歐美日等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補貼政策歷史悠久，且在調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會和農(nóng)業(yè)發(fā)展新挑戰(zhàn)方面積累了大量經(jīng)驗。近兩年，歐盟、美國和日本分別對其農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行了重大修改。研究歐美日發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補貼政策的最新動態(tài)和發(fā)展趨勢，分析其補貼政策改革的有益經(jīng)驗，對完善我國農(nóng)業(yè)支持政策具有重要的借鑒意義。
一、WTO框架下的農(nóng)業(yè)支持政策
世界貿(mào)易組織（WTO）根據(jù)是否有貿(mào)易扭曲作用將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施分為三種類型，即“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策。
“綠箱”政策是指政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費者轉(zhuǎn)移而來，沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價格支持作用的補貼措施。屬于該類措施的補貼被認(rèn)為是綠色補貼，可免除削減義務(wù)。主要包括以下幾項：（1）由公共基金或財政開支所提供的一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)；（2）為保障糧食安全而提供的儲存補貼；（3）糧食援助補貼；（4）單親家庭農(nóng)場補貼；（5）一般性農(nóng)業(yè)收入保障補貼；（6）自然災(zāi)害救濟(jì)補貼；（7）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼；（8）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源儲備補貼；（9）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)高速性投資補貼；（10）地區(qū)發(fā)展補貼等。
“黃箱”政策是指那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策，要求成員方必須進(jìn)行削減。主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數(shù)量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部分有補貼的貸款項目等。WTO要求用綜合支持量來衡量國內(nèi)對農(nóng)業(yè)支持水平。綜合支持量是指“給基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)某項特定農(nóng)產(chǎn)品提供的，或者給全體農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)非特定農(nóng)產(chǎn)品提供的年度支持的貨幣價值”。對具體農(nóng)產(chǎn)品（或所有農(nóng)產(chǎn)品）的支持，只要其綜合支持總量不超過該產(chǎn)品生產(chǎn)總值（或農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值）的5%（發(fā)展中國家為10%），就無需削減其國內(nèi)支持；綜合支持量必須以1986年到1988年的平均水平為基礎(chǔ)，自1995年開始，發(fā)達(dá)國家在6年內(nèi)逐步削減20%，發(fā)展中國家在10年內(nèi)逐步削減13%；對發(fā)展中國家的某些“黃箱”政策措施，也列入免于削減范圍，如農(nóng)業(yè)投資補貼，為鼓勵生產(chǎn)者不生產(chǎn)違禁麻醉作物而提供的國內(nèi)支持，對低收入者或資源貧乏的生產(chǎn)者獲得的農(nóng)業(yè)投入補貼等。
“藍(lán)箱”政策是指一些與生產(chǎn)限制計劃相聯(lián)系的直接支付的“黃箱”措施支持，可得到免除減讓。但其條件是必須滿足下列要求之一：（1）按固定面積或者產(chǎn)量提供的補貼；（2）享受補貼的產(chǎn)品數(shù)量不超過基期（即1986-1988年）平均生產(chǎn)水平的85%；（3）按牲口的固定頭數(shù)所提供的補貼。目前只有歐盟實施過“藍(lán)箱”政策。
二、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的主要措施
歐盟新一輪農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整，主要思路是減少直接補貼、補貼方式脫鉤、建立環(huán)境保護(hù)型補貼制度和促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。
其一，減少價格支持補貼力度。歐盟財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)產(chǎn)品過剩狀況不斷加重，來自外部的貿(mào)易談判壓力也逐漸加強，促使歐盟啟動旨在調(diào)低價格支持的改革。在2003年對油菜籽、谷物和蛋白類作物降低價格支持的基礎(chǔ)上，2008年歐盟降低了谷類、奶制品、糖類的價格支持。歐盟對農(nóng)產(chǎn)品的價格干預(yù)大幅減少，1991-2009年間，對硬質(zhì)小麥和大米的價格干預(yù)分別下降了75%和71%。2012年價格支持支出在農(nóng)業(yè)總支出的比重從1990年超過90%降為21%。
其二，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)直接補貼方式。對農(nóng)業(yè)直接補貼的計算方式進(jìn)行改革，推出了“單一農(nóng)場補貼”，由以當(dāng)年作物種類和種植面積為基礎(chǔ)的補貼計算方式，轉(zhuǎn)為以2000-2002年間的作物種類和面積為基礎(chǔ)加以確定。同時，農(nóng)民如果想要獲得補貼，還需要在環(huán)境保護(hù)、動物福利等方面達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。新的補貼政策減少了對生產(chǎn)的扭曲，把掛鉤的直接補貼改為脫鉤的直接補貼，實現(xiàn)了由“黃箱”向“綠箱”政策的轉(zhuǎn)變。
其三，密切關(guān)注環(huán)境問題。歐盟委員會非常重視維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境二者之間的平衡關(guān)系，強調(diào)兩者有機結(jié)合、協(xié)同發(fā)展，因此在農(nóng)業(yè)政策調(diào)整時采取了許多舉措來應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)、實現(xiàn)綠色發(fā)展。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策要求農(nóng)戶在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動時必須遵守相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)定，并簽署相應(yīng)的條款，同時將大約30%的直接支付與農(nóng)戶的履行情況掛鉤。此外，還通過制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵輪種、提倡休耕的方式來減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的負(fù)面影響。
其四，加大農(nóng)村發(fā)展支持方面的補貼力度。近年來，為應(yīng)對農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)萎縮等挑戰(zhàn)，歐盟農(nóng)業(yè)政策做出適時調(diào)整。削減了對大農(nóng)場主的直接支付，將結(jié)余下來的資金用于農(nóng)村發(fā)展項目。增加對青年農(nóng)民和小農(nóng)戶的扶持力度，規(guī)定對青年農(nóng)民的補貼在最初5年給付標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再額外增加25%，對小農(nóng)戶計劃中的農(nóng)民每年都給予一定的補貼支持。
三、美國農(nóng)業(yè)法案改革的主要措施
2014年農(nóng)業(yè)法案主要在價格支持和收入補貼政策、農(nóng)業(yè)保險補貼政策以及資源環(huán)境保護(hù)補貼政策等多個方面進(jìn)行了改革。
一是取消直接支付補貼。2008年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，2008-2013作物年度，美國政府以固定比例對農(nóng)場生產(chǎn)者基礎(chǔ)面積內(nèi)的涵蓋商品（小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、陸地棉、大米、大豆和其他油籽）提供直接支付補貼。支付比例是固定的，不依賴市場價格。支付總額=直接支付比率×基礎(chǔ)面積的85%×直接支付產(chǎn)量，其中2009-2011作物年度支付面積為基礎(chǔ)面積的83.3%。
二是取消反循環(huán)支付補貼。在2008-2013作物年度，美國政府同樣向涵蓋商品提供反循環(huán)支付補貼。支付比率是法律規(guī)定的目標(biāo)價格與全國市場平均價格（或貸款利率，取較高者）之間的差額，減去直接支付比率。
三是取消平均收入選擇計劃。在2008-2013作物年度，平均收入選擇計劃是用來作為反循環(huán)支付補貼的一種替代。這種以收入為基礎(chǔ)的補貼適用于兩種情況：一是農(nóng)產(chǎn)品的實際州收入低于保障州收入水平；二是農(nóng)場實際收入低于平均收入選擇計劃的基準(zhǔn)收入水平。補貼總額等于平均收入選擇計劃保障收入水平-實際州收入與25%平均收入選擇計劃保障收入水平二者之間的較少者×83.3%（針對2009-2011作物年度）或85%（針對2012-2013作物年度）的涵蓋商品種植面積（不超過涵蓋商品的基礎(chǔ)面積）×5年奧林匹克農(nóng)場平均產(chǎn)量（除去產(chǎn)量最高和最低年份）。對于參加平均收入選擇計劃的生產(chǎn)者，其營銷援助貸款計劃的貸款利率減少30%，直接支付減少20%。
四是出臺價格損失覆蓋計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險覆蓋計劃。2014年美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，價格損失覆蓋計劃覆蓋的商品主要有小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類，主要程序是首先設(shè)定參考價格，在市場價格低于參考價格時向農(nóng)戶提供補貼。農(nóng)業(yè)風(fēng)險覆蓋計劃是指當(dāng)種植作物的收入低于近5年平均水平14%以上，農(nóng)戶將獲得超過近5年作物收入平均水平10%的補貼。
五是調(diào)整資源保護(hù)補貼。2014年農(nóng)業(yè)法案保留了用于農(nóng)業(yè)資源保護(hù)項目的補貼，但數(shù)量有所下降，休耕的面積也將下降。根據(jù)國會預(yù)算局的調(diào)查，在2014-2018年間，用于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)項目的固定資金將減少2億美元，不到280億美元的百分之一，2017年休耕儲備項目面積限制減少到2400萬英畝。
四、日本農(nóng)業(yè)補貼改革的主要措施
2012年日本提出構(gòu)建“日本型直接補貼政策”的農(nóng)業(yè)補貼改革思路。其補貼政策調(diào)整的主要內(nèi)容是綜合現(xiàn)有補貼內(nèi)容，擴(kuò)大補貼范圍，加大對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入提升的力度。將對以稻米種植戶為對象的收入直接補貼，擴(kuò)展到對于保持水土、保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和拓展農(nóng)業(yè)多功能性更大范圍。2012年日本通過《農(nóng)業(yè)多功能性法》，對水田、旱地等農(nóng)地作為農(nóng)地有效利用的行為進(jìn)行直接補貼，以構(gòu)建日本型直接補貼政策的法制化框架。2013年農(nóng)業(yè)補貼政策的設(shè)計著眼于農(nóng)地有效利用，推出了丘陵山區(qū)等直接補貼政策、農(nóng)地水環(huán)境保護(hù)管理直接補貼和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接補貼。
五、歐美日農(nóng)業(yè)補貼改革的經(jīng)驗啟示
歐美日等發(fā)達(dá)國家均通過調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼政策回應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，在新一輪的農(nóng)業(yè)補貼政策改革中體現(xiàn)出如下特點。
首先，補貼政策的調(diào)整注重遵循WTO規(guī)則和市場化導(dǎo)向。歐美日國家均在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下，適時調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策，將農(nóng)業(yè)補貼方式逐漸轉(zhuǎn)向更為符合WTO規(guī)則的“綠箱”政策，改革的市場化取向十分明顯。美國對棉花生產(chǎn)者的補貼由“黃箱”政策轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險為主的“綠箱”政策；歐盟更是以實行脫鉤的直接支付政策而避免了WTO規(guī)則的約束；而日本的直接補貼從收入補貼擴(kuò)大到發(fā)揮農(nóng)業(yè)多功能性等更廣的補貼范圍。
其次，注重農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品競爭力的提升。以歐盟為例，新的農(nóng)業(yè)補貼政策不僅關(guān)注對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持，也加強了對農(nóng)產(chǎn)品流通、加工、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣等方面的綜合支持，此外，還通過對職業(yè)農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。
再次，更加注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生態(tài)和環(huán)保功能，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。歐美日等發(fā)達(dá)國家十分重視農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對于改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的補貼力度逐步加大；尤其是歐盟在新一輪的共同農(nóng)業(yè)政策改革中，不僅對用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接支付額度做出了具體的規(guī)定，而且將涉及環(huán)境安全的法定義務(wù)與農(nóng)業(yè)補貼的獲取相掛鉤，增加了農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的激勵。日本則是在傳統(tǒng)價格補貼基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，而將農(nóng)業(yè)多功能性保護(hù)等作為直接補貼政策，為保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展、在國際談判中爭取主動提供了理據(jù)。
作者：陳彬，國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家信息中心網(wǎng)站
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