摘要：【目的】改革開(kāi)放40年來(lái)，為適應(yīng)人口流動(dòng)性提高、改進(jìn)資源配置的需要，農(nóng)村各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但變化的方向和程度并不一致。面向未來(lái)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，允許部分權(quán)能跨村流轉(zhuǎn)和配置，提高鄉(xiāng)村資源配置效率。
【方法】在系統(tǒng)梳理文獻(xiàn)、借鑒地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，闡述了農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的歷史演變與未來(lái)走向。
【結(jié)果】隨著農(nóng)戶的逐步分化，應(yīng)以促進(jìn)流轉(zhuǎn)集中、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性；隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展，應(yīng)以提高配置效率為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性；隨著集體經(jīng)濟(jì)組織成員收入的多元化，應(yīng)逐步擴(kuò)大集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性。
【結(jié)論】必須在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，逐步重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，讓稀缺的農(nóng)用地不因集體經(jīng)濟(jì)組織成員的進(jìn)城而荒蕪，讓進(jìn)村創(chuàng)業(yè)和生活的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠獲得必要的土地要素和居住空間，讓村莊和集體資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)能夠更有效率。
關(guān)鍵詞：集體所有制; 集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu); 農(nóng)用地; 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地; 集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn);
引言
在世界各國(guó)的工業(yè)化城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村之所以普遍趨向衰落，既與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、供給相對(duì)不足有關(guān)，也與在市場(chǎng)力量作用下各類資源自發(fā)地從邊際生產(chǎn)率低的鄉(xiāng)村向邊際生產(chǎn)率高的城市轉(zhuǎn)移有關(guān)。這可謂是鄉(xiāng)村趨向衰落的內(nèi)在邏輯。基于這一邏輯，要阻止鄉(xiāng)村衰落、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，一方面要容忍鄉(xiāng)村地區(qū)公共資源利用的相對(duì)低效率、以相對(duì)更高的人均標(biāo)準(zhǔn)增加公共財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，另一方面要促進(jìn)土地等鄉(xiāng)村資源向更有效率的使用者轉(zhuǎn)移、盡可能提高鄉(xiāng)村地區(qū)的資源配置效率。為此，應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，允許部分權(quán)能跨村流轉(zhuǎn)和配置，促進(jìn)集體土地等鄉(xiāng)村資源配置效率提高和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
1、擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性是大勢(shì)所趨
農(nóng)村集體所有制是1962年后定型的我國(guó)公有制形式之一，既不同于全民所有制、城鎮(zhèn)集體所有制，也不同于按份共有、共同共有等共有制，其最突出的特征是成員權(quán)制度，即因出生、婚嫁等自動(dòng)獲得成員權(quán)而無(wú)需支付對(duì)價(jià)，因死亡、遷移等自動(dòng)喪失成員權(quán)而無(wú)任何補(bǔ)償，成員權(quán)不可買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承，以成員權(quán)為基礎(chǔ)的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)平均分配和內(nèi)部流轉(zhuǎn)（葉興慶，2015）。這種封閉性極強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)制度，是人民公社制度的基礎(chǔ)，顯然與改革開(kāi)放以來(lái)人的流動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)的客觀趨勢(shì)不相匹配，與資源跨集體邊界配置以提高效率的客觀趨勢(shì)不相匹配。
40年來(lái)，為適應(yīng)人口流動(dòng)性提高、改進(jìn)資源配置的需要，農(nóng)村各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，但變化的方向和程度并不一致。總體而言，農(nóng)用地經(jīng)歷了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，正在經(jīng)歷所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”1，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性是持續(xù)提高的；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)起初較為開(kāi)放，后來(lái)出于保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全的需要而逐步收緊；關(guān)于集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，缺乏明確的法律規(guī)范和政策規(guī)定，處于制度真空狀態(tài)2。
在未來(lái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)民的就業(yè)和收入構(gòu)成將繼續(xù)非農(nóng)化，土地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生計(jì)保障作用將繼續(xù)下降，農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)形態(tài)將繼續(xù)去小農(nóng)化，農(nóng)民的代際差異將繼續(xù)彰顯，人口和資本的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)格局將繼續(xù)擴(kuò)大（葉興慶，2018）。順應(yīng)這些重大結(jié)構(gòu)性變化，必須在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制的前提下，逐步重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，讓稀缺的農(nóng)用地不因集體經(jīng)濟(jì)組織成員的進(jìn)城而荒蕪，讓進(jìn)村創(chuàng)業(yè)和生活的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠獲得必要的土地要素和居住空間，讓村莊和集體資產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)能夠更有效率。
2、農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的歷史演變與未來(lái)走向
2.1農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的歷史演變
農(nóng)用地按使用類型可分為耕地、園地、林地、草地、養(yǎng)殖水面等，按承包類型可分為家庭承包和其他方式承包。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，即使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)可否向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)的角度，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注承包類型的差異。
2.1.1家庭承包農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的逐步擴(kuò)大
實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人流轉(zhuǎn)的空間被逐步打開(kāi)，其基本線索是由“轉(zhuǎn)包”到“轉(zhuǎn)讓”、再到“流轉(zhuǎn)”。
第一步：由“轉(zhuǎn)包”到“轉(zhuǎn)讓”。1984年“中央1號(hào)文件”明確提出，承包地可以轉(zhuǎn)包，但不準(zhǔn)出租。這時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)入方尚未突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界。1987年“中央5號(hào)文件”仍強(qiáng)調(diào)，“長(zhǎng)期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應(yīng)把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”“承包期間整治土地，增加投資，提高了土地生產(chǎn)率的，土地轉(zhuǎn)包時(shí)，集體或新承包戶應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償”。1993年“中央11號(hào)文件”提出，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。隨后召開(kāi)的黨的十四屆三中全會(huì)《決定》指出，“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。此時(shí)，“轉(zhuǎn)讓”與“轉(zhuǎn)包”的主要區(qū)別在于兩個(gè)方面：一是客體不同，轉(zhuǎn)包的客體是“土地”、實(shí)際上是承包土地的權(quán)利與義務(wù)，轉(zhuǎn)讓的客體是土地使用權(quán)；二是受讓方不同，轉(zhuǎn)包的受讓方是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，轉(zhuǎn)讓的受讓方可以是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這是提高土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的重要一步。
第二步：由“轉(zhuǎn)讓”到“流轉(zhuǎn)”。1995年“中央6號(hào)文件”提出，“要逐步完善土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度”，“流轉(zhuǎn)”首次出現(xiàn)在中央文件中。1998年十五屆三中全會(huì)《決定》提出，“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”，“流轉(zhuǎn)”與“轉(zhuǎn)讓”混搭使用。2001年“中央18號(hào)文件”使用了“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”“土地流轉(zhuǎn)”等多種表述，并提出“規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地”“外商在我國(guó)租賃農(nóng)戶承包地，必須是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)科研推廣單位”“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定”，直到此時(shí)，“流轉(zhuǎn)”才成為涵蓋“轉(zhuǎn)包”“轉(zhuǎn)讓”“租賃”等具體形式的綜合性概念。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)” “受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。至此，“流轉(zhuǎn)”成為法定的、具有明確含義的概念：一是“流轉(zhuǎn)”的客體是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不再局限于“土地使用權(quán)”“承包地使用權(quán)”；二是“流轉(zhuǎn)”的形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和其他方式，其中，轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓的受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員3，出租的承租方為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、甚至可以是外商。
第三步：擴(kuò)大“流轉(zhuǎn)”的形式。2008年十七屆三中全會(huì)《決定》提出，“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“股份合作”成為新的流轉(zhuǎn)形式。2013年十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，“抵押”“擔(dān)保”“入股”成為新的流轉(zhuǎn)形式。新增“股份合作”和“抵押”“擔(dān)保”“入股”流轉(zhuǎn)形式，擴(kuò)大了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得已承包到戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑。
2.1.2．其他方式承包農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的一步到位
根據(jù)農(nóng)村土地承包法，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，一般通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包給經(jīng)營(yíng)者。這類土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在承包資格方面，可以向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員開(kāi)放。農(nóng)村“四荒地”甚至集體林地，早期主要由大戶以較低的價(jià)格承包，而所謂大戶主要來(lái)自本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人。隨著經(jīng)營(yíng)收益的增加，集體經(jīng)濟(jì)組織成員開(kāi)始覺(jué)醒過(guò)來(lái)，一些地方因此發(fā)生糾紛。針對(duì)這個(gè)情況，農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”“發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。二是在流轉(zhuǎn)的受讓方方面，沒(méi)有任何限制。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，這類土地的承包方，“可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”4。這意味著流轉(zhuǎn)的受讓方可以來(lái)自全社會(huì)。
2.2以促進(jìn)流轉(zhuǎn)集中、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性
總體而言農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放度已經(jīng)較高，下一步應(yīng)按“‘三權(quán)分置’、差別賦權(quán)，先內(nèi)后外、宜長(zhǎng)則長(zhǎng)，促進(jìn)利用、防止撂荒”的思路繼續(xù)推進(jìn)。“‘三權(quán)分置’、差別賦權(quán)”，就是對(duì)農(nóng)用地集體所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)在向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)方面，賦予其不同的權(quán)能。“先內(nèi)后外、宜長(zhǎng)則長(zhǎng)”，就是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時(shí)優(yōu)先由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓，以利于留在農(nóng)業(yè)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；流轉(zhuǎn)的期限應(yīng)盡可能長(zhǎng)期化，以利于受讓人能夠?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期投資。“促進(jìn)利用、防止撂荒”，就是對(duì)各項(xiàng)權(quán)能的賦權(quán)，要有利于稀缺的農(nóng)地資源得到有效利用、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，不能拘泥于狹隘的“產(chǎn)權(quán)保護(hù)”。
集體所有權(quán)的層級(jí)應(yīng)保持穩(wěn)定。目前農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體包括3個(gè)層級(jí)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（大致相當(dāng)于原公社）范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有，二是行政村（大致相當(dāng)于原生產(chǎn)大隊(duì)）范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有，三是村民小組（大致相當(dāng)于原生產(chǎn)隊(duì)）范圍內(nèi)農(nóng)民集體所有。現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律均規(guī)定土地所有權(quán)不能買賣，除國(guó)家征地外，集體所有權(quán)不存在向外部流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。在集體所有權(quán)的開(kāi)放性方面，有四個(gè)問(wèn)題需要引起注意：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍農(nóng)民集體所有的土地，構(gòu)成所有權(quán)權(quán)利主體的自然人成員較多，應(yīng)設(shè)計(jì)好所有權(quán)行使主體的治理結(jié)構(gòu)。二是實(shí)行村民小組范圍內(nèi)集體所有的地方，如果由行政村代行所有者權(quán)能，不能侵犯村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益5。三是推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、將若干個(gè)村或村民小組集中居住的地方，應(yīng)保持原土地集體所有權(quán)權(quán)利主體的成員范圍不變。四是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在極端情形下，如實(shí)行村民小組范圍內(nèi)集體所有的地方土地規(guī)模太小，集體成員逐步外遷以致構(gòu)成集體所有權(quán)權(quán)利主體的自然人完全消失，可考慮實(shí)行所有權(quán)主體的合并。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持內(nèi)部互換和轉(zhuǎn)讓。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，承包權(quán)是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的身份資格權(quán)，其核心都是成員權(quán)。堅(jiān)持集體所有制，核心在于堅(jiān)持成員權(quán)制度。因此，家庭成員全部外出、不再務(wù)農(nóng)的，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能按依法自愿有償原則退回集體經(jīng)濟(jì)組織，或轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員6；也可以保留承包權(quán)，將承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向他人流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，可作以下探索：一是探索保持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完整性的有效機(jī)制。為防止細(xì)碎化，鼓勵(lì)承包戶分家立戶時(shí)由其中一個(gè)家庭持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、對(duì)其他家庭給予適當(dāng)補(bǔ)償7。鼓勵(lì)同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員間的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換，促進(jìn)“小塊并大塊”。二是探索建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)退出的激勵(lì)機(jī)制。防止承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、特別是承包權(quán)權(quán)能過(guò)大可能帶來(lái)的助推地租上漲、陷入流轉(zhuǎn)僵局等負(fù)面后果，防止以非農(nóng)收入為主的小規(guī)模農(nóng)戶長(zhǎng)期滯留農(nóng)業(yè)、形成所謂的“二兼滯留”現(xiàn)象8。三是探索承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，如確權(quán)確股不確地。
鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)以多種方式向外部人員流轉(zhuǎn)集中。根據(jù)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，以家庭承包方式承包的農(nóng)村土地，其經(jīng)營(yíng)權(quán)向外部人員流轉(zhuǎn)的通道更加多樣化，包括：承包方可以通過(guò)“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”；受讓方可以“再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”“通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)……可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”；承包方用承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、受讓方用通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，“實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時(shí)，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償”。下一步需要研究解決的問(wèn)題：一是實(shí)現(xiàn)跨承包期的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限不能超過(guò)剩余承包期。全國(guó)大部分地區(qū)第二輪承包期將在2027年前后到期，隨著時(shí)間的推移，今后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限會(huì)越來(lái)越短，這既不利于穩(wěn)定受讓方的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，也不利于經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保時(shí)的估值。應(yīng)盡快明確第二輪和第三輪承包之間的銜接辦法，允許流轉(zhuǎn)雙方在確定流轉(zhuǎn)期限時(shí)合并計(jì)算本輪承包剩余期和下一輪承包期，以利于長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。二是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的必備條件。受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的賦權(quán)，使通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更加向物權(quán)靠攏。受讓方為獲得這樣的賦權(quán)，必須付出代價(jià)，包括新修訂的《農(nóng)村土地承包法》要求的“經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案”，以及付清再流轉(zhuǎn)或擔(dān)保估值期內(nèi)應(yīng)付給承包方的流轉(zhuǎn)價(jià)款。三是對(duì)工商資本作為受讓人應(yīng)更加包容。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度”“工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費(fèi)用”。可以認(rèn)為，對(duì)受讓方在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)方面提出具體要求，但對(duì)受讓方應(yīng)主要從是否有效利用土地資源的角度進(jìn)行規(guī)制，而不應(yīng)從組織形式（法人或自然人）、身份（本村或外村）等角度進(jìn)行規(guī)制。
3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的歷史演變與未來(lái)走向
3.1集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的艱難探索
在初始取得和流轉(zhuǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性有較大差異。
從初始（增量）使用權(quán)看，非本集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員是不能取得的。1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，“全民所有制單位，包括同社隊(duì)聯(lián)營(yíng)的企業(yè)在內(nèi)，其建設(shè)用地，應(yīng)按國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定辦理。非農(nóng)業(yè)人口興辦的集體所有制企業(yè)建設(shè)用地，參照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定辦理。”這意味著，當(dāng)時(shí)全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位均不能直接取得集體土地使用權(quán)，必須走征地程序。1998年修訂后的《土地管理法》更是規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，從而把禁止直接取得集體土地使用權(quán)的用地主體擴(kuò)展到“任何單位和個(gè)人”，把禁止直接取得土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式擴(kuò)展到“出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租”。
從流轉(zhuǎn)（存量）使用權(quán)看，在特殊情形下，可以流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的單位和個(gè)人。1998年修訂后的《土地管理法》雖然規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但又同時(shí)規(guī)定“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。1999年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》進(jìn)一步規(guī)定，“對(duì)符合規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地使用權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因發(fā)生破產(chǎn)、兼并等致使土地使用權(quán)必須轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦理審批手續(xù)”。2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，與1998年修訂后的《土地管理法》相比，去掉了“轉(zhuǎn)讓”這一禁止類型；該決定還提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，為“村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)”范圍內(nèi)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)了口子。2008年十七屆三中全會(huì)《決定》甚至提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，這意味著更大范圍內(nèi)的存量集體土地使用權(quán)可以公開(kāi)轉(zhuǎn)讓。
需要注意的是，集體經(jīng)濟(jì)組織可以以土地使用權(quán)，與非本集體經(jīng)濟(jì)組織的單位和個(gè)人開(kāi)展聯(lián)營(yíng)。1986年頒布的《土地管理法》規(guī)定，“全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦的聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有的土地的……也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件”。1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織……與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)”。2008年十七屆三中全會(huì)《決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。在入股、聯(lián)營(yíng)的情形下，可以認(rèn)為集體土地的使用權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)移。
3.2以提高配置效率為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性
按照現(xiàn)行土地管理法，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織直接使用或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)與外來(lái)資本共同興辦企業(yè)；除因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這種規(guī)定制約了這部分土地資源配置效率的提高。應(yīng)按“規(guī)劃管控、直接入市，用途管制、利益平衡，統(tǒng)一市場(chǎng)、權(quán)能平等”的總體思路，進(jìn)一步擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性。“規(guī)劃管控、直接入市”，就是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，可以不經(jīng)國(guó)家征收而直接以出讓、租賃、入股等方式轉(zhuǎn)移集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。“用途管制、利益平衡”，就是合理確定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的用途，把握好集體土地所有者從直接入市中所能獲得的收益與從土地征收中所能獲得的補(bǔ)償之間的平衡、直接入市增值收益在集體土地所有者與政府之間的分配平衡。“統(tǒng)一市場(chǎng)、權(quán)能平等”，就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在不動(dòng)產(chǎn)登記、出讓年限、抵押擔(dān)保等方面具有相同的權(quán)能。
按上述思路深化改革，需要在以下方面進(jìn)行重點(diǎn)探索：一是探索異地入市途徑。在一些地方，歷史形成的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，乃至存量集體公益性建設(shè)用地，空間上高度分散，配套設(shè)施條件差，就地入市難以彰顯其市場(chǎng)價(jià)值。可考慮以縣域?yàn)閱卧x擇區(qū)位和配套條件較好的地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過(guò)等量置換的方式，把分散的存量建設(shè)用地集中起來(lái)，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)異地入市9。二是探索擴(kuò)大土地使用權(quán)入市的用途。根據(jù)目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方案，入市后的用途已很廣泛，包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)服務(wù)等，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是集體土地入市后能否用于建設(shè)商品住房。為規(guī)避這個(gè)爭(zhēng)論，有關(guān)部門又提出了利用集體土地建設(shè)只租不售的“租賃住房”。根據(jù)目前相關(guān)操作辦法，在利用集體土地建租賃住房的情形中，土地使用權(quán)是否能夠發(fā)生轉(zhuǎn)移，并沒(méi)有明確規(guī)定10。考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織自行開(kāi)發(fā)的能力有限，建議明確規(guī)定集體土地使用權(quán)可以通過(guò)出讓的方式用于建設(shè)租賃住房、乃至共有產(chǎn)權(quán)房11。三是探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的新途徑。應(yīng)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人以多種途徑再轉(zhuǎn)讓、再租賃土地使用權(quán)，包括以出讓方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資產(chǎn)上市12。四是探索集體公益性建設(shè)用地入市方式。參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市做法，盤(pán)活集體公益性建設(shè)用地資源。五是探索增量集體建設(shè)用地入市辦法。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)，可以不經(jīng)國(guó)家征收的集體土地13，應(yīng)允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、租賃、入股等方式交由單位或者個(gè)人使用。
4、集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的歷史演變與未來(lái)走向
4.1集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性的制度真空
對(duì)土地以外的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，并沒(méi)有明確的法律規(guī)范，也缺乏相關(guān)政策規(guī)定。實(shí)踐中，為保持集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定，一些地方探索通過(guò)“內(nèi)方外圓”14和“分層治理”（周群力和程郁，2018）等辦法，在“守正”與“出新”之間把握好平衡。所謂“守正”，即社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織不對(duì)外部資本開(kāi)放，集體經(jīng)濟(jì)組織成員持有的股份或份額不能向外部人員轉(zhuǎn)讓，集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)、消亡。所謂“出新”，即社區(qū)型集體經(jīng)濟(jì)組織持股的公司，是一種純粹的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)組織，可以引進(jìn)外部資本，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是開(kāi)放的，也可以破產(chǎn)。在珠三角地區(qū)的部分地方，由于集體土地已全部被征收、集體成員已全部非農(nóng)化、所在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已被公共財(cái)政覆蓋，集體經(jīng)濟(jì)組織管理混亂，已出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織清盤(pán)、解散的案例（譚炳才，2016）。
4.2以提高治理效率為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大集體非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性
集體土地之外的其他集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由于不存在像“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”15那樣的硬性要求，其所有權(quán)可以買賣16、也可以在集體成員中分割17，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)本可以比農(nóng)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加開(kāi)放，但實(shí)際卻是更加封閉，導(dǎo)致賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革進(jìn)展艱難。這主要是由于對(duì)集體資產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織的互相關(guān)系、各自功能缺乏正確認(rèn)識(shí)。在目前這種把集體資產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織相捆綁、集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織相混淆的情形下，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)勢(shì)必是封閉的。這固然有利于防止部分農(nóng)民過(guò)早地轉(zhuǎn)讓集體資產(chǎn)股份而遭受損失、維持集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會(huì)功能，但也要看到集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能用腳投票必然產(chǎn)生的治理問(wèn)題。
應(yīng)隨著市場(chǎng)發(fā)育程度的提高、集體經(jīng)濟(jì)組織成員收入的多元化，逐步擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放度：第一步：在清產(chǎn)核資、折股量化的基礎(chǔ)上，允許本集體成員增資擴(kuò)股、持有的股份向外部人員流轉(zhuǎn)，允許本集體成員以集體資產(chǎn)股份抵押擔(dān)保，允許非本集體成員繼承本集體成員持有的集體資產(chǎn)股份。第二步：借鑒漯河、湄潭等地經(jīng)驗(yàn)，允許本集體以外的管理、技術(shù)人才參股，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的活力（周群力和程郁，2018；程郁和萬(wàn)麒雄，2018）。第三步：允許社會(huì)資本進(jìn)入，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，改善治理結(jié)構(gòu)。需要注意的是，在湄潭等地的改革實(shí)踐中，把土地納入折股量化的范圍，使擴(kuò)大股權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)放性面臨難題。而溫州等地則把土地和非土地資產(chǎn)分開(kāi)，分別成立土地股份合作社和股份經(jīng)濟(jì)合作社，前者嚴(yán)格由具有成員權(quán)的人組成，后者可向外部人員開(kāi)放，這類經(jīng)驗(yàn)更具可推廣性。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》
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