編者按：去年以來，圍繞《土地管理法》的修改問題，社會(huì)各界進(jìn)行了熱烈的討論，有關(guān)部門也先后拿出了兩份修改草案征求意見稿。由于《土地管理法》關(guān)系重大，關(guān)于國(guó)本，因此其中有些爭(zhēng)論自然也是正常的。但是最近有論者卻無視我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)和土地管理領(lǐng)域所存在的諸多問題，反而令人震驚地指出，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是世界上最好的，《土地管理法》不用大改，顯然有語不驚人死不休，嘩眾取寵之嫌疑，另外，有論者還給主張進(jìn)行《土地管理法》修改的學(xué)者扣上“主張土地私有化”的帽子，本小號(hào)號(hào)主認(rèn)為，學(xué)術(shù)研討可以有觀點(diǎn)之爭(zhēng)，爭(zhēng)論的結(jié)果要交給思想市場(chǎng)自由選擇，而不能通過給別人扣政治帽子來試圖獲得壟斷地位。下面所要推薦的這篇文章，是鄭振源先生（今年90歲）去年所作，文章所論皆為中肯之言，特推薦之。
盼望已久的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱《修正案》）終于出臺(tái)了。開門修法是好事。但是，細(xì)讀國(guó)土部的征求意見稿，如果要實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定全文》（下稱《決定》）訂立的改革目標(biāo)，筆者認(rèn)為，還需要比較大的調(diào)整。
1、土地管理要立足于發(fā)展階段，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)
回顧《土地管理法》的立法過程，十一屆三中全會(huì)時(shí)，溫飽問題尚未解決，糧食安全沒有過關(guān)、“把農(nóng)業(yè)盡快搞上去”是經(jīng)濟(jì)工作首要任務(wù)，所以1982年一號(hào)文件提出“保護(hù)耕地”的國(guó)策。1985年中國(guó)出現(xiàn)耕地銳減。1986年出臺(tái)了以耕地保護(hù)為主旨的第一部《土地管理法》。隨后大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步展開，1992/93年又發(fā)生一次耕地銳減高潮。于是1998年修改《土地管理法》，形成目前以“特殊保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地”為目標(biāo)的土地用途管制制度。
2003至2012年，政府以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的土地補(bǔ)償辦法低價(jià)征地，為工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸送了224萬公頃廉價(jià)土地；低價(jià)征來的土地又在政府賣方壟斷的市場(chǎng)上高價(jià)出讓，賺得高額土地出讓金。這兩筆廉價(jià)要素供給促進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展。這樣的土地管理制度成為資源驅(qū)動(dòng)型發(fā)展方式的基石。這些效果是1998年修法預(yù)料之外的。
而今，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。2015年中國(guó)在20.25億畝耕地上生產(chǎn)了6.2億噸糧食，人均452公斤，加上糧食進(jìn)口，又一次糧食明顯過剩，說明耕地面積足夠，糧食安全已不成問題。同時(shí)，我國(guó)已進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，重工業(yè)用地需求減少，高耗地時(shí)代已經(jīng)過去。即便扣除8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態(tài)而調(diào)整的耕地，離18億畝耕地紅線還相距甚遠(yuǎn)。在這形勢(shì)下，“耕地保護(hù)”還要講，還要加強(qiáng)，但重點(diǎn)不在于保護(hù)耕地面積，而在于保護(hù)耕地質(zhì)量（防治土地退化，提質(zhì)改造）和保護(hù)生態(tài)健康，提高土地利用效率。
而今，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速下滑。保證經(jīng)濟(jì)安全的重要性已高于保證糧食安全。在這新時(shí)期，中央的發(fā)展戰(zhàn)略部署要加快發(fā)展方式從資源驅(qū)動(dòng)型向效率驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以技術(shù)創(chuàng)新、提高生產(chǎn)要素的配置和利用效率，提高全要素生產(chǎn)率，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
立足于發(fā)展階段，土地管理為經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局服務(wù)，就要看清、看準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，把土地管理的目標(biāo)從“特殊保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地”轉(zhuǎn)移到“提高土地資源的配置和利用效率，在產(chǎn)業(yè)和地域間均衡配置土地資源”上來。
但是，《修正案》仍一味強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，而不提“提高土地資源的配置和利用效率”。
2、提高土地資源配置和使用效率，必須實(shí)行土地資源市場(chǎng)配置
《決定》的說明說：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率”“理論證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)?！彼浴稕Q定》提出：要“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革?！?/p>
現(xiàn)行土地用途管制制度是以政府規(guī)劃來確定每塊土地的用途。這是一套與市場(chǎng)配置背道而馳的、政府起決定性作用的計(jì)劃配置制度，行之十多年，已經(jīng)暴露了許多弊?。?/p>
1、總體規(guī)劃和年度計(jì)劃下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)與各地的土地需求脫節(jié)——指標(biāo)給多了，沒有項(xiàng)目用不了地，造成土地閑置；給少了，不是有項(xiàng)目上不了馬，便是造成普遍性的違法用地。另外，計(jì)劃供地還常因地征不下來，或規(guī)劃變更，或冗長(zhǎng)的審批程序，造成大量批而未供、供而未用的閑置地。違法用地和閑置地普遍存在、長(zhǎng)期存在，說明這不是執(zhí)法問題，而是制度問題。緊缺的指標(biāo)還造成，在實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，為獲取指標(biāo)，政府大拆大建，農(nóng)民“被上樓”。
2、政府壟斷國(guó)有建設(shè)用地供給。政府規(guī)定用途，操控土地供應(yīng)量和價(jià)格，賤賣工業(yè)用地，貴賣房地產(chǎn)用地。價(jià)格扭曲導(dǎo)致資源錯(cuò)配，工業(yè)用地配置過多，粗放利用；而房地產(chǎn)用地緊缺，地價(jià)飆升。
3、地方政府有了指標(biāo)，就能征地，就有土地出讓金進(jìn)賬，計(jì)劃指標(biāo)又與政府利益掛上勾。在政績(jī)導(dǎo)向下，激勵(lì)地方政府大建新區(qū)、新城，落下很多空城，浪費(fèi)土地資源。
4、政府配置土地的絕對(duì)權(quán)力，又開啟了廣大的尋租空間，官商勾結(jié)，成為土地貪腐的制度性根源。
以上足以說明這套名為用途管制、實(shí)為計(jì)劃配置的管理制度土地配置效率很低，而且滋生社會(huì)問題，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須作根本性的改革，改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置。這應(yīng)當(dāng)作為本次修法的重點(diǎn)。但是在國(guó)土部在對(duì)《修正案》的說明稿中仍然認(rèn)為，“現(xiàn)行土地管理制度總體上是有效可行的”，還要堅(jiān)持現(xiàn)行的土地用途管制制度不改。這是《修正案》最大的不足。
3、為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)必須是開放、競(jìng)爭(zhēng)性的，才能發(fā)揮市場(chǎng)配置的決定性作用
《決定》說“建設(shè)統(tǒng)一開放、統(tǒng)一有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”只有在眾多市場(chǎng)主體參與的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上,才能形成切實(shí)反映土地供求的市場(chǎng)價(jià)格,才能以價(jià)格波動(dòng)為導(dǎo)向，引導(dǎo)土地資源在部門和企業(yè)間自由進(jìn)入和流出，達(dá)到優(yōu)化土地資源配置的目的。這是市場(chǎng)配置的規(guī)則和規(guī)律。
如果只允許存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，能夠入市的集體建設(shè)用地就少之又少。據(jù)一些集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)調(diào)查，符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，總量少、地塊小、布局散，根本形不成開放競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)，也就不能發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化土地資源配置，提高土地配置效率的作用。
把集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻提得如此之高、門開得如此之小，從有關(guān)部門負(fù)責(zé)人對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》的解讀看，主要是擔(dān)心一旦門開大了，農(nóng)地自由入市，農(nóng)民大量賣地蓋房，沖擊耕地保護(hù)。這其實(shí)是過慮。
首先，開放集體土地入市不是自由入市，而是要在土地用途管制規(guī)則約束下，按照市場(chǎng)交易規(guī)則有序入市；
其次，農(nóng)民建房要以有需求為前提。開放集體土地入市之后，面臨農(nóng)民工、低收入居民需要的廉租、廉價(jià)房奇缺的市場(chǎng)形勢(shì)，集體土地自然會(huì)大量入市。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。住房用地需求總是有限的。當(dāng)住房供需平衡時(shí)，建房熱自會(huì)消退。另一方面，集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)可以減輕政府征地建設(shè)保障房的負(fù)擔(dān)；集體土地入市用作工業(yè)用地，不再由政府低價(jià)出讓而由市場(chǎng)定價(jià)，工業(yè)企業(yè)會(huì)因土地價(jià)格提高而節(jié)約用地。再者，農(nóng)村宅基地有償使用、入市和有償退出，可以消滅“空心村”，節(jié)約用地。總之，集體土地入市后，建設(shè)用地有增有減，不至于失控。現(xiàn)在耕地足夠、糧食安全沒有問題，正是開放集體土地入市的大好時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地放開手腳建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)用地市場(chǎng)才是。
目前的修法思路沒有正確判斷當(dāng)前土地利用形勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)配置規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，沒有按市場(chǎng)配置資源的要求認(rèn)真深入地總結(jié)集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的成敗。這樣的改革不能達(dá)到《決定》“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的要求，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
4、改革現(xiàn)行土地用途管制制度的同時(shí)，要建立適應(yīng)市場(chǎng)配置的政府調(diào)控體系
改革現(xiàn)行土地用途管制制度，實(shí)行市場(chǎng)配置，并不是取消政府對(duì)土地用途的管制，而是要轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮政府作用。
政府職能如何轉(zhuǎn)變，十八屆三中全會(huì)《決定》說得很清楚：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依靠市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，維持市場(chǎng)秩序……彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈?！?/p>
具體地說：首先要改革指標(biāo)控制式的土地利用總體規(guī)劃。在計(jì)劃配置制度中，規(guī)劃是土地資源的基本配置者，每塊土地的用途都由規(guī)劃來確定；在市場(chǎng)配置制度中，市場(chǎng)是土地資源的基本配置者，規(guī)劃是市場(chǎng)配置的調(diào)節(jié)者，是做市場(chǎng)配置做不好、做不到的事。
所以，規(guī)劃的內(nèi)容不應(yīng)再是一部各種規(guī)劃指標(biāo)的匯編，而應(yīng)是：1、展示未來土地利用的愿景，引導(dǎo)土地利用；2、配置公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地，這是市場(chǎng)配置做不到的，要由規(guī)劃來做；3、防止出現(xiàn)土地利用負(fù)外部性問題（包括環(huán)境問題），這是市場(chǎng)配置做不好的，要由規(guī)劃來做；4、確定實(shí)現(xiàn)未來愿景的行動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃。
規(guī)劃方法也要改，要從政府編制規(guī)劃改為政府組織、公眾參與編制規(guī)劃。
其次，《修正案》第二十條仍然保留了1998年版《土地管理法》“市縣土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地用途分區(qū)。明確土地用途和管制邊界”的條款。
這是政府對(duì)土地用途全面直接配置的正面清單管理辦法，完全取消了市場(chǎng)配置的空間。市場(chǎng)配置就要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”，改為對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理：即市縣政府根據(jù)所在地國(guó)土空間規(guī)劃編制土地用途分區(qū)規(guī)劃，劃分土地用途分區(qū)，規(guī)定各類型分區(qū)的土地用途管制規(guī)則（規(guī)定禁止和限制的土地用途和土地利用方式）。土地用途管制規(guī)則的主要作用是防止土地利用的負(fù)外部性，避免土地使用傷及公共利益和他人利益。
第三，在此基礎(chǔ)上，改革用地審批制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用集體所有土地進(jìn)行鄉(xiāng)、村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)或興辦企業(yè)、分配宅基地，應(yīng)由審批制，改為“備案制”。這樣才能真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)。
此外，應(yīng)清理涉地稅費(fèi)制度，合理劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，完善分稅制，保證地方政府有與其事權(quán)相匹配的穩(wěn)定的稅入流量，以擺脫對(duì)土地出讓金的依賴。以稅收、政府投資和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段作為政府調(diào)控土地的主要工具。
5、保護(hù)群眾土地權(quán)益的修法原則并未完全落實(shí)
十八屆三中全會(huì)提出，“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。在《修正案》中，這些權(quán)利并沒有完全落實(shí)。表現(xiàn)在：
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，集體土地是農(nóng)民集體的有價(jià)的資產(chǎn)。征地按市場(chǎng)價(jià)格等價(jià)交換，才能平息因土地補(bǔ)償價(jià)談不攏而引起的糾紛。但是，《修正案》主張的征地區(qū)片綜合價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價(jià)，說明集體土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值仍在大量流失，沒有得到平等保護(hù)。
2、國(guó)有土地有建設(shè)用地使用權(quán)，這一權(quán)利可以出租、出讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓，而《修正案》僅有限度地明確，“符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”，可以入市。其他公益性建設(shè)用地和宅基地，即便閑置荒蕪，也不能入市。對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能的設(shè)置，國(guó)有土地與集體土地尚不平等，沒有做到平等保護(hù)物權(quán)。
3、國(guó)有、集體兩種所有制的宅基地使用權(quán)嚴(yán)重不平等?！缎拚浮吩谡厥褂脵?quán)的處分權(quán)上開了一個(gè)小口，允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償流轉(zhuǎn)。這個(gè)口子開得太小了，實(shí)際上還是不能流轉(zhuǎn)。
綜上所述，按目前《修正案》的修改程度，不可能如《決定》所要求，到2020年在土地制度改革上取得決定性成果。
因此說，《土地管理法》必須大改，不能小改。筆者認(rèn)為，深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》和中央關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署，深刻認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，抓思路，理清路子，開對(duì)方子，才能改好《土地管理法》，是所至盼。
作者曾任原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)，現(xiàn)為中國(guó)老科協(xié)國(guó)土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法與公共政策研究 微信公眾號(hào)
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