構(gòu)建新發(fā)展格局、暢通國內(nèi)大循環(huán)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放，有利于提高資源配置效率和居民消費(fèi)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長率向潛在增長率靠攏，因此，應(yīng)成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的主攻方向之一。目前，針對(duì)我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、要素雙向流動(dòng)不暢的問題，應(yīng)著力消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距、疏通城鄉(xiāng)循環(huán)堵點(diǎn)，以推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放為切入點(diǎn)，盡快打通農(nóng)民進(jìn)城及返鄉(xiāng)通道。近期，來自國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國發(fā)展研究基金會(huì)等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者對(duì)于如何推進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)下的農(nóng)民進(jìn)城和返鄉(xiāng)進(jìn)行了系列綜合研究。
當(dāng)前，暢通國內(nèi)大循環(huán)與推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放的關(guān)系是什么？我國打通農(nóng)民進(jìn)城通道、擴(kuò)大農(nóng)村對(duì)市民開放的實(shí)踐情況如何？有哪些對(duì)策建議？帶著這些問題，記者近日進(jìn)行了采訪。
城鄉(xiāng)發(fā)展失衡造成國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)
記者：為什么暢通國內(nèi)大循環(huán)必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、循環(huán)堵塞問題？
葉興慶：2020年以來，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局，其關(guān)鍵在于進(jìn)一步暢通國內(nèi)大循環(huán)。目前，國內(nèi)大循環(huán)依然存在諸多堵點(diǎn)，在投資消費(fèi)、收入分配、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源配置上存在失衡，而其背后均有城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、循環(huán)不暢的深刻烙印。
具體而言，第一，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距明顯、農(nóng)民消費(fèi)水平低是中國投資與消費(fèi)比例關(guān)系失衡的重要體現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)居民收入差距明顯、農(nóng)民收入水平低是中國收入分配失衡的重要體現(xiàn)。第三，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展差距大、農(nóng)民保障水平低是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的重要體現(xiàn)。盡管城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育、居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)之間低保和特困救助等社會(huì)救助差距趨于縮小，但城鎮(zhèn)職工與農(nóng)村居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)方面依然存在明顯差距。第四，城鄉(xiāng)土地權(quán)能不平等、農(nóng)村集體土地權(quán)能受限嚴(yán)重是資源配置失衡的重要體現(xiàn)。盡管征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和農(nóng)村宅基地制度改革逐步深化，補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的交易半徑逐步擴(kuò)大，農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體土地所有者分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值收益的途徑在逐步拓寬，但是，農(nóng)村集體土地的權(quán)能依然嚴(yán)重受限。
尤其需要給予高度關(guān)注的是，盡管大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)就業(yè)，促進(jìn)了過去一個(gè)時(shí)期我國全要素生產(chǎn)率的提高，但是，農(nóng)民工市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后、“高齡”農(nóng)民工過早退出城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響正在顯現(xiàn)。農(nóng)村土地制度與部分市民下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、居住生活的新需求不相適應(yīng)，造成農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房得不到有效利用。消除以上城鄉(xiāng)差距、疏通以上城鄉(xiāng)堵點(diǎn)，必須以推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放為切入點(diǎn)，盡快打通農(nóng)民進(jìn)城通道和市民入鄉(xiāng)通道。
轉(zhuǎn)變農(nóng)民工輸入地發(fā)展理念 公共服務(wù)不應(yīng)繼續(xù)與戶籍掛鉤
記者：目前，我國擴(kuò)大城市對(duì)農(nóng)民的開放、打通農(nóng)民進(jìn)城通道的實(shí)踐情況如何？
葉興慶：勞動(dòng)力資源從邊際生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村向邊際生產(chǎn)率高的工業(yè)部門和城市流動(dòng)，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高全要素生產(chǎn)率的重要支撐力量，也是暢通國民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的必然要求。改革開放以來，我國勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村向工業(yè)部門和城市的轉(zhuǎn)移，既遵循了多數(shù)國家二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時(shí)期的一般規(guī)律，也表現(xiàn)出一些“異常”現(xiàn)象：
一是勞動(dòng)力再配置效應(yīng)提前減退。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家青木昌彥對(duì)東亞地區(qū)的實(shí)證研究結(jié)論，在經(jīng)濟(jì)高速增長階段，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移是支撐經(jīng)濟(jì)增長的重要貢獻(xiàn)因素；隨著可轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的減少，經(jīng)濟(jì)增長也會(huì)減速。例如，日本和韓國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例分別在1970年和1990年前后下降到20％左右，結(jié)束高速增長期。與之對(duì)照，我國的高速增長期在2012年前后結(jié)束，但第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例卻高達(dá)34％左右，存在14個(gè)百分點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性偏差。我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向其他部門的轉(zhuǎn)移過早地出現(xiàn)趨勢(shì)性放緩，“劉易斯拐點(diǎn)”提前到來。
二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人口增量與第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量不對(duì)稱。自2008年建立農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查制度以來，在多數(shù)年份農(nóng)民工增量小于第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量，兩者之間并不對(duì)稱。如果第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口減量中退出勞動(dòng)年齡的人口數(shù)量與農(nóng)民工增量中新進(jìn)入勞動(dòng)年齡的人口數(shù)量大體相當(dāng)，則意味著相當(dāng)部分退出第一產(chǎn)業(yè)但仍在勞動(dòng)年齡階段的人未能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，處于閑置狀態(tài)。
三是外出農(nóng)民工的增速和占比趨于下降。尤其值得關(guān)注的是，近年來進(jìn)城農(nóng)民工總量出現(xiàn)減少。這種減少，既可能是部分農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍、退出農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)范疇導(dǎo)致的，也可能是部分高齡農(nóng)民工退出城市、返回鄉(xiāng)村造成的。
這些“異常”現(xiàn)象的存在，無論是對(duì)于農(nóng)民工及其家庭福祉的改善，還是對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)潛在增長率的實(shí)現(xiàn)，都是不利的。從對(duì)農(nóng)民工及其家庭的影響來看，不利于他們改善當(dāng)期生活質(zhì)量、全生命周期收入的最大化、全生命周期家庭資產(chǎn)的有效積累和優(yōu)化配置、人力資本的積累和子女教育。從對(duì)實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)潛在增長率的影響來看，不利于全社會(huì)當(dāng)期居民消費(fèi)率的提高、全社會(huì)人力資本的積累、人口紅利的延續(xù)。
這些“異常”現(xiàn)象的存在，從根源上看，主要?dú)w因于中國以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制。農(nóng)村戶籍制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相疊加，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員處置土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)的可選途徑有限，加大了農(nóng)民退村進(jìn)城的綜合成本。城鎮(zhèn)戶籍制度與城鎮(zhèn)公共服務(wù)制度相疊加，大部分公共服務(wù)靠地方政府提供，這加大了輸入地政府接納外來人口的阻力。
記者：您認(rèn)為，應(yīng)如何進(jìn)一步打通農(nóng)民進(jìn)城通道？
葉興慶：在構(gòu)建新發(fā)展格局的時(shí)代背景下，應(yīng)以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量為核心，消除城市吸納外來人口的體制障礙，促進(jìn)已進(jìn)城人口盡可能定居下來、目前還在農(nóng)村的部分人口能夠向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。現(xiàn)階段應(yīng)采取以下措施：
第一，應(yīng)轉(zhuǎn)變輸入地的發(fā)展理念，把農(nóng)民工視作發(fā)展資源。在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中，一度過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工市民化給輸入地的公共服務(wù)提供帶來的壓力，而對(duì)農(nóng)民工市民化所帶來的綜合效益重視不夠。農(nóng)民工市民化在擴(kuò)大消費(fèi)、促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、改善社保基金收支平衡狀況等方面也會(huì)帶來長期收益。隨著人口老齡化水平的提高、勞動(dòng)年齡人口的減少甚至人口總量的收縮，能否吸引外來人口將決定一個(gè)城市能否持續(xù)繁榮。學(xué)術(shù)界也應(yīng)從注重研究農(nóng)民工市民化成本轉(zhuǎn)向注重研究農(nóng)民工市民化的綜合收益，為轉(zhuǎn)變輸入地的發(fā)展理念提供理論支撐。
第二，應(yīng)把市民化的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高進(jìn)城農(nóng)民工的獲得感。建議明確規(guī)定，出臺(tái)任何新的公共服務(wù)措施都不應(yīng)再與戶籍性質(zhì)掛鉤，對(duì)目前仍然掛鉤的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，按從易到難的原則逐項(xiàng)進(jìn)行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能。特別是要做好城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進(jìn)城農(nóng)民工的居住成本，提高其隨遷子女入學(xué)的便利性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)融入。
第三，應(yīng)建立健全“人多錢多”“人多地多”的激勵(lì)機(jī)制。一方面，應(yīng)加大現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施力度，擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模，擴(kuò)大與吸納落戶數(shù)量掛鉤的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)規(guī)模。另一方面，應(yīng)創(chuàng)設(shè)新的激勵(lì)機(jī)制，中央財(cái)政用于支持義務(wù)教育等公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按各地實(shí)際人口安排；深化財(cái)稅體制改革，重建地方稅體系，形成“人多稅多-稅多公共服務(wù)好-公共服務(wù)好人多”的良性循環(huán)。
市民入鄉(xiāng)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興 擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性
記者：2021年中央一號(hào)文件提出，吸引城市各方面人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，參與鄉(xiāng)村振興和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。您認(rèn)為，擴(kuò)大農(nóng)村對(duì)市民的開放，打通市民入鄉(xiāng)通道的必要性體現(xiàn)在哪些方面？有哪些具體對(duì)策？
葉興慶：目前，我國仍處于城市化推進(jìn)階段，農(nóng)村人口總量和占比仍將繼續(xù)下降。需要注意的是，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，從城市向鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)將越來越具有重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義，并越來越可能成為暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
首先，這是振興鄉(xiāng)村的需要。單純依靠農(nóng)村留守人口的人力資本和資金積累，難以有效激活鄉(xiāng)村新的功能，甚至連鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)功能也難以為繼。
其次，這是滿足城市居民日益增長的美好生活需要的必然要求。隨著農(nóng)村人居環(huán)境的改善、交通便捷性的提高、線上辦公的普及，在城市工作、在鄉(xiāng)村生活甚至在鄉(xiāng)村工作和生活，已越來越具有可行性。滿足城市居民休閑、居住、辦公等新需求，需要人才入鄉(xiāng)。
針對(duì)從城市到鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)，國家政策層面已開始作出反應(yīng)。中央一號(hào)文件從應(yīng)對(duì)農(nóng)民老齡化、優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出了一些導(dǎo)向性、宣示性政策要求。
下一步，建議在擴(kuò)大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性方面邁出更大步伐：
第一，以穩(wěn)定經(jīng)營主體預(yù)期、促進(jìn)可持續(xù)規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大承包地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。隨著承包地在承包戶就業(yè)、收入和生計(jì)保障中重要性的下降，應(yīng)及時(shí)調(diào)整完善“三權(quán)分置”框架下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)能邊界，在延長流轉(zhuǎn)期限、優(yōu)先續(xù)租、控制地租等方面逐步賦予經(jīng)營權(quán)更大的權(quán)能。在第三輪承包期內(nèi)，可在集體經(jīng)濟(jì)組織成員大量舉家外出、人口急劇減少的村莊，探索由非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓退出的承包權(quán)，由這些農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者獲得大于“三權(quán)分置”框架下的經(jīng)營權(quán)，為本世紀(jì)中葉建成現(xiàn)代化強(qiáng)國、構(gòu)建新型農(nóng)村土地制度積累經(jīng)驗(yàn)。
第二，以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、保障外來人口自住需求為目標(biāo)，有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。加快農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革步伐，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，探索其所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，對(duì)其資格權(quán)進(jìn)行適度賦權(quán)，重點(diǎn)放活其使用權(quán)。在常住人口未明顯減少、農(nóng)房和宅基地需求旺盛的村莊，可通過合作建房等方式實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)有限度地向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)。在常住人口凈減少、但有居住價(jià)值的村莊，可不再將農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，流轉(zhuǎn)期限也可以更長一些。同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化村莊建設(shè)規(guī)劃，加快推進(jìn)房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，對(duì)亂占耕地建房、超面積建房、“一戶多宅”等問題進(jìn)行清理，為宅基地“三權(quán)分置”改革做好鋪墊。
第三，以提高配置效率、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。改革農(nóng)村土地用途管制制度，在嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的前提下，淡化農(nóng)村集體建設(shè)用地中經(jīng)營性、公益性和閑置宅基地的邊界，打通現(xiàn)有各種建設(shè)用地之間用途轉(zhuǎn)換的通道。同時(shí)，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃管理方式，根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)分散布局的特點(diǎn)進(jìn)行點(diǎn)狀供地，根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特點(diǎn)開展混合供地。推進(jìn)全域土地整治，在確保農(nóng)用地面積不減少、質(zhì)量能提高、地塊明顯擴(kuò)大的前提下，調(diào)整優(yōu)化各類建設(shè)用地的空間布局。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國勞動(dòng)保障報(bào)》2021年8月10日）
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