1月15日，新華社援引國土資源部部長姜大明的話稱，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度。政府將不再是居住用地唯一提供者。
姜大明同時表示，將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
按照中國既有的土地管理制度，城市居住用地的由政府提供，房地產企業只能從政府購得土地后，再進行開發銷售。同時，農村集體土地不能直接進入土地一級市場，需要由政府征收為國有土地后方能出讓。而作為農民重要財產的宅基地只能自用，無法自由流轉。
在過去相當長的時期，這套土地制度解決了城鎮化發展的低成本積累問題，在工業化進程和城鎮化進程中確立了中國經驗和模式。但時至今日，這一制度已經嚴重滯后于社會經濟的發展需要，主要表現在，城市政府長期依賴的土地財政難以為繼，農民無法合理分享城鎮化收益。雖然意識到問題所在，但各方對于土地制度該如何改，一直未達成共識，以至改革數年來踟躕難行。
現今，改革終于有了進展，如姜大明所說，這將是“一項重大理論和實踐創新”。考慮到土地管理制度錯綜復雜，且牽一發而動全身，未來仍有諸多細節需要研究和考量。
由中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵領銜的課題組（該課題由福特基金會提供支持），從城鎮化的視角，提出了土地轉型和改革的思路，在此刊發，以饗讀者。
——編者
中央政府自十八大以來把城鎮化作為宏觀政策的重點戰略之一。從2014年起制定了新型城鎮化規劃，之后又相繼推出了城鎮化改革的試點指導意見。試圖通過城鎮化促進城鄉要素的流通，帶動投資和消費，拉動經濟增長。
但是，推行城鎮化政策幾年來，實施效果并不明顯，對經濟增長的促進作用未充分表現出來。另一方面，房地產拉動的慣性卻導致地方政府以至于整個國民經濟，陷入潛在的金融風險。主要表現在：實體經濟的復蘇跡象并不強烈；房地產在大部分城市嚴重滯銷，影響到以土地財政為支點的地方經濟；地方債務負擔嚴重，有可能引發新一輪金融危機，等等。
可以預判，城鎮化確實是未來經濟增長最重要的發動機，畢竟在各級城鎮內還有2.8億存量的農民工，他們需要通過城鎮化政策解決長期定居和落戶以及就業等問題。在農村還有至少2億農民可以通過未來的城鎮化政策逐步進入城鎮。如此龐大的人口在城鄉之間的再配置，一定會引發新一輪投資和消費熱潮，城鎮化帶動的產業和就業結構也一定會增加更多的就業機會。
當前推進城鎮化戰略面臨的重點和難點之一在于，土地管理制度已經滯后于經濟社會發展的需要。
土地制度不改，可能喪失發展機會
首先是傳統的土地低成本模式在經歷了三十年的城鎮化歷程之后優勢不再。因為基礎設施建設和工業用地的產業園區模式用地成本已經不低；其次是在房地產嚴重滯銷的情況下，提高土地出讓金無法補償招商引資的工業用地成本。再次是作為潛在的招商引資的空間主體——縣級市或地級以上城市債務負擔嚴重，而土地出讓的效果明顯下降，債務問題拖累了地方政府繼續招商引資和發展的能力；再有是隨著城鎮化的發展，工業企業還要通過低成本的方式獲得發展空間，因此調整土地出讓模式也勢在必行。當然，獲得城鎮化紅利的集體經濟組織和農民也必須重新考慮如何在土地城鎮化進程中提高自己可分享的收益。
從以上諸多方面可見，傳統的土地管理制度必須要適應城鎮化的發展，適應經濟社會的變遷進行相應的調整和改革，否則地方政府在城市發展模式轉型的困境中很難取得新生的機會。如果不對制度條件進行改善，城鎮化難以實現經濟增長的動力源效應，大好的發展機會就可能會喪失。
我們對全國戶籍管理制度改革的調查結果表明，特別是在中西部地區，農民不愿意轉戶的原因與家鄉的集體經濟組織權益和宅基地是否可以流轉有關。農民不可能放棄自己家里的財產權益，同時這些財產權益如果不能轉化為資本，等于加大了農民進城定居與就業的風險和成本。與土地相關的集體經濟組織內部結構是否可以更開放，流轉是否可以打破傳統封閉的管理界限，都與這些權益、宅基地以及房產的預期價值有直接關系。如果按照傳統思路，既不允許集體外部成員參與集體建設用地的流轉，例如村與村之間或鄉鎮之間，也不允許城鎮人口到農村去參與宅基地和建設用地的流轉，等于已經進城打工就業的農民喪失了家鄉的集體經濟組織權益。
從未來城鎮化發展的預測看，農民工的市民化進程，將會對城鎮化戰略產生重要影響。如果解決了他們進城的定居和就業問題，他們會把長期的消費興趣以及投資創業興趣從農村轉向城鎮，會帶動消費需求和投資需求的雙增長。因此在推動其他相關的城鎮化改革過程中，土地管理制度的改革尤為重要。
土地改革面臨的爭議
保護農民利益是維持體制不動好？還是更好地讓農民分享城鎮化成果的選擇更優？
今年已經是改革開放的第四十年頭，低成本推進城鎮化和工業化高速增長的時代已經過去。城鄉經濟社會矛盾從原來的強制性剝奪農民的工業化收益和城鎮化收益，轉化為農村集體經濟組織和農民已經有了更多的談判權，甚至已經從所謂被剝奪權益的“失地農民”轉化為受益者。如果繼續保持原來的征地制度不變，由其引發無休止的理論爭論和現實博弈會浪費發展時機，無法迅速通過城鎮化進程來帶動經濟增長、工業投資和城鎮開發。
保護耕地是否有更好的方式？還是維持計劃經濟體制的托詞？自上個世紀九十年代開始實施世界上最嚴格的耕地保護制度，對城鎮建設用地嚴格按照計劃指標分配以來，已經改變了中國城鎮化的空間格局，但造成的結果是土地嚴重浪費，粗放型的城市發展模式就是源于低價征地的做法，以及主觀政績要求。
保護耕地的出發點是好的，從實踐上看，確實也減緩了占用耕地的速度，但是通過計劃分配下達指標帶來的負面效果也十分嚴重。而且忽視農村集體建設用地的基本權益，也導致了政府在城鄉兩頭占地。推進城鄉建設用地增減掛鉤，實際上是對現行土地指標分配政策的重大戰略調整，也是各級地方政府試圖克服用地癥結進行的探索。增減掛鉤直接引發集體建設用地制度改革，又開始面臨著如何認可集體建設用地和宅基地能否直接進入城鎮開發進程的新課題。
宅基地流轉是否能與耕地流轉同步進行？前三十年的改革，方向是確保農村集體建設用地的穩定，防止工業化和城鎮化進程的波動，進而引發流民帶來的社會不穩定，這是基于中國歷史上的教訓。在工業化進程尚不穩固，城鎮化政策沒有取得較大突破的時候，保持社會穩定的必要性是存在的。改革開放以來，經濟上出現的歷次波動都沒有引發大規模失業，也沒有因外來人口群體性失業引發社會不穩定。
但是，停留在農業社會的思維定式肯定不符合現代社會的發展潮流。流民的出現源于農業社會就業的單一性，農業是就業和稅收的主要來源。沒有農業就業，農民就失去了生計，沒有農業生產，政府就失去了稅收，喪失了對社會的控制力。但進入工業化社會以后，特別是城鎮化發展到一定階段后，就業渠道已經遠遠超過了任何一個歷史時期。工業和服務業成為容納就業的主體產業，我們還有必要為過去幾千年的歷史所擔憂嗎？
農村集體土地進入市場會不會導致農村出現房地產熱？其實允許農村集體經濟建設用地進入城鎮開發的一級市場，只是解決農民和集體經濟組織如何分享城鎮化的成果問題，并不等于他們可以任意開發土地，對耕地和集體建設用地的規劃和管理仍然不會放松，只有經過規劃審批的集體建設用地開發才有可能參與城鎮化建設。
過去之所以出現大量小產權房，正是因為不允許集體建設用地參與城鎮開發和建設，城鎮化收益更多向城市傾斜，造成了農村集體經濟組織心理失衡。如果納入了統一的規劃管理和法制化軌道，解決了管控和稅收的問題，農村自發的建房問題會得到更好的解決。
宅基地流轉是否會侵犯農民的利益？有人擔心，城鄉建設用地流轉中特別是宅基地流轉，農民利益會受到侵犯，根本的原因在于農民沒有平等的參與城鎮化的機會。而且由于土地管理法限制了農村土地進入城鎮建設用地市場，因此農民在土地流轉方面得不到法律保障。因無法進入城鎮建設的一級市場，農村集體建設用地不能作為財產擔保和抵押獲取貸款，自然造成了農村土地在流轉處于不利地位。
如果農村集體經濟組織具備了參與城鎮開發的權利，地么農村集體建設用地和宅基地就具有財產權，而不僅僅只是所謂用益物權，可以通過抵押和擔保獲得貸款，農民的利益可以最大限度的得到保障，他們與交易者談判的地位也會大幅上升。
是否要在推進農村集體建設用地改革中實現產權的私有化？這是一個重大的理論和現實問題。進行農村集體土地產權制度改革，并不一定非要實現私有化，保持兩種公有制，有利于社會穩定，也有利于農村的穩定是一個基本前提。
改革開放四十年來，我們利用公有制實現了經濟上的飛躍和趕超，已經證明了制度的優越性，我們充分地利用了土地紅利，解決了城鎮化發展的低成本積累問題，在工業化進程和城鎮化進程中確立了中國經驗和模式。
現在面臨的問題是調整土地管理政策，在公有制前提下進行改革，既沒有動搖社會主義制度的根本，也更有利于激發城鎮化活力，促進城鄉要素流動，形成促進經濟動能的新體制和機制效應。這是改革的大前提，也是根據中國國情做出的現實選擇。
土地管理制度改革會不會加劇地方和城鎮政府的轉型困難？讓農民分享城鎮化紅利能夠激活進一步增長的動力，降低發展成本，把短期行為變成長期收益，增加對土地粗放性利用的體制約束，也增加對地方政府關于的政績工程的約束性，這都是有利于城鎮化效率提高的，而不會降低發展機會。
地方政府可以通過土地管理制度的改革，減少對于土地財政的依賴，更好地實現城鎮化集約發展的總體目標。中國的發展空間很大，集體建設用地如果通過體制的轉變加快流轉，既可以減少地方政府捉襟見肘土地指標供給、財政和成本壓力，還可以更有效地利用集體土地的資源，破解耕地保護的難題，在城鎮化發展空間內進行更合理的選擇。
從“保護”的思維定式轉向“激活”的發展觀
距離實行最嚴格的耕地保護制度和土地管理制度，已經二十年過去了，無論是中國的城鎮化、各類城市和小城鎮的發展，包括城鄉的社會經濟關系都發生了深刻的變化。我們不能再以二十年前甚至三十年前的思維方式來看待城鄉問題，看待三農問題以及土地問題。需要破解當前所面臨的制度困境，就是如何從“保護”的思維定式轉向“激活”的發展觀。所謂“保護”是在特定歷史時期，約束城鎮化進程中放大對低成本的理解和利益驅動，保護農業的基礎資源和農民的基本利益。而“激活”則是當傳統低成本的時代已經已經走到了盡頭，如何更好地從空間資源的盤活，從制度潛力的挖掘去創造新的低成本，這里重點是指制度的低成本。
從近些年城鎮化發展的進程中看，已經出現了一些新的現象，值得引起關注和探索。特別是中央有關文件已經對涉及城鎮化的土地管理制度改革提出了重要的指導方向，主要有以下幾個方面：
明確了要加快土地管理制度改革。從城鄉增減掛鉤、低效用地再開發試點，到允許集體建設用地可以進入一級市場等，各類涉及農村集體建設用地的改革，都在政策文件上走上了歷史舞臺，其中城鄉建設用地增減掛鉤和低效用地再開發已經大面積推開。集體建設用地直接進入一級市場，包括集體建設用地可以抵押、貸款等多種形式，都在地方層面上進行了多層次的探索。
宅基地流轉已經在民間廣泛推進。在城市群和特大城市郊區，資本下鄉已經成為不爭的事實，只是從沒有得到正式文件的認可。農民宅基地以及住房長期租賃給城市居民是十分普遍的現象。這里存在著以下幾個方面的問題，一是由于沒有法律和政策的保障，農民在這種民間的流轉中總是弱勢的一方，因為沒有可以開發的產權，在交易和租賃價格中處于嚴重的不利地位。二是由于這些民間交易是所謂非法或者私下進行的，政府喪失了大量的稅收資源。三是私下和民間非正規渠道交易，也影響到新農村和鄉鎮的景觀以及規劃，基礎設施資源無法正常配備，也影響到了交易所在地的農村建設和可持續發展。
特色小鎮意味著產業的空間大挪移。當前全國興起了特色小鎮熱，雖然與推進實體經濟發展要求還有一定的認識差距，但要看到，正是城市土地成本的居高不下，這才逼迫產業普遍從大城市向小城市和小城鎮轉移。一線城市房價高漲，土地出讓價格已經是天價，在城市中心區既不適于發展產業，也不適于中低收入人口安居。選擇低成本的發展空間，距離都市圈不遠的小城鎮是最優選擇。部分二線城市和絕大部分三四線城市，面臨房地產業的低迷的狀況，土地出讓金減少，無力再對招商引資成本進行補償，原來的產業園區模式也面臨轉軌。其實，城鎮化發展到一定時期，工業企業將從都市圈外移，遠離中心城市，也是成本推動的必然規律。
縱觀發達國家，工業企業遠離城市，把總部建設在周邊小鎮，既緩解了交通擁堵，也降低用地成本提升的壓力。就中國而言，目前交通格局的優化已經為城市群和都市圈產業格局在空間上的重新配置創造了良好條件。特色小鎮的出現將對用地指標的分配和集體建設用地參與城鎮化的開發創造有利條件。
農民工返鄉創業需要降低發展成本。2017年，中國農民工跨鄉鎮流動的比重大大降低，特大城市就業和生活的高成本，促使一定數量的農民工選擇回到家鄉定居和就業。中央的新型城鎮化政策也鼓勵未來的1億以上的中西部人口返鄉創業。
需要看到，返鄉創業不是在三四線城市，而是在縣城和縣以下的小城鎮，這里創業的成本較低，適合于中小投資者以少量的投資換來最大的發展空間和永久的經營場所。這不僅僅需要調整傳統的計劃分配的土地管理方式，也需要對用地模式加以轉變。大面積和大規模的土地批租應逐步將讓位于小面積、小規模的土地出讓。這雖然可能增加政府工作的麻煩，但可以為中小投資者長期的投資和經營權益提供產權保障，還可以不經過房地產開發，只通過改變土地出讓模式，就可以重新恢復實體經濟和高質量服務經濟發展，可謂一舉多得。
綜上所述，農民需要結合土地的城鎮化來分享城鎮化的收益，這是大勢所趨，也是未來通過集體建設用地參與城鎮化進程，降低城鎮化和實體經濟發展成本最有效嘗試。
因此，根據當前形勢的需要，有必要深入討論如何活化農村要素資源，從土地管理制度這個關鍵環節入手，推進改革，降低制度成本，提高用地效率，刺激中小投資者參與城鎮化的實體經濟和服務業的發展，建立提高產業質量的長效機制，為宏觀經濟的復蘇奠定最好的改革基礎。
中國鄉村發現網轉自:財經雜志
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