——33個土地制度改革試點的進展、問題和啟示
內容提要：2015年開始的三項土地制度改革試點已進入收官之年，亟待全面正確的總結。本文引用公開報道的資料，對33個試點的實際進展進行梳理，提出了若干亟待討論的問題。研究表明，土地制度改革具有復雜的內容，牽涉到利益各方的得失，試點成效尚不確定，存在若干沖擊改革底線的風險。主流輿論所謂的“實質性進展”及作為修法基礎的試點成果并不存在。國家應建立對中國特色土地制度的制度自信，理解和尊重幾十年社會主義實踐形成的制度建設成果。以客觀評估為基礎，科學推進《土地管理法》修訂，要防止基于某些理念的激進改革沖擊土地制度的底線原則，造成顛覆性錯誤。
2015開始的關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地三項土地制度改革試點廣受矚目，因為試點結果直接服務于新一輪《土地管理法》修訂，對中國城鎮化和工業化的道路選擇將產生深刻的影響。在2017年試點即將結束之時，正確而全面地總結試點成果十分重要。為了有利于科學推進《土地管理法》修訂，本報告基于已有公開報道資料，對33個土地制度試點的改革進展進行分門別類的梳理，克服主流輿論的片面性。在此基礎上對土地制度改革中的焦點問題進行批判性的討論，意在提出問題。最后報告對當《土地管理法》修改提出一些初步建議。
一、先行先試和授權改革
土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟社會發展和國家長治久安，應當慎重穩妥進行，主要辦法是通過試點先行先試。在依法治國的背景下，試點改革本身也應當于法有據，因此必須得到全國人大常委會的授權。這是新一輪土地制度改革的重要特征，有利于慎重穩妥推進改革。
2014年12月31日，中辦、國辦引發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作》的意見，為土地制度改革試點提供了指導思想、基本原則和主要內容，尤其重要的是提出了堅守改革底線：深化農村土地制度改革，必須確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，堅持試點先行，總結完善后再逐步推開。2015年2月27日，全國人大常委會第十三次會議授權通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市區）行政區域暫時調整實施相關法律規定的決定（草案）》，暫停《土地管理法》五個條款，《城市房地產管理法》一個條款，“上述調整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。”2015年3月30日，國土資源部印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》，各地區土地制度改革試點正式啟動。根據該草案，暫時調整實施的具體內容包括：
暫時停止實施土地管理法第四十三條和第六十三條、城市房地產管理法第九條關于集體建設用地使用權不得出讓等規定，明確在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
暫時調整實施土地管理法第四十四條、第六十二條關于宅基地審批權限的規定，明確使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批。
暫時調整實施土地管理法第四十七條關于征收集體土地補償的規定，明確綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障。加大就業培訓力度，符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業等多種方式，由農村集體經濟組織經營[1]。
同時，農村土地制度改革還涉及到配合農民住房財產權抵押擔保轉讓試點內容。2015年8月10日，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，決定在全國選取部分縣（市、區）開展對農村承包土地的經營權和農民住房財產權的“兩權”抵押貸款試點。試點同樣要得到授權。2015年12月27日，全國人大常委會授權在天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施物權法第184條、擔保法第37條關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，允許以農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款[2]。
全國人大常委會授權暫停實施的相關法律條款是土地管理法最核心的條款，尤其是暫停第四十三和第六十三條關于“集體建設用地使用權不得出讓”的法律規定，涉及到土地制度法律根本原則，引起了輿論普遍關注。33個土地制度改革試點的核心任務就是通過試驗，對這些法律暫停實施造成的影響進行全面客觀的評估，有哪些成效，有哪些問題，分析各方得失利弊，從而有利于科學修訂《土地管理法》。
按照中央部署，一共有33個土地制度改革試點，其中土地征收制度改革試點3個，集體經營性建設用地入市改革試點15個，農村宅基地制度改革試點15個。2015年各試點的重點工作是是“建機構，定制度”，2016年是“試制度，試成效”，2017年則是形成“可復制、可推廣、利修法”的改革成果，修法的基本原則是“對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定”。今年是土地制度改革的收官之年，各個試點進展如何，取得了什么成效，存在什么問題，對土地管理法修訂有什么樣啟示，值得深入總結。試點目前仍然處于“封閉運行”狀態，缺乏深入調查研究。然而基于改革的重要性和敏感性，各類報道和評論積累的資料已經十分豐富，形成本文的資料基礎。基于對33個試點資料的研究，我們認識到土地制度改革牽涉利益面廣，試點內容十分復雜，試點效果和問題在短期內還未充分顯現。目前主流輿論（包括官方媒體）的解讀帶有嚴重片面性，表現為只有“成效”而沒有“問題”，對試點做法缺乏反思性分析，忽視了對改革各方得失利弊的全面分析，更罔顧六十多年來中國特色土地制度的合理性及巨大制度優勢，從而對《土地管理法》修改有極大的誤導。真理愈辯愈明，在2017年土地制度改革試點即將收官時，國家有必要開放試點，引入各方力量參與研究和爭論，在此基礎上科學地推進法律修訂，避免顛覆性錯誤。
二、土地征收制度改革試點
由于征地制度改革難度大，地方政府辦點積極性不足，改革試點僅有3個，而且均是經濟欠發達地區，分別是：河北省定州市、內蒙古和林格爾縣（和林縣）和山東省禹城市，試點本身有較大的局限性。據介紹，目前三個試點地區按新辦法實施征地共59宗，一共3.85萬畝土地[3]。從改革內容來看，試點地區在縮小征地范圍、規范征地程序和改革征地補償方式等方面開展了多項探索。規范征地程序及征地補償方式的改革是改革的重點內容，縮小征地范圍仍未取得顯著進展，其成果表現為制定了區分公益性和非公益性用地的《土地征收目錄》。
（一）試點進展狀況
1、縮小征地范圍
縮小征地范圍目前更多地停留在制度文本上。和林縣縮小征地范圍體現兩個方面：一是政府退出經營性項目建設用地供給。和林縣參照《劃撥用地目錄》等法規文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了縣《土地征收目錄（試行）》，嚴格界定公益性和經營性建設用地，經認定不屬于公益性建設項目，不得動用征收權，新增建設用地需求交給市場解決[4]。二是市場解決供地問題的方式是集體經營性建設用地入市。2016年，試點在2015年土地征收制度改革試點基礎上增列為集體經營性建設用地入市試點。報道列舉的案例是2016年5月和林發電廠貯灰場項目。這是該試點第一宗農村集體經營性建設用地使用權轉讓，項目占地是一塊“未利用地”，位于新店子鎮高夭子村，政府通過增減掛鉤解決建設用地指標，把這塊地轉為集體經營性建設用地，集體采取土地使用權轉讓方式提供集體建設用地使用權，獲得收益70萬元[5]。
2、規范征地程序
規范征地程序強調風險評估、政府和農民協商、信息公開和簽訂規范協議。比較典型的是河北定州。據報道，定州形成了“一個評估、兩輪協商、三次公告、四方協議”的方式，已經用新的辦法進行征地3000多畝。評估即風險評估，由維穩、信訪、法制、規劃、環保等部門組成的土地征收風險評估領導小組，對具體項目征地所產生的社會穩定風險從法律法規、群眾利益、生態環保等多側面予以評估，并作出該項目征地是否實施的結論。兩輪協商即是政府和村委會、村民進行協商，不通過就不征地。協商的內容是補償安置標準和土地征收協議。三次公告即村集體、村民同意后，國土部門發布土地征收預公告、公告，最后第三次公告每一個村民具體被征地面積、補償等相關細節。最后由四方即村民、村委會、鄉鎮、國土部門簽訂征地協議[6]。
3、征地補償方式改革
試點地區經濟發展水平并不高，提高征地補償能力有限，但是相對于試點之前，各類征地補償疊加起來確實推高了征地補償，同時補償方式也不斷改革完善。不過相對來說，補償仍然遠低于發達地區。和林縣測算得出結論：“采用多種測算結果加強疊加，突破了以往統一年產值補償倍數限制，上漲幅度10%-21%，每畝最高增加7079元”[7]。定州市在給予農民足額的土地補償和安置補償外，還根據農民自愿給予糧食補貼或社會保障安置。為了讓農民有長期收益，還探索給被征地農民集體留地安置，增加農民集體的收入[8]。定州的新做法是發達地區很早就探索出來的。比較有特色的是山東省禹城市。禹城市通過征地補償資金代管存放的方式完善被征地農民多元保障。代管資金封閉運行、農戶固定收益、政府兜底兌現，實現保值增值。政府和村集體及農民一次簽訂五年協議，每年分兩次將固定收益兌現到被征地村。收益標準按照700斤小麥/畝，800斤玉米/畝的市場價格確定固定收益，相當于約1500元/畝的年利息收益。[9]
（二）試點所提出的問題
1、縮小征地范圍的困境
土地征收制度改革之基本要求是“探索縮小征地范圍”，這是十七屆三中全會以來的征地改革的重要目標。縮小征地范圍關鍵是對“公共利益”的概念進行界定，而這一概念恰恰是公認的難以界定的。梁彗星認為“公共利益”具有不確定性，“發展性和開放性”、“寬泛性”以及“抽象性和模糊性”，實質界定“公共利益”一直存在立法技術難題。[10]前國家土地局副局長馬克偉認為，征地方面的“公共目的”與“非公共目的”并不對應于土地開發中的“公益性”和“經營性” [11]。故輿論指責政府征地后出讓用于經營性開發違背征地的“公共利益”原則，即是將經營性開發與公共利益絕然對立，忽視土地經營性開發過程的公共利益成分。
嚴格界定公益性用地，政府退出經營性用地供給，僅征收公益性用地，在實踐上也難以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目錄》，作為土地征收制度改革的成果，而實質上，這一改革成果將會對現行土地制度和城市開發產生嚴重影響。一是土地財政問題。集體供地獲得入市收益，相應的是政府損失“土地財政”，而土地財政是地方政府快速建設城市基礎設施的主要資金來源。二是即使解決了財政問題，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交錯，挑選公益性用地單獨征收，根本無法操作[12]。因為土地價值較高的原因是來自于政府的規劃，沒有理由讓被規劃為經營性用途的土地所有者獲得高價，而讓被規劃為公益性土地用途的土地所有者獲得低價。
2、征地過程的協商和強制問題
土地征收制度改革非常強調規范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集體及農民協商。這是過去多年來的征地制度改革反復強調的。此次試點地區也非常充分地展示了這一改革內容。比如定州市規定，被征地村集體、農民不同意的，市政府不批準、不報批。但是征地權作為政府“公權力”，不僅包含政府和村集體及農民協商的一面，還包含政府作為公共利益的代表所擁有的強制性的一面。中國土地是公有的，農民依法獲得集體土地的使用權，這不代表農民擁有絕對的土地權利。
協商的問題是政府動用征地權需要多大比例的農民同意？無論如何協商，總會有少數農民不滿意征地補償，他們不愿意簽字[13]。如果有少數村民，比如有1%的村民不簽字，按照規范程序要求，政府就不征地，那么往后任何城市建設都無法開展。我們注意到定州市采取“項目選址多元化”的辦法增加政府的談判主導權，然而其普遍效果有待驗證。因為城市建設要嚴格按照土地利用和城鄉建設規劃，城市建設的規律是平面推進的，并不是每一個項目均可以隨意選址。即使村集體及大多數農民同意項目落地，還是存在少數人不同意問題。
3、提高征地補償的限度
提高征地補償是征地制度改革最容易有效果的領域，是地方進行征地制度改革的主要內容。按照中央提出的標準，合理的征地補償標準是“原有生活不降低，長遠生計有保障”。這主要是通過給被征地農民辦理社會保障的方式實現的。發達地區的地方政府有雄厚的財力，較早地把被征地農民納入上城鎮社會保險體系。而在不發達地區，由于政府仍然缺乏財力為農民普遍辦理失地農民保險，部分失地農民由于很快就用光土地補償，又缺乏穩定職業，就可能存在長遠生計的問題。
提高征地補償，把被征地農民納入城鎮社會保障，確實有利于解決被征地農民的長遠生計。但是不可片面地理解提高征地補償，認為補償越多越好，而失去了最基本的公平原則。最近十多年來，征地補償一直在提高，發達地區的補償標準早已超過法律規定的“30倍”上限。我們調查了解到，在廣東東莞市，目前一畝土地補償達到60萬元以上，然而征地矛盾是越來越多而非減少了，征地不是更順利而是更艱難了。原因很簡單，沒有農民會嫌補償多，每一次征地都會存在釘子戶，政府若簡單地滿足他們的訴求將造成更多的釘子戶，造成征地矛盾越來越多，最終征地無法進行。
（三）小結
征地制度是土地制度改革的中心。國土資源部認為土地征收制度改革取得實質性進展:“通過深化征地制度改革，征地范圍進一步縮小，征地程序更加規范完善，被征地農民所得補償和分享的增值收益明顯增加”。從三個試點資料看，政府確實進一步規范了征地程序，改革完善了征地補償方式，被征地農民收益增加，然而這一改革主要延續了過去。政府試圖縮小征地范圍的改革仍難以有成效，正在這一點觸及土地制度改革最根本的問題，即是否允許集體成為一級土地市場主體。
十七屆三中全會以來的近十年，多個試點進行了以縮小征地范圍為內容的征地制度改革，然而效果一直不佳。如唐健總結所說：“以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，未得到試點城市的支持和認同。也可以認為，城市政府及土地管理部門，對縮小征地范圍基本沒有積極性[14]。”這本身是一個重要的問題。縮小征地范圍作為改革的核心內容，并不是從實踐中得來的。它是基于某種先行的理念和立場，現行的征地制度導致地方政府經營土地，盲目地擴大征地范圍，大量占有耕地資源，侵犯農民土地財產權，形成政府和農民的利益矛盾，只有集體土地入市才能解決這些問題。這些判斷似是而非，經不起事實檢驗。
三、集體經營性建設用地入市改革試點
集體經營性建設用地入市是土地制度改革的核心，涉及到國家在什么范圍、以什么方式允許集體土地入市的問題，處理不好會沖擊改革底線。截至2016年底，試點地區累積入市地塊共計226宗，入市面積3650.8畝，總價款46.77億人民幣[15]。因具有相當的突破，輿論也最為關注該類試點。具體來說，輿論關注試點地區集體經營性建設用地入市的宗數和入市方式，入市給當地工商企業、集體及農民帶來的利益及對修法的啟示。對入市存在的一些內在矛盾和問題，比如入市初始條件差異、異地調整入市、土地收益調節金、入市和征地關系關系等問題，尚缺乏深入的研究。
（一）試點進展狀況
1、集體經營性建設用地的規模和入市收益
集體經營性建設用地概念是一個新概念，具有特定的內容。按照王世元的解讀，集體經營性建設用地是“存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確權為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地”，“說白了，就是鄉鎮企業用地”。[16]據國土資源部摸底，截至到2013年底，全國集體經營性建設用地約4200萬畝，約占全國集體建設用地的13.3%[17]。從15個試點來看，集體經營性建設用地分布不均，沿海發達地區及大城市郊區的集體經營性建設用地存量大，內陸欠發達地區縣市的集體經營性建設用地存量小。可見在總結試點成果時，研究者要特別注意不同試點的巨大分化狀況。
根據公開的資料，廣東南海可入市的集體經營性建設用地規模最大，達102.7萬畝，再依次是：廣西北流，約11萬畝；北京大興，近8萬畝；上海松江，近4.5萬畝；山西澤州，4萬畝；重慶大足，1.5萬畝；遼寧海城，約1.2萬畝；浙江德清，約1萬畝。其它縣市存量集體經營性建設用地面積小于6000畝，依次是四川郫縣，5500畝；河南長恒縣，3500畝；甘肅隴西，2600畝；貴州湄潭，1500畝；黑龍江安達市，1000畝[18]。這提醒我們注意，各個地區有不同的歷史條件，發達地區和欠發達地區的差距相當大。就公開報道的入市規模來看，目前已按照新政策入市的集體經營性建設用地的規模最多的前二位是：廣東佛山、浙江德清。南海共有53宗入市地塊，面積約為1980畝，價款達53億[19]，入市地塊面積約占全國的一半，入市所獲價款占95%以上。浙江德清組織入市45宗，面積396.63畝，價款1.0387億元[20]。比較來看，浙江德清入市土地，無論面積，還是價款遠遠低于廣東南海，其它的試點和南海之間的差距更大。
在不同地區，因土地價值差異巨大，導致經營者對入市態度也有差異。積極參與入市的是那些土地有巨大價值的地區，如廣東佛山南海區、浙江德清和北京大興區。在原來的土地管理法律中，這些集體土地使用權不能合法地進入市場，不具備和國有建設用地同等的權能。而依據新政策，經營者有望通過交納出讓金獲得合法用地權利。比較典型的私營經濟發達的浙江農村，德清莫干山上一塊集體經營性建設用地。
而在大多數中西部縣市，鄉鎮企業并沒有蓬勃發展起來，存量集體經營性建設用地不多。由于經濟不發達，這些存量土地缺乏價值，因此經營者缺乏積極性申請集體土地入市。湖北省試點宜城市小河鎮，有存量集體經營性建設用地30宗，使用權已經轉到個體。雖然入市后，這些土地具有和國有建設用地同等的權能，然而個人要交納較高的出讓金，經營者缺乏積極性。當地干部敏銳地認識到集體經營性建設用改革缺乏意義：“目前農村是投資不足問題，而不是土地缺乏”[21]。
2、集體經營性建設用地入市主體和方式
大多數地區集體經營性建設用地所有者是村集體，入市主體因此是農村集體經濟組織（村經濟合作社）。少數地區入市主體是鄉鎮一級的合作社，目的是整合細碎化的集體經營性建設用地，調節行政區域內各地區的貧富分化。上海松江區和北京大興區均采取這種做法，北京大興區有比較詳細的介紹。北京市大興區共有集體經營性建設用地4200宗，由于分布不均，碎片化嚴重，引發了“窮村越窮，富村越富”的問題。為了兼顧公平和效率，大興區在全國率先提出了“鎮級統籌”模式，這一模式主要特征是：以鎮為實施單元，新設立“土地合作社”或“集體聯營公司”；采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區位、規劃用途以及人口等權重設計股權結構；聯營公司是一個政企分開、政事分擔、政社分離的集體企業組織，其決策仍然要受鎮黨委指導，但其執行、監督均依據內部章程進行管理[22]。
比較特殊的廣東南海區，集體經濟組織的繼受單位“股份公司”脫離基層鎮村黨政組織。南海區集體經營性建設用地入市主體也是集體經濟組織，它的性質是純粹經營性的“股份公司”，向股東負責，其土地資產通過股份制完全個人化（或者說“私有化”了）。2011年南海區就率先開始實行較徹底的“政經分離”，農村集體經濟組織的繼受單位是由股份制改造之后形成的“股份公司”，負責專門運作集體資產（主要是集體土地和廠房）[23]。南海區的股份公司成為獨立的企業法人后，企業由原股份量化之后形成的股東投票選舉董事會來行使權力，由選舉產生的監事會監督董事會。這改變了之前村支部書記和經濟合作社社長或股份公司董事長交叉任職的基層治理體制，把股份公司變為獨立的企業法人。
在入市方式上，根據不同的區位和規劃條件，有就地入市、異地調整入市和整治入市三種不同類型。各試點地區在各類入市方式均有嘗試，最多的是就地入市，其次是異地調整入市，最少的是集中整治入市。根據國土資源部張德霖介紹，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，調整入市39宗，集中整治入市3宗[24]。就地入市和整治入市均比較容易理解，而因涉及土地指標問題，異地調整入市相對來說就復雜些。
所謂異地調整入市，指的是“農村零星、分散的集體經營性建設用地，可在確保耕地數量不減少、質量有提高的前提下，由集體經濟組織根據土地利用總體規劃和土地整治規劃，先復墾后異地調整入市。”它類似于“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，允許零星分散的集體經營性建設用地作為“拆舊區”，經過土地整理復墾形成的節余指標調整到“建新區”如產業集中區使用，建新區所在地村集體按照一定的標準向拆舊區村集體付出一定的土地指標費用。由于異地調整入市涉及到城鄉建設和土地利用規劃，因此異地調整入市不是村集體自主決定的。比如浙江德清摸底表明：各村現有存量建設用地共1881 宗，10691 畝，其中符合入市條件的地塊 1036 宗、面積 5819.01 畝，另有845 宗、4873.85 畝由于地塊零星、分散，需要先復墾，再按計劃調整到產業集中區入市[25]。
各地區均探索異地調整入市制度，試圖達到拆舊區和建新區之間利益分配的平衡。較為成熟是浙江德清和海南文昌，兩地均制定了專門的管理辦法。浙江德清把異地調整中的雙方關系分為兩類：涉及同一集體經濟組織或不同集體經濟組織。雙方既可以協商調換土地所有權，也可采用純貨幣方式補償，調出土地方可以參照被征地農民納入社會養老保障體系。政府規定入市地塊所在集體經濟組織取得的入市凈收益的50%作為復墾保證金[26]。海南文昌規定異地調整入市主體為入市地塊所屬農村集體經濟組織，入市主體應按約定的標準和方式向復墾地塊所屬村集體經濟組織支付復墾補償金。復墾地塊的復墾補償金由入市主體支付，標準可參照《海南省征地統一年產值補償標準》規定復墾地塊所在區域的征地補償費用標準的一定倍數確定，一般為1.5至2倍；也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協商確定[27]。
3、土地增值收益調節金的征收
媒體及學界關注農民從集體經營性建設用地入市中得到多少收益，不太關注政府征收土地增值收益調節金的比例，然而這一問題卻是重要的，關乎集體經營性建設用地入市可行性的重大問題，因為這關涉最基本的社會公平。由于區域差異巨大，中央沒有統一規定調節金的征收方式和比例范圍，由各地方試點因地制宜把握。
從公開報道的材料來看，各個試點制定了相配套的制度，政府征收了不同比例的土地收益調節金。從我們搜集的案例來看，一般政府征收調節金比例一般不超過50%，最低的可以為零。比如上海松江區鼓勵集體經營性建設用地用于工業——為保障作為農村經濟引擎的工業產業引入落地，暫時不對工業用途的土地使用權交易交納調劑金作規定；而關于商服用途的土地使用權出讓、租賃，提取成交地價總額的50%作為調節金，調節金的70%返還給鄉鎮，30%由區財政參照國有土地使用出讓資金使用范圍統籌安排使用[28]。一般地說，影響調節金比例的因素主要是用途、位置和入市方式。下面以較為成熟的浙江德清、廣西北流、廣東南海為例。
浙江德清重視區分城市（鄉鎮）規劃區內外，規劃區內集體經營性建設用地入市需繳納的調節金比例較高。參見第4條 使用權出讓、租賃的，出讓（出租）人應按成交地價總額區分不同情況按比例繳納調節金：（一）入市土地位于縣城規劃區的，商服類用地按48%繳納，工礦倉儲類用地按24%繳納；（二）入市土地位于鄉鎮規劃區的，商服類用地按40%繳納，工礦倉儲類用地按20%繳納；（三）其他地塊商服類用地按32%繳納，工礦倉儲類用地按16%繳納。
廣西北流則區分不同的入市方式及不同用途。參見第5條：（一）就地入市的集體工業用地收益調節金的計提比例為10%;商服、住宅、旅游、倉儲等其他集體經營性建設用地，土地增值收益調節金的計提比例為15%。（二）零星分散集體經營性建設用地整治后，按工業用地入市的，收益調節金計提比例為10%;按旅游、倉儲用地入市的，收益調節金計提比例為20%;按商服、住宅用地入市的，收益調節金計提比例為48%。（三）城中村集體建設用地整治后入市的集體經營性建設用地，收益調節金計提比例為10%。第6條 零星分散集體經營性建設用地整治后，按商服、住宅用地入市，市人民政府計提48%的收益調節金后，再計提18%的集體土地增值收益作為統籌平衡全市以工業用地入市的歸屬農村集體組織的集體土地增值收益，剩余34%直接撥付入市所屬農村集體組織。
廣東南海原來一直允許農村集體建設用地流轉，政府一直未征收相應的土地增值收益調節金。此次按照試點要求，南海區也制定了專門的土地增值收益調節金征收制度，其突出特征是相對于浙江德清、廣西北流等地，土地調節金比例非常低。比如第一宗按照新辦法入市的地塊是商服用途的土地，地塊面積28.93畝，土地出讓年限30年，交易起始總價5786萬元（合200萬元/畝）。村集體僅按照10%向政府交納土地增值收益調節金。具體參見第4條：農村集體經營性建設用地使用權的調節金實行差別化征收：（一）出讓工礦倉儲用途的農村集體經營性建設用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農村綜合整治片區內的地塊，按土地出讓收入的5%收取調節金。2．其他地塊按土地出讓收入的10%收取調節金。（二）出讓商服用途的農村集體經營性建設用地：1．屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農村綜合整治片區內的地塊，按土地出讓收入的10%收取調節金。2．其他地塊按土地出讓收入的15%收取調節金。（三）出讓公共管理與公共服務用途的農村集體建設用地，參照工礦倉儲用途標準執行。[29]
（二）試點所提出的問題
1、入市范圍的界定問題
集體經營性建設用地的范圍界定是重要的問題。集體經營性建設用地是一個限制性的概念，一般指的是“鄉鎮企業用地”，它是集體建設用地中存量的“經營性”用地部分。在原來土地管理不太嚴格的時期，這些集體土地不經過土地征收就非農使用，形成事實上的“經營性”建設用地。從政策文本可以看到，中央一直把集體經營性建設用地入市限于“存量”，解決的是過去土地管理不嚴格時期形成的歷史遺留問題。中央十七屆三中全會、十八屆三中全會及全國人大常委會的授權均把入市的集體經營性建設用地限定在“存量”范圍，體現了政策的延續性
本來集體經營性建設用地入市的政策十分清楚。而目前有些地區對集體經營性建設用地和“集體建設用地”不明確區分，地方政府誤認為“集體經營性建設用地”本身意味著巨大的價值，一些政策解讀者也有意無意混淆概念，加劇了地方試點的混亂。比如有政策解讀者這樣界定可入市的集體經營性建設用地范圍：“在存量集體建設用地總規模控制下，依據‘兩規’確定的集體經營性建設用地”；還認為“宅基地有償使用的擠出效應和有償退出節約的土地，除滿足本集體經濟組織新增宅基地需求外，一般會產生節余，這個節余作為未來集體經營性建設用地的來源有其經濟合理性，為農村產業發展和就地城鎮化提供空間”[30]。
實踐中在“統籌利用”名義下，一些地區把非經營性的農村宅基地也作為可入市的土地。這實際在較早的四川成都這一國家城鄉統籌綜合試驗區的土地制度改革中已經有所表現。根據對33個土地制度試點的梳理，我們發現目前15個集體經營性建設用地入市中，有四川郫縣、貴州湄潭等2個試點允許經土地整治形成了農村宅基地退出形成的節余指標用于形成新增集體經營性建設用地。在15個農村宅基地制度改革試點中，也有浙江義烏、福建晉江、四川瀘縣等3個試點允許突破政策許可的范圍[31]。按照這樣的思路，土地制度改革就把解決“歷史遺留問題”的改革變成了制造更多“歷史遺留問題”的改革，違背十七屆三中全會、十八屆三中全會精神及全國人大常委會的授權——允許存量集體經營性建設用地入市，突破了底線。
2、異地調整入市中的利益平衡難題
異地調整入市是集體經營性建設用地入市的政策難點，因為涉及不同集體經濟組織之間的土地指標交易。問題是，建新區所在村集體才是集體經營性建設用地入市的真正主體，而拆舊區所在村集體則僅僅是分享了建設用地指標所帶來的土地增值收益。那么誰來規定這個再分配的比例？
在一個市場交易模型中，拆舊區所獲得的收益必然明顯低于就地入市的收益。因為建新區一般處于城市規劃區內，是不可移動的地塊所構成的，而拆舊區是分散的和零碎的，拆舊區復墾形成的土地指標是抽象的和符號性的。建新區所在村集體在土地指標的市場上只需以稍高于拆舊的平均成本購買土地指標。那么在土地增值利益分配中，就客觀地形成了建新區和拆舊區關于土地增值收益分配的不平衡。
實際上，為了調節雙方的收益平衡，地方政府普遍在政策上規定分配比例，形成了或強或弱的政府干預。比如浙江德清政府規定土地入市凈收益的50%作為復墾保證金。海南文昌規定以當地征地補償費用的1.5到2倍之間來確定建新區對拆舊區的復墾補償金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿協商確定。再如貴州湄潭：國土資源部門在交易雙方溝通搭橋促成交易···雙方同意以10萬/畝的價格交易水田，以8萬元/畝的價格交易旱地，以4萬元/畝的價格交易其它農用地指標[32]。
但是問題依然沒有解決。建新區的土地依然需要經過土地“征收”和“轉用”轉為建設用地，這就要對原土地使用者進行補償。因此不同于就地入市（無需另外的土地指標），異地調整入市的成本大為增加。土地出讓收入既要用于在建新區支付征地補償，又要為拆舊區支付補償。由于建新區占有區位優勢，農民勢必要求較高補償（參照征地片區價格）。在支付建新區征地補償后，凈收益就寥寥無幾了。也就是說政府所期望的“共同富裕”是很難的。即使是地方政府把非經營性的宅基地轉為新增經營性建設用地，擴大集體經營性建設用地入市范圍，也不能解決以上不平衡的問題，反而由于建設用地指標的大大增加，有利于城郊地區農民集體增加集體經營性建設的數量，擴大地區之間的收益差距。
3、入市和征地制度改革關系
主流輿論注意到集體經營性建設用地入市取得了顯著效果，比如提高了農民分享的土地增值收益、盤活了閑置低效的集體土地資源、形成了城鄉統一的建設用地市場等等。
然而這些效果的背后有諸多的問題尚未解決，最重要的是入市和征地制度的關系問題。集體經營性建設用地入市開辟了另外一個土地供給主體——集體，打破了集體土地使用權不得轉讓用于非農建設的法律規定。當集體土地入市形成較高的收益預期時，原征地制度及補償安置方式就難以實施下去，特別是允許城市規劃區內集體土地入市的政策下。一基層國土干部就明確指出：“當集體建設用地流轉收益高于征地安置時，國家征地的難度必然增大。哪怕是基礎設施、公益設施等公共用地，也恐將難以進行”[33]。
目前試點探索通過征收土地增值收益調節金來形成合理的再分配，以協調入市和征地制度之間農民所得利益的平衡關系。如國土資源部副部長王世元認為：“土地增值收益在國家和集體之間合理分配，既要保障土地征收中土地增值收益的合理分配，又要與農村集體經營性建設用地入市土地增值收益在國家和集體間分配比例的相銜接。分配比例的最佳點，就是保障農民合理利益有所增長的同時，還要保證國家建設征收土地順利實施”[34]。不過這可能僅是一種理想，土地增值收益調節金相當于政府以稅費調節收入差距。在和周其仁的論戰中，華生明確指出了中國存在的“征稅困境”[35]。
從我們調查的經驗來看，基本規律是：土地收益越大，農民地權意識的個人化越強，集體經濟組織越是經過“政經分離”的體制改革成為經營性的企業法人（股份公司），政府越是難以順利收取能夠合理調節收入差距的土地調節金。廣東南海區是一個突出的例子。之所以南海區在案例中對商服用地用途的集體經營性建設用地入市僅收取10%的土地收益調節金，一個重要的原因是政府相對于農民的弱勢。由于集體土地改變用途利益巨大，往往達到幾千萬甚至數億元。且2004年南海區農村土地股份制改革后農民地權的個體化意識被強化，村集體及農民普遍認為調節金是政府從他們的土地收益款項中竊取的蛋糕。而2011年發源于南海區的“政經分離”體制實施又加強個體農民通過股份公司形成的利益共同體（“土圍子”），由此大大增加了集體和政府在土地增值收益中的博弈能力，土地調節金比例不可能高。
（三）小結
集體經營性建設用地入市的“效果”是顯而易見的。然而這種效果取得的原因，不是別的，無非是政府改變了土地增值收益分配方式，政府所失成為農民所得。集體經營性建設用地入市的突出特征是區域初始條件的巨大分化。發達地區特別是珠三角的代表南海區是推動集體土地入市的主要力量[36]，它的存量集體經營性建設用地的規模特別大，入市價值也特別大，其它試點地區即使北京郊區也相形見絀，由此導致試點效果大打折扣。一個地區的集體及農民因土地入市而致富不代表其它地區也如此，以所謂的“異地調整入市”和“土地增值收益調節金”等制度調節農民收入差距到目前仍然并不成熟，絕不如想象的那樣順利。
此外集體經營性建設用地入市還存在一些深層次的政策問題，沖擊了土地制度改革的底線。基于集體經營性建設用地入市的效果，主流輿論要求進一步擴大入市范圍，打通三項土地制度。這一要求已經寫入了《土地管理法》（修正案），修正案規定允許集體經營性建設用地入市，建立普遍的城鄉統一的建設用地市場。規定騰退出的宅基地可以由集體經濟組織回購用于內部的再分配或根據國家有關規定整理利用。后者即為宅基地轉為新增經營性集體建設用地提供了制度空間。由此形成了看似合理的邏輯框架：縮小征地范圍留下的城市經營性建設用地需求，由集體經營性建設用地入市來滿足。在大多數地區集體經營性建設用地存量不足時，就存在宅基地經過土地整理形成土地指標轉為集體經營性建設用地的必要性。因有集體經營性建設入市的支持，宅基地有償退出就有了資金來源，農民宅基地的用益物權就得到了制度性的保障。
然而道理如上所述，集體經營性建設用地入市初始條件存在巨大差異，新增集體經營性建設用地入市只會增加城市規劃區內農民集體所得，而大多數供給土地指標的農民集體所得寥寥。由于政府土地財政收入減少，土地增值收益調節金作用并不確定，政府用于平衡社會貧富差距的財力減少，造成社會越來越不平等的后果。
四、農村宅基地制度改革試點
在三項土地制度改革中，農村宅基地制度關系到億萬農民的基本居住權，和大多數農民關系最為密切。從政策上，農村宅基地制度改革最為謹慎，宅基地制度改革試圖兼顧農村居住保障和土地財產權，既要保持宅基地制度的穩定，保障農民住有所居，又要賦予農村宅基地更大的財產權，推動宅基地流轉和退出。由于主流輿論把農村宅基地和住房設想為“沉睡的資產”，改革的目的是要激活這些資產，因此輿論主要關注改革如何給農民帶來收入增長，而對宅基地制度改革中地方政府所遭遇的困境，地方政府如何加強宅基地管理等基礎性問題缺乏關注，從而帶有嚴重的片面性。
（一）試點進展狀況
1、住房保障多元化
農村宅基地制度是中國特色住房保障制度。適應城鎮化和農民集中居住的新要求，中央要求地方試點探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。各地主要做法是：在城市規劃區內不再批準新增宅基地，政府主要通過建造多層和高層小區的方式安置農民。在城市規劃區外，政府仍然延續傳統的“一戶一宅”的宅基地制度，同時為了集約節約用地，改革宅基地分散審批方式，引導農民向中心村和小城鎮集中。
城市規劃區內，住房保障多元化是一種必要，地方政府為了預留城鎮建設的足夠空間，較早地投入財力對農村進行大規模的拆遷安置，避免城市拆遷成本增加。區域差異表現為經濟發達地區拆遷安置的速度快，而經濟不發達地區拆遷安置速度慢。比如試點中浙江義烏對處于城鎮規劃紅線范圍內的村莊，由政府實施新社區集聚建設，允許農民以宅基地置換集聚區內的大產權房。截止到2016年7月，全市共有在建高層公寓集聚項目7個，總建筑面積228萬平方，配套6個產業項目，總投資114億元，其中住宅面積151.8萬平方米，可安置5500戶14400人，比分散審批宅基地節地840余畝[37]。
在城市規劃區外，農民依然分散建設，政府只能進行少量的新農村（社區）示范點建設。在一般農村，引導農民適度集中到中心村和小城鎮一直是農村宅基地改革的重要問題，然而一直未有成效。根本約束是地方財政能力，另外還由于存在鄉村規劃和土地管理能力薄弱的問題，導致大多數地區連最基本的集中居住也只能是一種理想。欠發達地區真正在開展的是結合扶貧進行大規模異地搬遷，宅基地制度改革被結合進來。主要做法是：政府規劃和建設基礎設施完善的集中居住區。按照土地管理的“建新拆舊”原則，農戶在新農村集中居住了，獲得了新的宅基地，原宅基地自然就騰退出來。有的地方運用了土地增減掛鉤進行轉移支付，達到了大規模推進宅基地有償退出的結果。
最著名的安徽金寨縣。國土資源報報道：“作為國家33個農村土地制度改革試點中唯一國家級貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結合，發揮政策疊加效應，力促脫貧攻堅，給當地百姓帶來了實實在在的利益”。其中最主要的一塊資金來源是土地增減掛鉤獲得的約50億資金。其做法是金寨縣通過把土地指標交易到省里，省里按照48萬畝交易支付費用。這相當于金寨縣4年的財政收入，完全可以滿足12900戶宅基地有償退出和各項基礎設施投入[38]。金寨縣的扶貧效果當然是顯著的，不過需要注意的是這和宅基地退出無關。金寨縣能借用改革試點向省里要求轉移支付，大規模進行異地搬遷扶貧，其它縣市難以復制。
2、宅基地自愿有償退出
宅基地退出是政府及媒體最為關注的改革內容。輿論認為農民進城落戶后，因缺乏宅基地退出制度，農村閑置的土地資源難以退出，農民的土地財產權難以實現。盡管有政府推動，從15個農村宅基地試點來看，大規模退出仍不普遍。據國土資源部介紹，截至到2016年底，15個地區一共退出宅基地21044戶，退出面積12874.1畝，戶數占總戶數的1.5%左右[39]。從試點實踐來看，發達地區依靠地方的財力，探索了多樣化的宅基地退出方式，退出宅基地較多。退出規模比較大的是浙江義烏、福建晉江，其它地區的宅基地退出要么結合了種種配套政策（如異地搬遷扶貧），要么把通過靈活的制度變通，把宅基地退出變成一種宅基地管理制度。
浙江義烏建立了多種方式的宅基地退出機制，政府主導是基本特征。一是政府主導下的宅基地退出，上一節已介紹。二是集體經濟組織主導下的宅基地退出。對于集體經濟內部再分配的騰退宅基地，由集體經濟組織與宅基地使用權人協商確權退地補償價格，政府給予1200元/平方米的補助。三探索退出宅基地的統籌利用方式。義烏學習重慶市地票制度，形成了“集地券”制度。其核心在于盤活農村集體存量建設用地，在符合規劃、符合基本條件的前提下，鼓勵農村、農戶將閑置、廢棄和低效的建設用地先實施復墾，驗收合格形成相應建設用地指標。目前，置換權益已成交356宗共計35830平方米[40]。
宅基地退出并不總是有償的，試點地區地方政府普遍借宅基地退出來建設規范嚴格的宅基地管理制度的手段。這表現幾乎所有試點地區，主流輿論幾乎沒有關注這一點。尤其是在不發達地區，由于缺乏財力組織大規模的宅基地有償退出，借宅基地制度改革加強宅基地管理成為最大改革成效。動作最大、取得成效最顯著的是江西余江。余江在政策上實行宅基地退出實行有償和無償相結合，借用宅基地有償使用制度，借用農村內部宗族力量形成“宅改理事會”，解決農村閑置宅基地和附屬設施用地難以退出的問題，達到“村莊面貌靚麗化”的目標。據余江縣統計：去年以來，先行試點村莊共退出宅基地5700宗，面積66.4萬平方米，退出的集體土地能夠滿足試點村莊15年左右的宅基地用地需求;收回村莊規劃內土地480畝，復墾330畝;新修村內道路67公里，溝渠49公里，綠化村內面積21萬平方米，建設村民活動中心2.8萬平方米[41]。
3、住房財產權的抵押
農村宅基地制度改革試點的一項重要任務是，配合農民住房財產權抵押試點，探索宅基地財產權益的實現方式和路徑。住房的抵押、擔保和轉讓意味著農村宅基地權能的擴大，關系到宅基地財產權的實現，是輿論關注的焦點。從各個地區抵押融資的狀況來看，經濟發達地區浙江義烏、福建晉江和湖南瀏陽是農村住房財產權抵押貸款的主要地區。而在欠發達地區即使放開，抵押貸款數額也不大。
浙江義烏，到2015年底，已經發放了農村住房抵押貸款4864萬元。[42]福建晉江，至2016年10月，農房抵押貸款余額6.12億元，規模很大[43]。瀏陽市是較早的農房貸款試點地區，瀏陽市自1998年引導金融機構以集體土地上對農民住房為抵押物，截至到2016年11月30日，瀏陽市農房抵押貸款余額達46.35億元，惠及農戶及企業17069戶[44]。在不發達地區，地方政府也開展了抵押貸款的實踐，貸款規模非常小，從幾十萬到幾百萬之間。不發達地區經營機會少，農村金融需求本來就不大，農房抵押政策也難以改變這一局面。比如在湖北宜城，截止到2017年3月，一共完成40宗農房抵押貸款，一共600萬元。平均一宗農房抵押貸款大約在15萬元[45]。
為了防范風險，中央在推進農房抵押時依然相當審慎，把住房財產權抵押權利限制在一定范圍內[46]。比較重要的限制有3點。首先申請農房抵押貸款的要件之一是借款人除用于抵押的農民住房外，借款人應有其它長期穩定居住場所，并能夠提供相關資料（參見第4條）。這一條限制了借款人范圍。所謂“其它長期穩定居所”，實踐中銀行操作為農民要么在城市購有商品房，要么農戶能夠長期借住在親友家。另外規定變賣或拍賣抵押的農民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內（參見第12條）。一些地方政府允許宅基地在市（縣）域范圍內農村集體經濟組織內部流轉，擴大了流轉范圍，但是仍然有嚴格的限制。如福建晉江規定“符合‘一戶一宅’申請條件的農村集體經濟組織成員，允許在全市范圍內流轉取得舊宅基地使用權[47]。”從上述規定可知，宅基地流轉對象仍限于符合“一戶一宅”申請條件的集體經濟組織成員，地方仍禁止農村宅基地自由入市。最終中央還鼓勵地方政府降低市場風險，主要措施是鼓勵試點地區地方政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金（參見第13條）。幾乎每一個地方政府均成立了風險補償基金。如江蘇武進區政府成立了500萬人民幣的風險共擔基金，一旦貸款損失無法償還，則虧損額由風險基金承擔6成，銀行承擔4成[48]。不過要是如此，地方政府實際上成為了貸款擔保人，基于降低風險的考慮，銀行愿意配合地方政府推進農房抵押貸款。
（二）試點所提出的問題
1、宅基地制度及財產權訴求分化
農村宅基地制度最基本的原則是“一戶一宅”，保障農民戶有所居。既然宅基地是保障，那么就要限制用于經營，限制宅基地獲得及流轉的完全市場化。改革過程中，輿論普遍用用“財產權”、“用益物權”這些概念去想象農村宅基地，評價改革成效的標準是農民財產性收入是否增加。他們列舉浙江義烏、福建晉江等試點中農民通過經營宅基地、大規模使用宅基地抵押擔保來論證國家賦予宅基地財產權的必要性，忽視了發達地區和欠發達地區農民訴求的差異。
經濟發達地區（包括城郊）的宅基地價值高，可用于出租或經營，農戶要求有更大的土地財政權利，比如允許擴大宅基地流轉范圍，增加土地的財產價值。相反不發達地區的宅基地價值低，宅基地主要用于用于維持小農經濟生產和農民居住生活的雙重功能。這樣的普通農戶缺乏擴大宅基地權利的訴求，他們要求保障“一戶一宅”，加強宅基地管理，提供最基本的基礎設施建設。湖北宜城是典型的農區，耕地資源較多，戶均宅基地一般在300平方左右。其中有大約120平方用于建房居住，其余則是生產生活輔助用地，是用于存放農機具和生產資料、晾曬糧食、放置柴火等雜物的土地[49]。這種宅基地利用特征即使在城鎮化和農民流動的背景下也沒有根本改變。
按照賀雪峰的說法，農民流動背景下，宅基地是作為“資源冗余量”存在的，有緩沖城鎮化進程中的社會風險的功能[50]。當前農戶家庭一般存在以代際分工為基礎的半工半耕的家庭勞動力再生產模式，農民平時在城鎮務工，年節則回家過年；年輕人進城務工居住了，老年父母則在農村經營農業；即使年輕人長期在城鎮務工，他們也大多從事的是低端的非正規就業，工資收入不足以支撐他們參加城鎮各項社會保障，他們在城市勞動力市場失去優勢后就只有回家。即使他們進城購房居住，也并非完全在城市體面地定居下來，農民完全融入城鎮是一個長期的、漸進和不確定的過程[51]，這一過程中農村宅基地和住房十分重要。
2、宅基地有償退出的困境和后果
從制度規范角度來看，宅基地退出方式主要有兩種：集體內部流轉和集體經濟組織回購。前者實質上就是集體經濟組織內部成員之間自發的房屋交易，根據“地隨房走”原則，宅基地使用權也隨之發生轉移；后者是農戶自愿將宅基地退還給集體經濟組織并獲得補償和獎勵的類經濟行為。從利益最大化角度，哪一種退出方式能帶來更多利益，農民就采用哪一種方式。目前所報道出來的試點地區大規模的宅基地有償退出，全部是政府主導進行的。發達地區浙江義烏大規模的宅基地有償退出所需資金則來自地方政府，貧困縣安徽金寨通過土地增減掛鉤的運作，獲得來自省政府的財政轉移。
從成本收益的角度，宅基地有償退出必然是普遍“空轉”的制度。發達地區實施起來尚且費力——大規模的宅基地退出實際上主要是城市規劃區內的拆遷安置，不發達地區實施起來則更不現實。湖北省宜城市很典型，地方政府規定“宅基地法定面積部分按照當地征地補償費的補償標準，超面積部分按當地土地補償費的70%；村委會可根據資金狀況在前款規定補償標準的0.5到1.5倍之間確定具體補償標準”[52]。這完全是不現實的。基層干部反映，大多數村集體不僅沒有收入，是“空殼村”，而且有形成于稅費時期的幾十萬甚至上百萬元的村級債務。在村級債務難以化解的壓力下，村級組織艱難地用上級政府轉移支付的幾萬元維持運轉，如何能有錢用于回購農民退出的宅基地？正如當地政府主政官員所承認的：“難在自愿有償退出，村集體沒有積累，你愿意賣（退出），我買不起” [53]。為了形成宅基地退出的案例，完成“政治任務”，村集體和農戶就超占的多宅形成了“協議性的宅基地退出”，規定簽訂協議后，農戶不再繳納宅基地有償使用費，而在未來實際退出時，村集體再支付有償使用費。然而根本的財力問題依然沒有解決。
宅基地有償退出雖然不可能普遍展開，卻由于個別土地增減掛鉤項目區形成回購宅基地的價格，形成農民對宅基地的價值預期，破壞了原本存在的自然而然的宅基地退出秩序。在法律上，宅基地是集體無償分配給農戶居住的用地，一旦農戶不再居住使用，按照規定該宅基地就應當無償退回村集體再分配給其它農戶使用。根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年3月11日國家土地管理局發布），空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。實踐中，有許多農村形成了“建新拆舊”的宅基地自發退出秩序：村集體在規劃區為農戶劃新宅基地后，舊的住房由農戶自行拆除（建筑材料的再利用），舊的宅基地則復墾歸農戶或集體統一使用（不再確權），村集體不用負擔任何成本。這在八九十年代有過集中居住經歷的村莊均是如此。
改革所建立的宅基地有償退出制度主張村集體通過“回購”方式補償農戶自愿有償退出宅基地，不再主張農戶無償退出多出宅基地的義務，這是宅基地管理政策的重大改變。這一政策激勵了農戶不再無償退出宅基地，走向集約節約利益土地的反面。在低廉及不可持續的宅基地有償使用費條件下（關于宅基地有償使用可另文介紹），他們理性地把“不退出”作為最后選擇，之前農戶自發退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一個試點村村書記所說的：“在原來，農戶自行扒掉老房子種地，現在農戶不愿意扒了，因為退出不劃算，他們等著增減掛鉤呢。”但是地方政府有能力在全域進行土地增減掛鉤回購農民宅基地嗎？
3、宅基地流轉范圍和農房抵押問題
輿論認為農村住房和宅基地是“沉睡的資產”，一個重要的理由是農村住房不能像城市住房一樣用于抵押融資，因此要求國家賦予宅基地完整的財產權能。而要推動抵押融資，就涉及到抵押物的處置問題，為了能讓抵押物順利處置，輿論就要求突破目前法律把宅基地流轉范圍限于本集體經濟組織內部的規定。
宅基地流轉范圍問題是關系宅基地制度的根本問題，一旦突破則整個宅基地制度就全部突破。誰最期待開禁宅基地流轉？發達地區的銀行和農民。輿論在發達地區發現參與農房抵押貸款的銀行和農戶迫切地希望通過抵押物自由處置來降低風險，這就要求更大范圍內開禁宅基地流轉。在政府有能力保障農民基本居住權的條件下，考慮到增加農民財產性收入，地方政府也認可這一訴求。浙江義烏就提出“如果只在本村實行宅基地流轉，就難以真正體現宅基地價值”[54]。這里需要反思的是，在經濟發達地區，經濟發展使得城市和農村實際一體化了，農房相當于城市住房。且地方政府有能力為農戶提供基本住房保障，因此允許其抵押融資有一定的條件。而在經濟欠發達地區（這占全國大部分），農村住房依然是農戶的社會保障，允許農戶自由地把住房及宅基地使用權抵押擔保和轉讓出去，那么地方政府是否有能力為這些可能失去住房的農戶提供基本的住房保障？
事實上，輿論夸大了農村金融的困境及農村金融和土地制度的關聯，是拿土地制度來說事。在現實社會，農房抵押貸款實際上不是唯一有效的農村金融秩序。我們廣泛的調查發現當前農村存在的“無抵押”的小額金融秩序，其關鍵在于銀行“貸款管理模式”適應了當前農村經濟社會發展的秩序[55]。即使改革試點中農房抵押貸款正在運行，銀行也延續了之前“無抵押貸款”的運行機制。農房抵押貸款無非是多了一層抵押的外殼，而聯結銀行和農戶貸款關系的機制仍然是傳統的。
農村金融市場是由農戶和銀行共同構成的。湖北宜城實地調查發現，大多數農戶從事小規模生產，沒有貸款融資需求，只有1%的農村經營大戶有貸款需求，特征是小額且短期，一般在5-20萬元，貸款周期在1年。銀行則為他們開發出“小額信用（擔保）貸款”，滿足了他們的要求。相對于農房抵押貸款中普遍的政府干預及限制，這種秩序反而具有很高的市場化程度，形成了農村金融市場的均衡。在無抵押貸款中，銀行著重考察農戶還款能力，農房的價值是其次的，也缺乏普遍意義。有三項因素影響農戶還款能力。一是經營項目的可行性，一般來說銀行傾向于生產性貸款。二是農戶經濟綜合能力，調查范圍包括農戶家庭的土地、房屋、務農、務工和經商收入。三是社會信用報告及正規的個人征信報告。社會信用指的是農戶在村莊中的口碑，正規的個人征信報告則來源于金融機構的記錄。
目前輿論以農村金融需要合法農房抵押物處置權的理由主張開禁宅基地流轉是一個要命的“自循環”，它以農民普遍需要貸款和銀行特別希望供給農房抵押貸款為前置假設，而這是不成立的。農村需求金融的農戶是極少比例的，而銀行又可以通過“無抵押貸款”的貸款管理制度來滿足。如果新型金融政策普遍地鼓勵農房抵押貸款，對銀行和對農戶均是高風險的，最后地方政府還是不得不出面兜底。
（三）小結
從上述分析來看，農村宅基地制度改革十分復雜，不同區域差異很大。在經濟發達地區，政府財政實力強，市場活躍，大規模的拆遷安置、農村宅基地有償退出、農村房屋抵押貸款是改革的中心內容，試點效果顯著；在經濟欠發達地區，政府缺乏財力，市場也不活躍，大規模的宅基地有償退出等內容并不凸顯，改革成效主要表現在地方政府建立嚴格規范的宅基地管理制度，結合精準扶貧進行異地搬遷等。
一直以來，農村宅基地制度的首要目標是保障農民基本居住權利，這是中國土地制度優勢所在。為了兼顧增加農民財產性收入的目的，改革試點賦予宅基地財產屬性，其初衷不可謂不好。然而從試點實踐來看，兼顧是很難的。發達地區宅基地早已經財產化了，法律上的改革不過是確認這種財產的合法性。如果如果片面地以發達地區試點的成效為依據，全面改革宅基地制度，強調宅基地的財產屬性，允許農民把住房和宅基地普遍地“抵押、擔保和轉讓”，在地方政府缺乏能力保障農民居住條件時，改革就陷大多數地區的普通農民于無保障的市場體系中。
五、總結和對《土地管理法》修改的建議
試點很重要，它是黨和政府進行科學決策的一個重要環節，然而如何正確全面地總結試點經驗更為重要，它是科學推進《土地管理法》修改的基礎。本文通過對33個試點目前主要的進展狀況進行梳理，對試點暴露出的若干問題進行批判性的分析，得到大量不同于主流輿論的認識。這種認識是開放的和批判的，它不是從先在的理念出發，而是從客觀的實踐出發，總結土地制度改革的復雜性，提煉影響土地制度改革的若干問題。
通過研究，我們發現主流輿論對中國六十年來形成的中國特色土地制度缺乏內在理解，陷入到盲目否定的窠臼。試點只有“成效”而沒有問題，試點完全試對了，全國人大常委會暫停實施若干法律條款是完全正確的。他們忘記了中國特色的土地制度從何而來，土地制度改革到底要做什么。不過無論如何，“改革成果”是一定要有的，并且寫入了《土地管理法》（修正案）的核心內容。
修法者為了把集體經營性建設用地入市這一核心改革內容放入《土地管理法》，刪除了現行《土地管理法》第43條和第63條，把原來的“例外”成為“普遍” [56]，這是根本性的變動。也就是說，國家放棄了征地及在此基礎上建立的具有壟斷性特征的一級土地市場制度，轉而由集體和國家共同成為供給建設用地的主體。在操作上，這是以“打通三項土地制度改革”為前提的：縮小征地范圍，政府退出經營性建設用地的征收，由集體供給土地；允許集體經營性建設用地入市，且不再有“存量”的前提限制，這意味著可以新增集體經營性建設用地；集體經濟組織可以回購農民自愿退出的宅基地，退出的宅基地根據國家有關規定整理使用，這意味著非經營性的宅基地向經營性的“建設用地”轉變的可能性。
以上改革意味著現有《土地管理法》基本原則的完全改變，原有土地制度秩序面臨巨大危機。不過我們有必要重新審視，33個土地制度改革試點是否能支撐起主流輿論及修正案提倡的這些修法主張？通過上文的分析，答案是否定的。從主流輿論解讀試點的方法論上來看，他們帶有強烈的改革理念和理想的制度設計，并滿足于試點中去尋找片段的論據，這是完全不客觀的。國家允許集體經營性建設用地入市，絕不是說是無條件的。中央明確規定，集體經營性建設用地入市范圍限于“存量”，宅基地不能轉為集體經營性建設用地。不應從“縮小征地范圍”這一理念出發來論證擴大集體經營性建設用地入市范圍和打通三項土地制度改革的必要性。按照賀雪峰的說法，這樣的改革除了在城郊形成一個巨大的食利者階級以外，其他任何良好目的都達不到[57]。
中國特色土地制度是經過六十多年不斷實踐探索形成的，是中國通過新民主主義革命和社會主義革命建立起來的憲法秩序。它以征地制度、國有土地使用權市場制度和農村宅基地制度為基本內容，不僅是寫入憲法文本的制度，而且在政治、經濟和社會各層面仍發揮著基礎性的作用。中國特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的底線之一。憲法規定了土地的公有制，按照形式差異有兩種土地公有制：一是國有制，即全民所有的公有制，二是集體所有制，集體勞動人民所有的公有制。在農業生產力條件下，土地公有制的基本原則是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表現為集體土地所有制條件下，集體經濟組織成員有權利從所在集體獲得基本的生產生活資料。在工業生產力條件下，土地公有制的基本原則是通過國家（地方政府）占有土地所有權，由規劃和用途轉用產生的土地增值收益由國家再分配，消滅不勞而獲的土地食利者階級。這里說的土地增值收益歸政府，并不是由個別的官員貪污掉了，而是形成了公共性的“土地財政”，形成嚴格的財政管理制度，按照特定的制度安排使用。
中國仍然不斷地在改革，土地制度也不斷地改革。由于某些發展過程產生的具體問題，我們對相關法律法規進行改革便是。我們沒有必要妄自菲薄，為了滿足某些土地制度改革理念，就把過去六十多年形成的卓有成效的土地制度根本上否定掉，這是嚴重缺乏制度自信的表現。在對長期的實踐的研究中，我們認為中國土地制度總體上是合理的。未來的《土地管理法》修改應當以全面正確地總結33個試點的成效和問題為基礎，在充分研究和討論基礎上推進《土地管理法》修訂。本文對修法提出的建議是：堅持1998年之后的《土地管理法》建構的相對成熟的土地制度體系，防止打通三項土地制度改革。堅持征地制度和政府壟斷的一級建設用地市場制度，堅持保障性的農村宅基地制度。法律應當延續集體土地不得入市的規定，把允許存量集體經營性建設用地入市作為一個“例外”，但是絕不能允許新增集體經營性建設用地，并以國務院單獨立法的方式形成《土地管理法》的下位法。這種相對穩健的改革方案既符合中央總的改革精神和原則，形成中國特色的土地制度體系，也有助于中國經濟社會持續發展和社會和諧穩定。
2017/6/18修改
作者簡介：夏柱智，湖北黃石人，華中科技大學中國鄉村治理研究中心講師博士后。研究方向：農村社會學
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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