10月22日，農村土地承包法修正案草案二次審議稿提請全國人大常委會審議。10月23日下午，全國人大常委會分組審議農村土地承包法修正案草案。
據21世紀經濟報道記者了解，在一審稿基礎上，農村土地承包法修正案草案二審稿對“三權分置”作出了四大修改。
“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。
對于這一修改的意義，21世紀經濟報道記者專訪了三農問題專家、四川省社科院副院長郭曉鳴。他認為，保護土地經營權人的合法權益是本次修正的最大亮點，對推動適度規模經營非常有好處。
厘清了三權分置的關系
《21世紀》：農村土地承包法修正案草案二審的內容中，哪些點是你關注的重點？
郭曉鳴：總體而言，我認為主要的亮點是通過進一步明晰涉及土地相關利益方的權利，對農村土地制度的完善有促進作用。
其中的關鍵是，二審稿厘清了“三權分置”的性質和相互關系，對于建立起更有競爭力的農業經營體系有至關重要的作用。
農村土地“三權分置”的總體要求是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。主要環節是將土地的承包經營權分離為承包權和經營權。因此，“三權分置”實施過程中面臨的主要問題也是承包權和經營權的權益保護上。
回顧過去，我認為，我們的土地制度改革有一個偏差，就是注重解決這項改革進程中農民的問題，比如維護農民合法權益，提高農民收入等。
但目前農村的經營方式上已經發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，可以將承包地流轉給他人經營。在這樣的背景下，如何讓經營者更有法律保障、讓農民在退出土地經營后有更好的生活保障，這一方面的法律是有待完善的。
而本次對農村土地承包法修正案草案“三權分置”的四條修正意見，核心即讓愿意經營和有能力經營的農村土地經營者有更好的發展空間，我認為這是中國農業現代化道路上的關鍵一步。
《21世紀》：此次修正的第一條，是明確農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。對此你有什么看法？
郭曉鳴：事實上，從1980年年代開始的土地承包經營權流轉，就是這樣一個過程。但一直沒有明確法律依據，在這種過程中間，帶來的問題是，流轉的穩定性得不到法律保障，一旦有糾紛，流轉方的權益得不到保護。
因此這一條修正的最大的意義，是對過去的土地流轉改革實踐中獲得的改革成果，以法律的形式予以認同。
《21世紀》：修正的第二條，是明確對土地經營權流轉的保護，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。你對此怎么看？
郭曉鳴：我認為這一條非常重要，也是本次修正的最大亮點。
在目前的實踐中，有一個很有趣的事情，即地方政府在政策制定上，比較偏于流轉方，如針對大型農業企業的介入有扶持。但涉及需要進行利益保護的時候，又偏于維護農民利益。因此一旦出現官司，流轉方毀約的現象時有發生。
這表明，土地經營權流轉的實踐中，對流轉方的法律保護不清晰，甚至可以說沒有任何條款去規定如何保護流轉權益。在這個過程中，出現了很多撕毀流程合同的情況，導致流轉的短期化非常明顯。
因此這一條修正案，明確了在經營權的獲得期內將受法律保護。因此我認為這一條非常重要，對推動適度規模經營是非常有好處的。
從中國的農業經營的變化來看，新的經營體系的形成，有相當一部分通過獲得經營權來實現的。這表明，新型農民或者農業核心經營主體發展得如何，對中國的農業轉型非常重要。實際上，這一條是保護中國農業轉型的穩定性的法律支撐。因為中國靠小農不可能完成農業轉型，只能靠適度規模經營。
做強農業的關鍵
《21世紀》：在二審稿中，還提到了“明確土地經營權人的權利”和“明確土地經營權流轉的內涵”兩方面，對此，你如何看？
郭曉鳴：第一是保障土地的使用的規范性。要保障土地不能隨便改變用途。
就土地利用本身而言，是實現鄉村治理水平提高，實現農民共同利益的一個方面，保障所有者的權力，這一條是彌補土地流轉中矛盾的關鍵。
此外，中國的土地的流轉盡管有幾十年的過程，但過程的沖突一直存在。很大部分跟流轉合同缺乏，或者合同不規范以及流轉各方履約意識差等因素高度相關。因此，應通過規范、固定、明確的流轉合同將流轉各方聯結捆綁在一起，推進流轉的規范運行。
因此建立土地的流轉平臺，這個是保障產業多方主體利益的一個很重要的制度，法律對此進行完善，對土地實現規模經營是非常有利的。
《21世紀》：草案中還有規定土地經營權可以向金融機構融資擔保的條款，四川省在土地經營權抵押融資方面一直在做試點，請問這一方面，你如何看待？
郭曉鳴：首先從法律層面賦予土地承包經營權抵押融資的權能，這將使得經營權流轉的收益更有保障性。
以四川省為例，雖然四川省在此前啟動了30個地區的農村產權抵押融資改革試點，作為盤活農村產權、破解農業融資難的重要舉措加以推進，但實際發放土地抵押貸款的數量還比較有限，改革成效仍不顯著，與農業大省的發展需求仍有較大差距。
究其原因，是推進土地經營權融資擔保過程中的變現問題，這是金融機構不愿意進入土地經營權抵押融資的因素。
土地經營權的抵押融資同時涉及農村金融改革，現在普遍的情況是，四大銀行參與比較少，主要是地方銀行在推進。還面臨的問題是，抵押融資的比例很低，一般不超過50%，比如估價10萬，只能融資5萬，同時不按照土地價值，而是按照土地上產物的價值進行評估。
我認為，用好土地經營權抵押融資，是做強現代農業的關鍵，但政府需要進行風險分擔。不是簡單的給錢給物。
從已有的試點來看，土地經營權抵押融資的風險是天然存在的，因此需要把政府對農業的扶持政策融入進去。如政府建立擔保公司，對機構的抵押融資進行風險分擔。或政府建立土地的收儲中心，一旦出現風險，能快速回收，再次流轉。
中國鄉村發現網轉自：21世紀經濟報道
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