歐美日等發達國家農業補貼政策歷史悠久，且在調整農業補貼政策應對經濟社會和農業發展新挑戰方面積累了大量經驗。近兩年，歐盟、美國和日本分別對其農業支持政策進行了重大修改。研究歐美日發達國家農業補貼政策的最新動態和發展趨勢，分析其補貼政策改革的有益經驗，對完善我國農業支持政策具有重要的借鑒意義。
一、WTO框架下的農業支持政策
世界貿易組織（WTO）根據是否有貿易扭曲作用將農業國內支持措施分為三種類型，即“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策。
“綠箱”政策是指政府執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用，對生產的影響很小的支持措施，以及不具有給生產者提供價格支持作用的補貼措施。屬于該類措施的補貼被認為是綠色補貼，可免除削減義務。主要包括以下幾項：（1）由公共基金或財政開支所提供的一般性農業生產服務；（2）為保障糧食安全而提供的儲存補貼；（3）糧食援助補貼；（4）單親家庭農場補貼；（5）一般性農業收入保障補貼；（6）自然災害救濟補貼；（7）農業生產者退休或轉業補貼；（8）農業生產資源儲備補貼；（9）農業生產結構高速性投資補貼；（10）地區發展補貼等。
“黃箱”政策是指那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策，要求成員方必須進行削減。主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部分有補貼的貸款項目等。WTO要求用綜合支持量來衡量國內對農業支持水平。綜合支持量是指“給基本農產品生產者生產某項特定農產品提供的，或者給全體農產品生產者生產非特定農產品提供的年度支持的貨幣價值”。對具體農產品（或所有農產品）的支持，只要其綜合支持總量不超過該產品生產總值（或農業總產值）的5%（發展中國家為10%），就無需削減其國內支持；綜合支持量必須以1986年到1988年的平均水平為基礎，自1995年開始，發達國家在6年內逐步削減20%，發展中國家在10年內逐步削減13%；對發展中國家的某些“黃箱”政策措施，也列入免于削減范圍，如農業投資補貼，為鼓勵生產者不生產違禁麻醉作物而提供的國內支持，對低收入者或資源貧乏的生產者獲得的農業投入補貼等。
“藍箱”政策是指一些與生產限制計劃相聯系的直接支付的“黃箱”措施支持，可得到免除減讓。但其條件是必須滿足下列要求之一：（1）按固定面積或者產量提供的補貼；（2）享受補貼的產品數量不超過基期（即1986-1988年）平均生產水平的85%；（3）按牲口的固定頭數所提供的補貼。目前只有歐盟實施過“藍箱”政策。
二、歐盟共同農業政策改革的主要措施
歐盟新一輪農業補貼政策調整，主要思路是減少直接補貼、補貼方式脫鉤、建立環境保護型補貼制度和促進區域均衡發展。
其一，減少價格支持補貼力度。歐盟財政負擔和農產品過剩狀況不斷加重，來自外部的貿易談判壓力也逐漸加強，促使歐盟啟動旨在調低價格支持的改革。在2003年對油菜籽、谷物和蛋白類作物降低價格支持的基礎上，2008年歐盟降低了谷類、奶制品、糖類的價格支持。歐盟對農產品的價格干預大幅減少，1991-2009年間，對硬質小麥和大米的價格干預分別下降了75%和71%。2012年價格支持支出在農業總支出的比重從1990年超過90%降為21%。
其二，轉變農業直接補貼方式。對農業直接補貼的計算方式進行改革，推出了“單一農場補貼”，由以當年作物種類和種植面積為基礎的補貼計算方式，轉為以2000-2002年間的作物種類和面積為基礎加以確定。同時，農民如果想要獲得補貼，還需要在環境保護、動物福利等方面達到一定標準。新的補貼政策減少了對生產的扭曲，把掛鉤的直接補貼改為脫鉤的直接補貼，實現了由“黃箱”向“綠箱”政策的轉變。
其三，密切關注環境問題。歐盟委員會非常重視維護農業生產與生態環境二者之間的平衡關系，強調兩者有機結合、協同發展，因此在農業政策調整時采取了許多舉措來應對環境挑戰、實現綠色發展。歐盟共同農業政策要求農戶在從事農業生產活動時必須遵守相關的環境保護規定，并簽署相應的條款，同時將大約30%的直接支付與農戶的履行情況掛鉤。此外，還通過制定環境標準、鼓勵輪種、提倡休耕的方式來減少農業生產對環境的負面影響。
其四，加大農村發展支持方面的補貼力度。近年來，為應對農民老齡化、農業經濟萎縮等挑戰，歐盟農業政策做出適時調整。削減了對大農場主的直接支付，將結余下來的資金用于農村發展項目。增加對青年農民和小農戶的扶持力度，規定對青年農民的補貼在最初5年給付標準的基礎上再額外增加25%，對小農戶計劃中的農民每年都給予一定的補貼支持。
三、美國農業法案改革的主要措施
2014年農業法案主要在價格支持和收入補貼政策、農業保險補貼政策以及資源環境保護補貼政策等多個方面進行了改革。
一是取消直接支付補貼。2008年農業法案規定，2008-2013作物年度，美國政府以固定比例對農場生產者基礎面積內的涵蓋商品（小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、陸地棉、大米、大豆和其他油籽）提供直接支付補貼。支付比例是固定的，不依賴市場價格。支付總額=直接支付比率×基礎面積的85%×直接支付產量，其中2009-2011作物年度支付面積為基礎面積的83.3%。
二是取消反循環支付補貼。在2008-2013作物年度，美國政府同樣向涵蓋商品提供反循環支付補貼。支付比率是法律規定的目標價格與全國市場平均價格（或貸款利率，取較高者）之間的差額，減去直接支付比率。
三是取消平均收入選擇計劃。在2008-2013作物年度，平均收入選擇計劃是用來作為反循環支付補貼的一種替代。這種以收入為基礎的補貼適用于兩種情況：一是農產品的實際州收入低于保障州收入水平；二是農場實際收入低于平均收入選擇計劃的基準收入水平。補貼總額等于平均收入選擇計劃保障收入水平-實際州收入與25%平均收入選擇計劃保障收入水平二者之間的較少者×83.3%（針對2009-2011作物年度）或85%（針對2012-2013作物年度）的涵蓋商品種植面積（不超過涵蓋商品的基礎面積）×5年奧林匹克農場平均產量（除去產量最高和最低年份）。對于參加平均收入選擇計劃的生產者，其營銷援助貸款計劃的貸款利率減少30%，直接支付減少20%。
四是出臺價格損失覆蓋計劃和農業風險覆蓋計劃。2014年美國農業法案規定，價格損失覆蓋計劃覆蓋的商品主要有小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類，主要程序是首先設定參考價格，在市場價格低于參考價格時向農戶提供補貼。農業風險覆蓋計劃是指當種植作物的收入低于近5年平均水平14%以上，農戶將獲得超過近5年作物收入平均水平10%的補貼。
五是調整資源保護補貼。2014年農業法案保留了用于農業資源保護項目的補貼，但數量有所下降，休耕的面積也將下降。根據國會預算局的調查，在2014-2018年間，用于美國農業生產保護項目的固定資金將減少2億美元，不到280億美元的百分之一，2017年休耕儲備項目面積限制減少到2400萬英畝。
四、日本農業補貼改革的主要措施
2012年日本提出構建“日本型直接補貼政策”的農業補貼改革思路。其補貼政策調整的主要內容是綜合現有補貼內容，擴大補貼范圍，加大對國內農業生產和農民收入提升的力度。將對以稻米種植戶為對象的收入直接補貼，擴展到對于保持水土、保護農業文化遺產和拓展農業多功能性更大范圍。2012年日本通過《農業多功能性法》，對水田、旱地等農地作為農地有效利用的行為進行直接補貼，以構建日本型直接補貼政策的法制化框架。2013年農業補貼政策的設計著眼于農地有效利用，推出了丘陵山區等直接補貼政策、農地水環境保護管理直接補貼和環境友好型農業直接補貼。
五、歐美日農業補貼改革的經驗啟示
歐美日等發達國家均通過調整農業補貼政策回應社會經濟和農業發展需要，在新一輪的農業補貼政策改革中體現出如下特點。
首先，補貼政策的調整注重遵循WTO規則和市場化導向。歐美日國家均在WTO農業協議框架下，適時調整和優化農業補貼政策，將農業補貼方式逐漸轉向更為符合WTO規則的“綠箱”政策，改革的市場化取向十分明顯。美國對棉花生產者的補貼由“黃箱”政策轉向農業保險為主的“綠箱”政策；歐盟更是以實行脫鉤的直接支付政策而避免了WTO規則的約束；而日本的直接補貼從收入補貼擴大到發揮農業多功能性等更廣的補貼范圍。
其次，注重農業綜合生產力和農產品競爭力的提升。以歐盟為例，新的農業補貼政策不僅關注對農業生產環節的支持，也加強了對農產品流通、加工、農業科技研發和推廣等方面的綜合支持，此外，還通過對職業農民尤其是青年農民進行技能培訓，提升農業生產的效率。
再次，更加注重發揮農業的生態和環保功能，實現農業的可持續發展。歐美日等發達國家十分重視農業的可持續發展，對于改善農業生態環境和農業可持續發展的補貼力度逐步加大；尤其是歐盟在新一輪的共同農業政策改革中，不僅對用于生態環境保護的直接支付額度做出了具體的規定，而且將涉及環境安全的法定義務與農業補貼的獲取相掛鉤，增加了農民保護農業環境的激勵。日本則是在傳統價格補貼基礎上的創新，而將農業多功能性保護等作為直接補貼政策，為保護農業發展、在國際談判中爭取主動提供了理據。
作者：陳彬，國家信息中心經濟預測部
中國鄉村發現網轉自：國家信息中心網站
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