摘要：本文以日本為例, 以農業支持水平為切入點, 分析了2000—2016年日本農業政策的調適及改革動向。研究表明, 日本對農業的支持以生產者支持為主, 其中價格支持占主導地位;一般服務支持在日本農業支持中居于次要地位, 以對基礎設施建設的投入為主, 但支持重心不斷向知識創新體系轉移;日本的農業政策逐漸由價格支持轉變為直接收入支持, 由防御型轉變為進攻型, 逐漸形成多元化的農業支持體系。最后, 根據日本農業政策的改革經驗提出新時期構建中國新型農業支持保護制度的政策建議。
1、引言
支持保護制度是發達國家用以支持農業發展的必要手段, 也是中國農業現代化道路上不可或缺的核心動力。2004年開始, 中國逐漸將發展重心向農業轉移, 連續出臺多個農業文件與惠農政策, 初步構建了涵蓋最低收購價、臨時收儲、糧食直接補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼和良種補貼在內的農業支持保護體系。中國糧食實現“十二連增”, 農民收入持續增長。然而, 隨著中國經濟進入新常態, 農業發展也面臨新的困境。一方面, 城鄉發展的不平衡與農業農村發展的不充分成為了現代化道路上最大的障礙, 中國亟須加大對農業的支持與投入, 助力鄉村振興;另一方面, 農業結構性矛盾凸顯。逐年遞增的價格支持不僅使中國農產品市場價格攀升、比較效益降低、國際競爭力減弱, 出現三量齊增的局面, 同時也即將觸碰到WTO黃箱政策補貼的上限。因此, 中國必須盡快調整和完善農業支持保護制度。2018年中央1號文件中強調:“要以提升農業質量效益和競爭力為目標強化綠色生態導向, 創新完善政策工具和手段, 擴大綠箱政策的實施范圍和規模, 加快建立新型農業支持保護政策體系。”這離不開對發達國家成功經驗的借鑒。
日本國土面積為37.7萬km2, 耕地面積僅占11.584%, 人均耕地面積只有0.03hm2。其資源稟賦與中國類似, 屬于人多地少、資源匱乏、必須部分依靠進口才能滿足生產所需的國家。但是不同的是, 日本憑借著較高的農業生產效率使其農業發展水平始終保持在世界農業發展的第一梯隊。據2015年數據顯示, 盡管日本農業產值僅占其GDP的1.068%, 但其憑借僅占總勞動力3.8%的農業就業人口, 創造了464.09億美元的農業增加值, 谷物的平均單產達到4.71t/hm2。這與其實施的高支持、高保護的農業支持政策密不可分[1]。不少學者對日本的農業政策進行了研究, 主要集中在兩個層面。一是對日本農業政策的形成和影響進行理論分析。吳進進基于農業福利國家理論, 梳理了明治維新以來日本農業政策轉型的3個階段[2]。蔡鑫和陳永福基于日本財政預算對農業補貼政策進行分類, 分析了日本農業補貼政策的結構和績效[3]。郭曦等以日本第4次修訂的農業法案為基礎, 總結了日本農業的改革背景與最新的興農政策[4]。劉松濤和王林萍、王國華、鄭軍等分別從農協改革、環境保護、農業保險等層面分析了日本具體政策措施[5-7]。二是對日本農業支持水平進行定量分析。朱滿德等利用WTO農業政策評價指標分析了WTO規則下日本農業政策的調適[8]。翟雪玲和何秀榮基于OECD (經濟合作與發展組織) 農業政策評價體系分析了日本農業支持的水平與結構[9]。許舒瑤在此基礎上對中日農業支持水平進行了比較分析[10]。縱觀日本農業支持水平的相關文獻, 深入剖析其農業支持政策動態變遷的文獻不多。與現有文獻不同, 本文在農業支持水平的分析基礎上系統地分析日本農業政策的調適與改革效果, 為新時期建立和完善中國農業支持保護制度提供思路。
2、OECD框架下日本農業支持水平變動分析
OECD農業支持政策評價體系是國際上通用的農業支持水平的衡量工具。最新的政策分類和評價指標體系是于2007年《OECD成員農業政策監測和評價》中提出的, 主要衡量指標包括農業支持總量 (TSE) (1) 、生產者支持估計 (PSE) (2) 、一般服務支持估計 (GSSE) (3) 以及消費者支持估計 (CSE) (4) 。基于OECD農業支持政策分析框架, 對日本農業支持水平和結構進行分析, 能夠得出以下特征。
2.1 農業支持總水平及其占國民經濟的份額均呈明顯下降趨勢
日本憑借著高支持、高保護的農業支持措施成功邁入了農業現代化國家行列, 但由于烏拉圭回合《農業協定》的限制, 以及國內高漲的財政壓力, 日本在進入21世紀時不得不逐步改進其高價格支持的農業支持體系。1999年日本制定了《食品、農業和農村基本法》, 并每隔5年對其進行修訂。該法案的實施標志著日本進入了逐步降低農業支持力度的政策階段。隨后的2000—2016年的17年中, 日本的農業支持總量從72 845.44億日元 (100日元約合5.82元人民幣, 2018年) 下降到54 831.4億日元, 年均降低1.06% (圖1) 。雖然整體上呈下降趨勢, 但在這期間日本的農業支持水平表現出明顯的波動性, 2007—2012年出現了持續的增長, 這源于日本為進一步推進農業補貼的市場化改革, 在該期間擴大了對農民的直接收入補貼, 從而導致生產者支持水平的提高。農業支持總量占GDP的比重 (%TSE) 也有較為明顯的下降, 但該支持水平仍然高于同期OECD成員0.39%的平均水平。
圖1 2000—2016年日本農業總支持水平
2.2 從農業支持總量的結構來看, 生產者支持所占份額較大
日本的農業支持總量主要由生產者支持與一般服務支持構成。2000—2016年生產者支持占據了農業支持總量的絕大部分, 年均占比81.64%, 且總體上呈上升趨勢, 由80.07%增長至82.68%;一般服務支持年均占比為18.32%, 在總體上呈下降趨勢, 由19.86%下降到17.31%。不難發現, 日本農業支持總量的結構并未發生明顯的變化, 生產者支持所占比重在80%上下波動, 一般性服務支持占比在20%上下波動 (圖2) 。由此可見, 即使日本不斷調減農業支持的水平, 但其政策框架并未發生大的變動, 對農業的支持仍然以生產者支持為主。
圖2 2000—2016年日本農業總支持結構
2.3 生產者支持呈下降趨勢, 并由價格支持向直接補貼轉變
對生產者進行支持尤其是市場價格支持是發達國家和地區用以支持農業的重要手段。從PSE的數據來看, 日本對生產者的補貼力度逐漸減弱, 2000—2016年下降了28.66%, 年均降低1.17% (表1) 。但PSE占農業總收入的份額 (%PSE) 年均達52.22%, 說明日本農業生產者的收入50%以上來源于政府的補貼, 遠高于同期OECD成員23.43%的平均水平。雖然到2016年, %PSE有所降低, 但仍比OECD成員的平均水平高出了29.28%。從PSE的結構來看, 日本生產者支持水平的降低很大程度得益于日本對價格支持的改革。作為生產者支持的重要組成部分, 日本的價格支持年均占據了生產者支持85%的份額, 但自2000年起, 日本的價格支持水平出現了大幅下降, 下降幅度高達42.78%。同時基于投入品使用的補貼與基于產量的補貼也保持了較大程度的下降, 分別降低66.55%與49.44%, 但由于在生產者支持中的份額較小, 并未對其造成大的影響。與產量掛鉤的、基于現期的A/An/R/I的補貼以及與產量不掛鉤的、基于非現期的A/An/R/I的補貼均有明顯的增長, 其中與產量掛鉤的直接補貼從2004年開始實施, 到2016年增長了近10倍, 而與產量脫鉤的直接補貼也相應地增長了53%。總體來看, 價格支持所占的份額由89.12%下降到80.31%, 而直接補貼所占的比例由10.88%增長到19.69%。盡管價格支持仍然是日本農業支持最重要的手段, 但從數據中不難發現日本對生產者的支持逐漸由價格支持向直接補貼轉變。
表1 2000—2016年日本生產者支持的水平及結構
單位:億日元
數據來源:OECD數據庫。
2.4 一般服務支持主要以對農村基礎設施建設為主
一般服務支持主要是指政府對于農業基礎設施、農業科研等公共產品的投入, 雖然對農民收入沒有產生直接的促進作用, 但其通過對農業生產相關要素的支持, 推動農業生產率的提高, 從而提升了農業競爭力。正因為如此, 一般服務支持在發達國家和地區農業支持政策中的地位越來越重要[11]。從GSSE的數據來看, 日本的一般服務支持水平呈遞減趨勢, 2000—2016年總體下降了52.46% (表2) 。這主要由于日本對農業基礎設施投入力度的削弱。日本于1949年便開始開展農田基礎設施建設, 并逐步構建起農業基礎設施投資體系, 到2000年, 日本的農業基礎設施已經較為完善, 因此在進入21世紀后, 日本對農業基礎設施的投資相對減少[12]。但從GSSE的結構來看, 日本仍然十分注重農業基礎設施的開發與維護, 即使近年的投入有所下降, 但其在一般服務支持中的份額一直處于較為穩定的狀態, 年均占比高達85.09%。而中國對農業基礎設施建設的投入在一般服務支持中的年均占比僅為31.01%, 遠低于日本。日本對農業支持與創新體系的投入, 在一般服務支持中也占據了較為重要的地位。從2000—2016年的數據中不難發現, 日本對農業知識創新體系的投入基本保持在一個較為穩定的水平, 說明日本一直較為重視農業科研及其科研成果轉化對于農業發展的推動作用。
表2 2000—2016年日本一般服務支持的水平與結構
單位:億日元
數據來源:OECD數據庫。
2.5 消費者支持一直為負值且呈上升趨勢
2000—2016年, 日本對于農產品消費者的補貼始終為負值。其原因在于日本一直使用價格支持的手段使生產者獲益, 而這部分對生產者的補貼相當于政府通過隱蔽稅賦的手段使其由消費者承擔。但是從近年的數據來看, 日本的CSE由2000年的-67 241.7億日元降低至2016年的-51 214.5億日元, %CSE也由2000年的-49.54%降低到2016年的-39.84%, 表明日本對于消費者的征稅力度正不斷減弱。
3、日本農業政策的調適與改革動向
2000—2016年, 日本共頒布了4版《食品、農業和農村基本法》。該法案以保障食物供給、推動農業可持續發展以及實現鄉村振興為政策目標, 不斷深化農業補貼制度的改革。目前, 日本已形成了以價格支持為基礎、以直接補貼為主的農業支持體系。下面將基于日本農業支持水平的特征, 分析日本農業政策的改革動向。
3.1 從價格支持向直接補貼轉變
第二次世界大戰重創了日本經濟, 使其農業生產陷入困境, 農產品供需一度存在較大缺口, 因此, 為刺激農民的生產積極性, 維護國內農產品價格的穩定, 日本農業保護措施一直以價格支持為主[1]。具體措施包括對大米實施價格管理制度, 嚴格限制大米的生產與流通;對小麥、大麥等實行最低價格保證制度;對肉類實施價格穩定帶制度;對大豆、油菜籽等實施差價補貼政策;以及對蔬菜、小肉牛實施價格平準金制度[13]。然而, 迫于《農業協定》的限制、高漲的財政壓力以及農產品過剩的困境, 日本在進入21世紀后開始實施農業支持政策的市場化改革。1999年日本頒布了《食品、農業和農村基本法》, 一方面放開了稻米的流通自由;另一方面實施稻作經營安定政策, 設置丘陵山區災害補貼、保險補貼等直接補貼, 開啟了農業補貼政策從價格支持向直接補貼的轉變。在2005年頒布的《食品、農業和農村基本法》中, 日本提出了水稻經營收入穩定計劃與骨干經營穩定措施。在這個階段, 其直接補貼開始側重于支持農業經營主體以及農業規模化經營發展。同時, 對從事農業環境保護的農民實施水利環境保護支付、收入差額支付和生產支付3種直接支付補貼政策。2007年, 跨品種經營穩定政策的推出, 將小麥、大麥等旱田作物也納入了補貼范圍。2010年新出臺的《食品、農業和農村基本法》開始實施戶別收入直接補貼制度。2013年, 日本政府在戶別收入直接補貼制度的基礎上將其改進為新農業經營收入穩定制度, 該制度涵蓋了旱作物直接補貼、緩和收入減少補助金、水田活用直接補貼以及大米直接支付補貼等一系列生產性直接補貼, 一直沿用至今。同年, 日本政府推出了以水土保持補貼、水田綜合利用補貼、棄耕地再利用補貼、環境友好型農業補貼等為核心的環保農業政策, 將農業的可持續性作為發展的重點。2018年日本進一步對大米生產流通制度進行改革, 取消對大米生產數量的行政管制, 農民可以根據自身需求進行自主生產與銷售。這樣一來, 大米的價格將根據市場的供求情況上下波動, 農民的收入也不再取決于政府而是由市場動向以及自身的銷售業績決定, 大大降低了國家對價格的干預程度。從農業政策的改革歷程中不難發現, 日本一直致力于降低價格支持的水平, 大部分農產品尤其是大米的價格支持水平明顯降低 (表3) 。與此同時, 日本通過設置多樣化的直接補貼從多方面保障農業發展的穩定。
表3 2000—2016年日本部分農產品的價格支持水平
單位:億日元
數據來源:OECD數據庫。
3.2 從單一化的農業補貼到多元化的農業支持體系
自2007年開始, “跨品種經營穩定對策”“稻米政策改進對策”和“農地、水、環境保護對策”, 這三駕馬車將日本農業政策從以價格支持為基礎的單一補貼政策拉入以直接補貼為主的多種農業補貼制度并行的多元化農業政策體系之中[14]。2012年, 構建日本型“直接補貼制度”作為主流的農業政策的改革思路開始進入日本政府的視野。緊接著在2013年, 日本便提出要建立以強化農業生產、提高農業附加值、促進農業可持續發展、發揮農業多功能性為目的的直接補貼制度[15]。將新經營收入穩定政策、丘陵山區直接補貼政策、農地水環境保護管理直接補貼政策和環境友好型農業直接補貼政策進行一攬子統和, 逐漸形成了多元化的農業支持體系[16]。與此同時, 日本也不斷推進農業可視化體系的研究與建設。通過整合國家和民間的資源, 日本建立了一個集農業技術、生產資料交易、農產品銷售、農業研究成果為一體的信息化交流平臺, 為農民補齊了信息短板, 增強了其競爭力。多元化的農業支持體系不僅能夠在國家政策調整時最大限度地保障農業生產與農民收入的穩定, 還對農業的多功能性與可持續性起到積極的促進作用。例如, 2018年日本國內開始采取新的大米政策, 大米生產不再受到生產管理體系的限制, 而是由農民根據市場動向自主決定產量。為了保障農民收入的穩定性, 國家對生產者的經營決策提供相應的信息和援助, 并為其生產提供協助。一是通過農業信息化平臺公布國家的供需情況以及各產地的生產動態;二是落實《農業競爭力強化支援法案》, 通過調減生產資料的價格、引進省力栽培技術, 從而降低大米的生產成本;三是對生產者提供水田活用直接補貼、緩和收入減少補助金以及收入保險;四是致力于大米市場的擴大, 包括推行訂單農業模式、增加海外市場戰略項目等。
3.3 從“防御型”農業政策到“進攻型”農業政策
由于長期采取高支持、高保護的農業政策, 日本農業逐漸喪失國際競爭力, 同時也面臨農村“空心化”、農民老齡化和農業萎縮的困境。為了激活農村發展, 提升農業競爭力, 日本近年來的農業政策逐漸由“防御型”向“進攻型”轉變。2013年, 日本成立“進攻型”農林水產業推進部以及農林水產業、地域活力創造部, 并從2014年開始實施《農林水產業·地域活力創造計劃》, 致力于從多元化、集約化、信息化和高附加值化4個路徑來提升農業產業的活力[17]。2015年的《食品、農業和農村基本法》也是以建設“進攻型”農業與美麗鄉村為目標來進行修訂的。2016年日本進一步修訂《農林水產業·地域活力創造計劃》, 一方面制訂農業競爭力強化計劃。該計劃旨在通過改善農業生產者的經營環境、解決農業的結構性問題來實現農業產業的可持續發展與鄉村的振興[18]。具體通過對生產資料價格的調控、農產品生產與流通的結構性改革、人才儲備與農業就業的強化等13個方面的改革來提升日本農業的競爭力。另一方面, 實施農林水產業的出口強化戰略, 通過推進農產品出口基礎設施整備計劃, 為出口戰略的順利實施提供保障, 努力實現2019年農產品出口額達到1萬億日元的目標。2017年出臺的《農業競爭力強化支援法案》進一步以法律的形式強調了提升農業競爭力的重要性, 該法案的主要目的是通過提供物美價廉的生產資料和建立高效的農產品流通體系來改善農業結構、促進農業可持續地高效發展。由此可見, 日本正逐漸由高支持、高保護的“防御型”政策向立足于提升自身競爭力的“進攻型”政策轉變。
4、日本農業政策對中國的啟示
4.1 加大農業支持保護力度, 助力鄉村振興
日本農業之所以能夠實現現代化, 與其高支持力度的農業保護政策有著緊密的聯系。盡管近年來日本逐漸降低了對農業的支持保護力度, 并致力于推動農業支持保護體系的轉型升級, 但是其農業支持水平仍然普遍高于同期美國、歐盟等OECD成員的農業支持水平。目前, 中國對于農業的支持力度與發達國家仍有較大差距。因此, 加大農業支持保護力度仍然是中國農業補貼改革的基本趨勢。并且, 伴隨著鄉村振興發展戰略的提出, 農業支持保護制度的作用也將越來越突出。由于農業自身的特殊性和中國農業所處的發展階段, 政府應該也必須成為扶持農業發展最重要的推手。只有加大政府在鄉村振興進程中的投入力度, 才能引導民間資本進入, 盤活農業發展, 實現中國農業自身造血能力的提升。
4.2 調整農業補貼結構, 構建直接補貼制度
從日本的改革動向中不難發現, 日本在調減價格支持水平的同時積極構建日本型直接補貼制度。對于中國而言, 一方面應調整補貼結構, 轉變補貼方式, 充分發揮市場對于價格形成機制的作用, 降低政府對于農產品市場價格的干預, 積極探索農業補貼由黃箱政策向藍箱、綠箱政策轉變。另一方面要構建多功能性的直接補貼制度。當前, 中國對棉花、玉米等農產品價格形成與收儲制度的改革已初見成效, 對大豆目標價格的改革試點也穩步進行;在2018年更是首次調減了小麥的最低收購價, 并進一步調減了水稻的最低收購價, 其中早秈稻、中晚秈稻和粳稻的最低收購價較之2017年每50kg分別下降了10元、10元、20元。因此, 更需要構建直接補貼制度, 從而保障市場的穩定與農民的收益。
4.3 優化政策規劃, 以提升農業競爭力為導向
日本政府近年來將提升農業競爭力作為農業政策的核心導向。相比于日本, 中國提高農業競爭力的難度更大, 因此要不斷優化農業政策規劃, 將提升農業競爭力放在重要的地位。第一, 要深化農業3項補貼的改革, 落實其在促進耕地力保護、新型經營主體的發展以及適度規模經營方面的作用, 推進中國農業農村的現代化;第二, 建立綜合購銷、收儲、物流、農機等生產性服務的綜合信息化平臺, 提高農村社會化服務水平[18];第三, 加大對農業基礎設施, 如灌溉設施、育種工作站、電力網絡、農機站點的投入, 從而降低生產成本、提高生產效率。
4.4 強化政策系統性, 構建多元化的農業支持體系
從農業補貼政策的改革軌跡來看, 日本農業補貼政策沿著多元化的方向不斷延伸, 并將農業競爭力的提升與農業的可持續發展放在重要的地位。盡管中國已經建立了包括良種補貼、農機補貼、農資綜合補貼在內的農業補貼制度, 但是中國的農業補貼仍然以價格支持為主導。為適應新常態下的農業發展新格局, 應構建以保障國家糧食安全、主要農產品供給和農民增收為主要目標, 以提高農業綜合生產能力、保護農業和農村生態等為協同目標的功能多元化目標、多層次的農業支持體系[19]。利用多元化的農業支持體系為農業農村的現代化發展保駕護航。
中國鄉村發現網轉自：世界農業2018年09期
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