)致國(guó)外玉米、油菜籽、棕櫚油、甘蔗等農(nóng)產(chǎn)品的能源化利用需求下降；國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)蕭條，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品海運(yùn)費(fèi)大幅度下降；人民幣升值，導(dǎo)致進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)便宜。在這些因素的作用下，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口價(jià)格出現(xiàn)下降。與此同時(shí)，受托市收購(gòu)價(jià)格提高的支撐，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格保持穩(wěn)定上漲。一降一升，加速了價(jià)格倒掛拐點(diǎn)的到來。這些因素存在較大不確定性，今后可能發(fā)生反向變化，價(jià)格倒掛現(xiàn)象會(huì)隨之消失。這里認(rèn)為，近年來出現(xiàn)的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛，的確與農(nóng)業(yè)之外的周期性和短期因素有關(guān)，但更深層次的原因，是隨著我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度的提高，資源稟賦決定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上漲。2001年至2015年，我國(guó)稻谷、小麥和玉米三大谷物平均，單位產(chǎn)品總成本年均上漲6.4%，其中，人工成本和土地分別年均上漲7.2%和10.2%，人工成本和土地成本占比分別從37%、12%上升到41%、20%。受人工成本和土地成本上漲推動(dòng)，我國(guó)主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品單位產(chǎn)品總成本已先后超過美國(guó)。2015年，我國(guó)主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品單位產(chǎn)品總成本比美國(guó)高33%至123%，其中，單位產(chǎn)品人工成本比美國(guó)高528%至2156%，單位產(chǎn)品土地成本比美國(guó)高26%至214%。我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成，人工成本和土地成本仍處于上升通道。受此影響，由成本倒掛決定的價(jià)格倒掛，將是一種常態(tài)。
第二，稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)還有多大提升空間？目前同時(shí)實(shí)行關(guān)稅配額管理和國(guó)家托市收購(gòu)的品種只剩下稻谷和小麥。按配額內(nèi)1%關(guān)稅稅率計(jì)算，大米和小麥進(jìn)口到岸稅后價(jià)格低于國(guó)內(nèi)同品質(zhì)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，已處于價(jià)格倒掛狀態(tài)。按配額外65%關(guān)稅稅率計(jì)算，這兩個(gè)產(chǎn)品尚未出現(xiàn)價(jià)格倒掛，仍有提價(jià)的空間。問題在于，這個(gè)空間還能使用多久？我國(guó)小麥主要進(jìn)口來源地澳大利亞、美國(guó)和加拿大土地資源豐富、勞動(dòng)生產(chǎn)率高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本變化不大，而我國(guó)盡管土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模在逐步擴(kuò)大，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本仍處于上升通道，由資源稟賦差異決定的小麥生產(chǎn)成本差異將繼續(xù)擴(kuò)大。我國(guó)大米主要進(jìn)口來源地越南、泰國(guó)、巴基斯坦雖然也具有人多地少的資源稟賦、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也處于上升通道，但工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度比我國(guó)低，只要我國(guó)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化速度繼續(xù)比他們快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工和土地成本提升速度就將比他們快，我國(guó)稻谷生產(chǎn)成本的上漲速度就會(huì)快于他們。隨著生產(chǎn)成本差異的擴(kuò)大，價(jià)格倒掛的幅度也將擴(kuò)大，直至超過配額外關(guān)稅稅率，最終將使稻谷和小麥翻越65%的關(guān)稅高墻而進(jìn)入我國(guó)。這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)終歸要到來。我們應(yīng)盡可能把這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)到來的日期往后推遲，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力提高爭(zhēng)取時(shí)間。這意味著，即便稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)還有提價(jià)空間，也不應(yīng)快速用完。
（三）貿(mào)易爭(zhēng)端頻發(fā)給我國(guó)增產(chǎn)導(dǎo)向政策帶來壓力
2001年加入WTO時(shí)，為給我國(guó)農(nóng)業(yè)未來發(fā)展留出空間，我國(guó)就農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策與各成員國(guó)達(dá)成協(xié)議。最為核心的是兩條：可以采取適度的扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的支持措施，非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼力度不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼力度不超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%；可以對(duì)小麥、大米、玉米、棉花、食糖等產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅配額管理，配額內(nèi)實(shí)行低關(guān)稅、配額外實(shí)行高關(guān)稅，對(duì)一定比例的配額實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易。隨著2004年以后增產(chǎn)導(dǎo)向政策力度的逐年加大，良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等支付性補(bǔ)貼金額越來越大，糧食最低收購(gòu)價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)越來越高，“黃箱”補(bǔ)貼的剩余空間不斷收窄。
2016年以來，美國(guó)就中國(guó)對(duì)小麥、大米、玉米等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施的關(guān)稅配額管理措施提起世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制下的磋商請(qǐng)求，指稱中國(guó)政府對(duì)上述農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額管理措施不符合中國(guó)加入世貿(mào)組織承諾和《1994年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定。我方可以根據(jù)相關(guān)承諾和規(guī)則據(jù)理力爭(zhēng)，以保障國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和農(nóng)民生計(jì)，但很難繼續(xù)通過加大“黃箱”措施力度和收緊市場(chǎng)準(zhǔn)入以促進(jìn)增產(chǎn)。應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端的過程，一定程度上也是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策從增產(chǎn)導(dǎo)向向競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)型的過程。
（四）發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性改革給我國(guó)增產(chǎn)導(dǎo)向政策帶來壓力
2004年以來我國(guó)實(shí)行的一些增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策，如價(jià)格支持、投入品補(bǔ)貼等，在發(fā)達(dá)國(guó)家也曾實(shí)行過。但1994年結(jié)束的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判，首次把農(nóng)產(chǎn)品納入貿(mào)易自由化軌道，各成員國(guó)作出了削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的承諾。在2001年啟動(dòng)的世貿(mào)組織多哈回合談判中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅削減再次成為關(guān)鍵議題。受此影響，上世紀(jì)90年代中期以來，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)此前實(shí)行了多年的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。總的趨勢(shì)是逐步削減扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的市場(chǎng)價(jià)格支持，轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)價(jià)格和當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)民收入、風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境外部性和創(chuàng)新問題。
根據(jù)OECD發(fā)布的各國(guó)農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測(cè)與評(píng)估報(bào)告，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的結(jié)構(gòu)性改革具有以下特征：一是逐步削減農(nóng)業(yè)支持總體水平。以農(nóng)業(yè)支持相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值百分比和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值百分比來衡量，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)支持總水平在逐步下降。二是大幅度削減生產(chǎn)者支持、特別是市場(chǎng)價(jià)格支持力度。生產(chǎn)者支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重普遍在下降，新西蘭甚至已經(jīng)下降到僅占0.7%。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持中，市場(chǎng)價(jià)格支持曾占舉足輕重的地位。市場(chǎng)支持價(jià)格長(zhǎng)期高于市場(chǎng)均衡價(jià)格，造成嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，加重了納稅人負(fù)擔(dān)；國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，加重了消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。烏拉圭回合談判結(jié)束后，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍削減了市場(chǎng)價(jià)格支持力度。不僅歐盟、美國(guó)如此，日本、韓國(guó)也有所削減，澳大利亞甚至取消了所有市場(chǎng)價(jià)格支持。三是注重加強(qiáng)一般公共服務(wù)。包括農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣、檢驗(yàn)檢疫和控制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、公共儲(chǔ)備等在內(nèi)的一般公共服務(wù)，越來越成為發(fā)達(dá)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)的重要方式。四是注重提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。在新的農(nóng)業(yè)支持政策中，以資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向的政策所占地位明顯提高。進(jìn)入21世紀(jì)后，歐盟農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)從生產(chǎn)支持轉(zhuǎn)向了對(duì)食品安全、農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的支持。歐盟大部分生產(chǎn)者支持已與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，超過30%的政策支持以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)。五是注重支持政策的平緩轉(zhuǎn)型。對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，既會(huì)觸動(dòng)農(nóng)民的既得利益，又將使農(nóng)民更加直接地面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。為緩解農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整對(duì)農(nóng)民收入的沖擊，發(fā)達(dá)國(guó)家加大了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策力度。美國(guó)在2008年農(nóng)業(yè)法案中調(diào)低了最低保護(hù)價(jià)（即無追索權(quán)貸款的貸款率），同時(shí)引入了營(yíng)銷貸款、目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼、生產(chǎn)靈活性固定補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼，還加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)信貸和保險(xiǎn)服務(wù)，以期為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立多重風(fēng)險(xiǎn)防線。在2014年農(nóng)業(yè)法案中新設(shè)立了價(jià)格損失保險(xiǎn)計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，以替代直接支付、反周期補(bǔ)貼和平均作物收入選擇補(bǔ)貼，這意味著更加積極地利用市場(chǎng)化服務(wù)來提升政策支持的效率和降低對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干擾。
發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性改革給我們的最大啟示是，資源稟賦不利、工業(yè)化程度提高再也難以成為維持或加高扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的農(nóng)業(yè)支持政策的依據(jù)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)政策研究界，流行著“對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行支持保護(hù)是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍做法”“工業(yè)化發(fā)展到一定階段后勢(shì)必要加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)”等觀點(diǎn)。2004年以來我國(guó)實(shí)行的部分農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策深受這些觀點(diǎn)的影響。的確，在烏拉圭回合談判之前，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期游離于多邊貿(mào)易規(guī)則約束之外，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)完全取決于其國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)因素，各自的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策都較“任性”，美國(guó)如此，歐盟如此，日本、韓國(guó)更為突出。但烏拉圭回合談判結(jié)束之后，特別是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》達(dá)成之后，無論資源稟賦如何、工業(yè)化處于何種階段，各國(guó)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策開始受到約束。近20年來，資源稟賦優(yōu)越、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的澳大利亞和新西蘭，農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲程度最低，市場(chǎng)化程度最高；資源稟賦較好、農(nóng)業(yè)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的美國(guó)和歐盟，在削減扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的農(nóng)業(yè)支持政策方面邁出較大步伐；資源稟賦不利、農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的韓國(guó)和日本，也在逐步削減對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持政策。在受多邊貿(mào)易規(guī)則約束之前，我國(guó)工業(yè)化程度還很低，國(guó)內(nèi)價(jià)格支持水平甚至為負(fù)值，而此時(shí)的日本、韓國(guó)已對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行高度支持保護(hù)。盡管在加入WTO時(shí)我國(guó)爭(zhēng)取到了一定水平的黃箱政策空間、市場(chǎng)準(zhǔn)入措施，為應(yīng)對(duì)未來農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)下降、進(jìn)口壓力加大預(yù)留了一定的支持政策空間，但這種空間畢竟有限。從發(fā)達(dá)國(guó)家20年來農(nóng)業(yè)支持政策演變的總體趨勢(shì)看，我國(guó)今后應(yīng)更多地在一般公共服務(wù)、資源環(huán)境保護(hù)等方面加大農(nóng)業(yè)支持政策力度，更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。
三、以競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的基本框架
面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛、進(jìn)口壓力加大、WTO規(guī)則實(shí)質(zhì)性約束幾近觸發(fā)等帶來的挑戰(zhàn)，近年來中央政策層面已開始把提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力作為追求目標(biāo)。2015年中央“一號(hào)文件”指出，“做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來”。2016年中央“一號(hào)文件”要求，“持續(xù)夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力”。2017年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)科技創(chuàng)新引領(lǐng)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加大農(nóng)村改革力度，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力”。習(xí)近平總書記2016年3月8日在參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議湖南表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向”。
這里認(rèn)為，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)從兩個(gè)層面發(fā)力：一是硬碰硬地拼成本、拼價(jià)格。通過消除市場(chǎng)扭曲，把托市品種的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格降到長(zhǎng)期均衡價(jià)；通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，以降低人工成本；通過完善“三權(quán)分置”辦法，以降低土地成本；通過科技進(jìn)步，以提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。這方面的潛力值得去挖掘，但終歸要受人均耕地面積等傳統(tǒng)資源稟賦的制約。二是實(shí)施差異化戰(zhàn)略，拼特色、拼增值，用質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)對(duì)沖成本上升劣勢(shì)。通過改善品質(zhì)、樹立品牌，提高消費(fèi)信任溢價(jià)；通過休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承，提高功能溢價(jià)；通過產(chǎn)業(yè)融合、多次增值，提高產(chǎn)業(yè)鏈整體競(jìng)爭(zhēng)力。這方面的潛力需要逐步釋放，而且受人均耕地面積等傳統(tǒng)資源稟賦的制約相對(duì)較小。沿著這兩個(gè)層面構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向農(nóng)業(yè)政策體系，其四梁八柱包括以下方面：
（一）消除市場(chǎng)扭曲，提高價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力
我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛的拐點(diǎn)之所以提早到來，與最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)持續(xù)提高頂托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)持續(xù)上漲有很大關(guān)系。構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向農(nóng)業(yè)支持政策體系，首先要盡快從最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策造成的市場(chǎng)扭曲中走出來，重新激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制的活力。應(yīng)以降低價(jià)格扭曲程度、校正資源錯(cuò)配為方向，以堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重為原則，以符合WTO規(guī)則為遵循，分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)。
已經(jīng)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的農(nóng)產(chǎn)品，政策調(diào)整的重點(diǎn)在于完善生產(chǎn)者補(bǔ)貼的掛鉤辦法。棉花和大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼、玉米實(shí)行“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”改革后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格明顯下降、相對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力明顯提高，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的關(guān)系得到理順、加工業(yè)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，這是改革成功之處。但是，生產(chǎn)者補(bǔ)貼與當(dāng)期面積（大豆和玉米）或產(chǎn)量（棉花）掛鉤的操作辦法，不僅行政成本高，而且不利于發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，補(bǔ)貼力度還要受“黃箱”上限值的約束。應(yīng)把握好維護(hù)生產(chǎn)者既得利益、保護(hù)現(xiàn)有產(chǎn)能、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外價(jià)格并軌和WTO合規(guī)性等多重目標(biāo)的平衡，在諸多目標(biāo)不兼容時(shí)應(yīng)有所取舍，追求主目標(biāo)，放棄輔目標(biāo)。我們認(rèn)為，在恢復(fù)市場(chǎng)定價(jià)的同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者實(shí)行補(bǔ)貼，出發(fā)點(diǎn)在于防止生產(chǎn)者收入出現(xiàn)斷崖式下降、為他們按市場(chǎng)需求自主決定種植結(jié)構(gòu)提供一個(gè)過渡期，不能賦予生產(chǎn)者補(bǔ)貼“保產(chǎn)量”的功能。也就是說，價(jià)補(bǔ)分離后的生產(chǎn)者補(bǔ)貼，其功能應(yīng)定位于“保收入、調(diào)結(jié)構(gòu)”。相應(yīng)地，棉花和大豆目標(biāo)價(jià)格差價(jià)補(bǔ)貼、玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，應(yīng)調(diào)整為按基期交售量或面積補(bǔ)給生產(chǎn)者，實(shí)現(xiàn)與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤，由“黃箱”轉(zhuǎn)為“藍(lán)箱”。
繼續(xù)保留最低收購(gòu)價(jià)政策模式的農(nóng)產(chǎn)品，政策調(diào)整的重點(diǎn)在于重新確定最低收購(gòu)價(jià)的定價(jià)原則。稻谷和小麥?zhǔn)腔究诩Z，有必要在盡可能長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保留最低收購(gòu)價(jià)政策模式。但要防止定價(jià)過高造成非常態(tài)措施常態(tài)化，避免出現(xiàn)“三量齊增”。同時(shí)，要為未來留足政策空間，延緩價(jià)格倒掛的擴(kuò)展速度，把按價(jià)差乘托市收購(gòu)量計(jì)算的補(bǔ)貼力度控制在產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%以內(nèi)，盡可能延長(zhǎng)配額外65%關(guān)稅的有效防護(hù)期。為此，應(yīng)調(diào)整“成本+基本收益”的定價(jià)原則，最低收購(gòu)價(jià)只能覆蓋成本；改進(jìn)成本核算方法，避免高估人工成本和土地成本。
（二）擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力
我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，直接表現(xiàn)是價(jià)格倒掛、貿(mào)易逆差擴(kuò)大，背后原因是成本倒掛。而成本倒掛的根本原因，是在人多地少的資源稟賦下，當(dāng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度后，農(nóng)業(yè)用工工資水平低、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消耗的物質(zhì)費(fèi)用少的比較優(yōu)勢(shì)，不足以對(duì)沖經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、勞動(dòng)生產(chǎn)率低的比較劣勢(shì)。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)高度依賴土地和水資源條件，我國(guó)人多地少水缺的資源稟賦決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本從而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛具有客觀必然性，但通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的潛力仍然較大。盡管資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不可能達(dá)到中國(guó)政府甚至歐洲國(guó)家的數(shù)量級(jí)，但對(duì)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中、發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用的必要性、緊迫性、可行性要有足夠認(rèn)識(shí)。這是應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的必然要求，也是控制農(nóng)產(chǎn)品人工成本過快上漲、增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力的根本出路。
擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，應(yīng)由易到難，循序漸進(jìn)：一是促進(jìn)農(nóng)戶承包地集中連片。剛開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，大多數(shù)地方將承包地按遠(yuǎn)近、好壞、水旱進(jìn)行“肥瘦搭配”，造成農(nóng)戶承包地高度分散。在開展第二輪承包時(shí)，大多數(shù)地方并沒有解決好這個(gè)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，盡管目前全國(guó)戶均耕地承包面積僅7.5畝，但戶均達(dá)到5.7塊。這不僅造成耕作不便，而且過多的田埂造成土地資源浪費(fèi)。應(yīng)總結(jié)推廣湖北省沙洋縣的“按戶連片耕種”、安徽省懷遠(yuǎn)縣的“一戶一塊田”經(jīng)驗(yàn)，通過完善承包關(guān)系解決承包地塊細(xì)碎化問題。有條件的地方，也可實(shí)行“確權(quán)確股不確地”“確權(quán)確利不確地”，由村組集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或統(tǒng)一發(fā)包給新型經(jīng)營(yíng)主體。二是提倡地租隱形化的土地流轉(zhuǎn)方式。靠租賃實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不僅使地租成本顯性化，而且令租地經(jīng)營(yíng)者不得不支付越來越高的地租費(fèi)用。地租率過高是我國(guó)農(nóng)業(yè)制度成本高的突出表現(xiàn)，這個(gè)問題應(yīng)引起高度關(guān)注，控制、乃至降低地租已迫在眉睫。與轉(zhuǎn)包、出租相比，通過股份合作、托管等方式實(shí)現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，流轉(zhuǎn)雙方不必就土地租金討價(jià)還價(jià)，盡管存在土地機(jī)會(huì)成本問題，但可避免人為抬高地租；不必事先支付租金，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金壓力。應(yīng)更多地通過這樣的方式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司。完善“三權(quán)分置”辦法，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，令其放心地對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資。把握好維護(hù)承包戶既得利益與促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的平衡，不宜過分強(qiáng)調(diào)承包權(quán)的權(quán)能。“大地主、小佃農(nóng)”固然不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，“小地主、大佃農(nóng)”同樣不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。應(yīng)拓寬承包權(quán)市場(chǎng)化退出的通道，可考慮設(shè)立農(nóng)村土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，收購(gòu)全家外出農(nóng)戶的承包地、宅基地，經(jīng)過整治、重劃后成規(guī)模地出租或出讓，資金來自政策性銀行的長(zhǎng)期貸款或發(fā)行土地整治債券。
在我國(guó)這種資源稟賦下，挖掘規(guī)模效應(yīng)的另一條途徑，是發(fā)展農(nóng)業(yè)作業(yè)外包市場(chǎng)。比如，發(fā)展農(nóng)機(jī)專業(yè)戶、農(nóng)機(jī)合作社，為其他普通農(nóng)戶乃至家庭農(nóng)場(chǎng)、土地股份合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體提供耕、種、收、烘干等作業(yè)服務(wù)，可以大幅度提高農(nóng)機(jī)裝備的利用率；發(fā)展農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化機(jī)械化統(tǒng)防統(tǒng)治，可以提高防治效果、實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥減量。但要注意的是，雖然推進(jìn)服務(wù)規(guī)模化有必要、有潛力，卻不能替代土地的流轉(zhuǎn)集中和經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，不能成為拖延土地流轉(zhuǎn)集中的理由。
（三）加強(qiáng)一般服務(wù)，提高政策競(jìng)爭(zhēng)力
在削減價(jià)格支持、讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大作用的國(guó)際潮流下，發(fā)達(dá)國(guó)家增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的普遍做法，是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)一般服務(wù)的支持。一般服務(wù)中的大部分措施，有降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者成本開支的溢出效應(yīng)。例如，政府出資改良土壤、興修水利、創(chuàng)新科技、培訓(xùn)技術(shù)，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在同等支出下獲得更大產(chǎn)出或以更少支出獲得同等產(chǎn)出，從而相應(yīng)降低單位產(chǎn)品成本。這個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)政策和國(guó)家財(cái)力的競(jìng)爭(zhēng)。
我國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)潛力還很大，應(yīng)采取措施逐步釋放出來。一是支持農(nóng)田基本建設(shè)。按規(guī)劃繼續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將曬場(chǎng)、烘干等配套設(shè)施納入建設(shè)范圍。在我國(guó)不少地區(qū)，特別是丘陵山區(qū)，地形破碎，地塊普遍不大，不利于農(nóng)田灌溉和機(jī)械化作業(yè)。近年來，廣西壯族自治區(qū)龍州縣等地探索出的“小塊并大塊”土地整治模式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。在全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中，應(yīng)把擴(kuò)大單幅地塊面積、減少地塊數(shù)量作為重要目標(biāo)。二是支持農(nóng)業(yè)節(jié)水。與雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)不同，灌溉對(duì)我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)至關(guān)重要。在繼續(xù)增加有效灌溉面積的同時(shí)，應(yīng)把節(jié)水放在突出位置。這不僅是節(jié)約水資源，也是節(jié)約成本支出。堅(jiān)持工程、技術(shù)、制度措施一起抓，集中建成一批高效節(jié)水灌溉工程，大力普及噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)，通過水價(jià)和水權(quán)制度改革促進(jìn)節(jié)水。三是支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率僅為56%，比發(fā)達(dá)國(guó)家低20個(gè)百分點(diǎn)。雖然農(nóng)業(yè)科技投資回報(bào)率高，但外部性強(qiáng)。在我國(guó)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣中，既要發(fā)揮企業(yè)的主體作用，也要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用。應(yīng)圍繞提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方向和重點(diǎn)，突出優(yōu)質(zhì)專用品種和節(jié)本降耗、循環(huán)利用技術(shù)。四是支持農(nóng)業(yè)機(jī)械化。在技術(shù)層面，支持研發(fā)適宜丘陵山區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的農(nóng)機(jī)裝備，支持適宜機(jī)械化生產(chǎn)的新品種選育。在應(yīng)用層面，加大屬于非特定產(chǎn)品黃箱范疇的農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼力度，將糧食烘干等產(chǎn)地初加工設(shè)備納入補(bǔ)貼范圍，扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)合作社。
（四）促進(jìn)利益聯(lián)結(jié)，提高產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力
我國(guó)農(nóng)業(yè)與國(guó)外農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅是我國(guó)農(nóng)戶與國(guó)外農(nóng)場(chǎng)之間的競(jìng)爭(zhēng)，很大程度上是包括農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈之間的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品往往通過大型跨國(guó)企業(yè)，有組織地進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。這些大型跨國(guó)企業(yè)背后，有一個(gè)完整的、具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)鏈。產(chǎn)業(yè)鏈的競(jìng)爭(zhēng)力，來自大型跨國(guó)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)信息的掌控能力和對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的管理能力，來自大型跨國(guó)企業(yè)為農(nóng)場(chǎng)主提供從種子到銷售的一攬子服務(wù)、從而降低農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)成本的能力，來自以大型跨國(guó)企業(yè)為支撐的行業(yè)協(xié)會(huì)在品牌培育、市場(chǎng)推廣、政策游說等方面的能力，甚至來自合作社對(duì)原料農(nóng)產(chǎn)品加工增值和對(duì)農(nóng)場(chǎng)主二次返利的能力。
近年來，在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展過程中，一些地方在延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、重構(gòu)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈方面進(jìn)行了積極探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但總體而言，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比偏低、農(nóng)民參與和分享的機(jī)制不順暢，仍是我國(guó)多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)的軟肋。應(yīng)在總結(jié)借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取措施全面提升我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力：一是優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，奠定產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)的前提。提高產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，需要以建設(shè)規(guī)模化生產(chǎn)基地、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益為前提。應(yīng)盡快在全國(guó)范圍內(nèi)劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)，按區(qū)域配置支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的公共資源，按產(chǎn)品建立生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、加工一體化的產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。二是培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)的核心。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中，需要發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)農(nóng)戶的服務(wù)作用、對(duì)市場(chǎng)的開拓作用、對(duì)新技術(shù)的研發(fā)作用。產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱，很大程度上取決于龍頭企業(yè)能否發(fā)揮這些作用。在“生產(chǎn)基地+中央廚房+餐飲門店”“生產(chǎn)基地+加工企業(yè)+商超銷售”等產(chǎn)業(yè)鏈模式中，龍頭企業(yè)均處于核心位置。應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)基地和農(nóng)戶。三是完善利益連接機(jī)制，鞏固產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。按照有利于農(nóng)民分享增值收益的方向，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建設(shè)穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地、為農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保和資助訂單農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，支持合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通和直供直銷，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股龍頭企業(yè)和合作社。
（五）保障質(zhì)量安全，提高品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)力
在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上，價(jià)格并不是決定貿(mào)易行為的唯一因素，常常存在不同國(guó)家間的價(jià)差足以覆蓋貿(mào)易成本但貿(mào)易量并不大的現(xiàn)象。其中的一個(gè)重要原因，是進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者愿意付更高的價(jià)格購(gòu)買本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品，這種支付意愿建立在對(duì)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)更為信任的基礎(chǔ)上。我們可以將這種現(xiàn)象稱作“偏好溢價(jià)”或“信任溢價(jià)”。從表6可以看出，日本部分食用農(nóng)產(chǎn)品仍保持較高自給率。根據(jù)OECD（2016）的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2013-2015年平均，日本農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者價(jià)格是邊境價(jià)格的1.79倍，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出價(jià)值是出口價(jià)值的1.94倍；國(guó)內(nèi)消費(fèi)者平均額外凈支出4.9萬億日元，其中70%轉(zhuǎn)移給了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，30%轉(zhuǎn)移給了其他環(huán)節(jié)。剔除國(guó)內(nèi)價(jià)格支持和關(guān)稅因素，日本農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者價(jià)格仍可以大大高于邊境價(jià)格，個(gè)中奧妙正在于日本消費(fèi)者對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品特別是蔬菜、乳品、肉類、魚類的信任度更高，愿意支付“信任溢價(jià)”。隨著收入水平的提高和健康意識(shí)的增強(qiáng)，消費(fèi)者對(duì)“信任溢價(jià)”的承受能力也會(huì)逐步提高。即便在美國(guó)和歐盟，部分消費(fèi)者也愿意為有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)夫集市上出售的地產(chǎn)地消農(nóng)產(chǎn)品付更高價(jià)格。
贏得消費(fèi)者信任，讓其愿意以更高價(jià)格消費(fèi)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品，是提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。提高這種“信任溢價(jià)”任重道遠(yuǎn)，應(yīng)朝著這個(gè)方向努力。一是發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的倒逼作用。只有高標(biāo)準(zhǔn)，才有高品質(zhì)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)外水平、內(nèi)銷農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低于出口農(nóng)產(chǎn)品，形成“兩個(gè)市場(chǎng)、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”的詭異局面。應(yīng)盡快做到“兩個(gè)市場(chǎng)、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，乃至像歐盟一樣內(nèi)銷標(biāo)準(zhǔn)高于出口標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的能力要有足夠估計(jì)。應(yīng)堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向，加快實(shí)施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全標(biāo)準(zhǔn)與主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)水平接軌，乃至高于出口國(guó)水平。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和源頭治理。二是發(fā)揮品牌和認(rèn)證的增信作用。提高信息對(duì)稱程度，是增強(qiáng)消費(fèi)者信任的重要途徑。品牌和認(rèn)證可以降低消費(fèi)者的信息搜尋成本，增強(qiáng)消費(fèi)者認(rèn)知度。鑒于農(nóng)產(chǎn)品品牌具有較強(qiáng)的外部性，應(yīng)推進(jìn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌建設(shè)，以優(yōu)勢(shì)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)為依托打造區(qū)域特色品牌。加快提升國(guó)內(nèi)綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的權(quán)威性和影響力。三是發(fā)揮新主體、新業(yè)態(tài)的引領(lǐng)作用。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體率先實(shí)行農(nóng)業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范、生產(chǎn)記錄臺(tái)賬制度，申請(qǐng)“三品一標(biāo)”認(rèn)證。利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)增強(qiáng)消費(fèi)者信任度，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺(tái)。
（六）拓展農(nóng)業(yè)內(nèi)涵，提高功能競(jìng)爭(zhēng)力
農(nóng)業(yè)不僅具有生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的傳統(tǒng)功能，而且具有休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。農(nóng)業(yè)提供的物質(zhì)產(chǎn)品，多數(shù)均質(zhì)化程度較高、便于儲(chǔ)藏和運(yùn)輸，國(guó)家間可移動(dòng)、可貿(mào)易，決定競(jìng)爭(zhēng)力大小的主要是價(jià)格和品質(zhì)。而農(nóng)業(yè)提供的休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等功能，均質(zhì)化程度低，不能空間上移動(dòng)，不能跨境貿(mào)易，決定競(jìng)爭(zhēng)力大小的主要是地域、文化和民族特色。在產(chǎn)品功能的基礎(chǔ)上附著休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等功能，把產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)拓展為多種功能的競(jìng)爭(zhēng)，是人多地少國(guó)家工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。
我國(guó)通過發(fā)揮多種功能增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的拐點(diǎn)已經(jīng)來臨。隨著收入水平的提高，已經(jīng)有部分城鄉(xiāng)居民具備了為休閑觀光、生態(tài)產(chǎn)品付費(fèi)的能力。隨著健康意識(shí)的增強(qiáng)，生態(tài)產(chǎn)品的相對(duì)稀缺性和相對(duì)價(jià)值上升，已經(jīng)有部分城鄉(xiāng)居民愿意為生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)優(yōu)良地區(qū)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品支付更高價(jià)格。隨著家用汽車的普及、道路條件的改善、互聯(lián)網(wǎng)信息的暢通和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村消費(fèi)農(nóng)業(yè)的休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)等功能的條件逐步便利化。應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，進(jìn)一步培育和開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，促進(jìn)綠水青山變金山銀山：一是積極探索務(wù)實(shí)管用的新業(yè)態(tài)。四川省廣安市探索出的“園區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、農(nóng)房變客房”模式表明，農(nóng)業(yè)的休閑觀光功能需要通過合適的業(yè)態(tài)才能得到釋放。應(yīng)鼓勵(lì)各地以特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，建設(shè)農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)“三產(chǎn)融合”的特色村鎮(zhèn)、田園綜合體。應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會(huì)資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。新業(yè)態(tài)需要新主體，應(yīng)支持進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，創(chuàng)辦農(nóng)旅結(jié)合的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。二是切實(shí)解決好配套設(shè)施用地。發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，除了需要促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)集中、保障新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地外，還需要保障住宿、餐飲、停車等配套設(shè)施用地。各地在分配年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，應(yīng)將一定比例用于支持休閑觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地；允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。三是建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。水田就是濕地，莊稼地就是綠地。在城市周邊劃定永久基本農(nóng)田，既是保護(hù)耕地的需要，也是改善城市生態(tài)環(huán)境的需要。應(yīng)借鑒上海、蘇州等地經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償，使農(nóng)民在獲得農(nóng)業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品收益的同時(shí)獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品收益。
四、實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向農(nóng)業(yè)支持政策應(yīng)處理好的關(guān)系
從增產(chǎn)導(dǎo)向到競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向，是我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的一次重大轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型發(fā)端于2014年，主要標(biāo)志是棉花和大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)、油菜籽和食糖不再實(shí)行托市收購(gòu)。隨后，玉米收儲(chǔ)制度和“三項(xiàng)補(bǔ)貼”制度進(jìn)行了重大改革，稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策進(jìn)行了微調(diào)，三產(chǎn)融合、“三變”改革、“三權(quán)分置”等新思路新舉措陸續(xù)推出。可以預(yù)期，為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策還將繼續(xù)轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型范圍廣、觸動(dòng)深，在推進(jìn)過程中應(yīng)處理好以下關(guān)系。
一是快與慢的關(guān)系。面對(duì)農(nóng)業(yè)存在的突出問題，的確應(yīng)該增強(qiáng)危機(jī)感緊迫感，盡快采取措施加以解決。農(nóng)業(yè)支持政策的主要受體是廣大農(nóng)戶，農(nóng)戶對(duì)政策調(diào)整的適應(yīng)能力有限，這要求農(nóng)業(yè)政策調(diào)整采取漸進(jìn)式策略。從美國(guó)近20年的農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型來看，經(jīng)歷過把扭曲生產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格支持調(diào)整為與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤的收入保障、再調(diào)整為市場(chǎng)化程度更高的風(fēng)險(xiǎn)管理的過程，以使農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型更加順暢。歐盟近20年的農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型也是逐步過渡，而非一步到位。與美國(guó)、歐盟相比，我國(guó)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力更小、更脆弱，農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整更應(yīng)該循序漸進(jìn)，避免造成農(nóng)民收入斷崖式下降。從政策工具看，應(yīng)該先從實(shí)際效果差、受WTO規(guī)則約束大的政策改起，再逐步推向其他政策工具。從品種看，應(yīng)該先從價(jià)格倒掛程度高、庫(kù)存壓力大的品種改起，再逐步推向其他品種。從區(qū)域看，應(yīng)該先從農(nóng)民收入水平較高、結(jié)構(gòu)調(diào)整空間較大的地區(qū)改起，再逐步推向其他地區(qū)。
二是主與輔的關(guān)系。農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)是為社會(huì)提供物質(zhì)產(chǎn)品。提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，要把降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效率作為主要任務(wù)。這始終應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)支持政策的重點(diǎn)。但受人多地少資源稟賦的影響，拼成本、拼價(jià)格式競(jìng)爭(zhēng)終究不是我國(guó)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)所在，拼品質(zhì)、拼功能式競(jìng)爭(zhēng)才能一展我國(guó)農(nóng)業(yè)所長(zhǎng)。關(guān)鍵在于把兩者有機(jī)結(jié)合起來。休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等是農(nóng)業(yè)的輔助功能，功能溢價(jià)的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品。既要看到發(fā)揮輔助功能的重要性，又不能以犧牲提供物質(zhì)產(chǎn)品功能為代價(jià)。要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，在優(yōu)化和鞏固農(nóng)業(yè)物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，培育和釋放非物質(zhì)產(chǎn)品供給能力，實(shí)現(xiàn)主功能與輔功能的疊加。
三是內(nèi)與外的關(guān)系。在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和價(jià)格倒掛常態(tài)化的時(shí)代背景下，無論口糧、谷物還是其他農(nóng)產(chǎn)品，自給率取決于三個(gè)因素：邊境防火墻、產(chǎn)品可貿(mào)易性和消費(fèi)者選擇。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的邊境防火墻很矮，農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅僅15%、僅為世界平均水平的1/4，實(shí)行關(guān)稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品配額外最高關(guān)稅也只有65%，在今后多邊或雙邊貿(mào)易談判中農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的邊境防火墻還會(huì)承受進(jìn)一步下降的壓力。我國(guó)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，恰恰是可貿(mào)易性強(qiáng)的谷物、棉花等大宗產(chǎn)品。蔬菜、水果、肉蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品尚可寄希望于消費(fèi)者愿意花更高的價(jià)格購(gòu)買國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，糧食、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品就很難如此了。因此，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，需要有國(guó)際視野，推行比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略，不能關(guān)起門來調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式。要摒棄各種農(nóng)產(chǎn)品都要“自給”的傳統(tǒng)觀念，對(duì)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定的部分農(nóng)產(chǎn)品自給率的下降要有足夠的容忍度。要圍繞“自立”，統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。要圍繞“自主”，優(yōu)化重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口全球布局，推進(jìn)進(jìn)口來源多元化，積極開展境外農(nóng)業(yè)合作開發(fā)，建立規(guī)模化海外生產(chǎn)加工儲(chǔ)運(yùn)基地，培育有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司。
來源：《改革》
（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 新三農(nóng)
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