一、農村集體產權制度改革進展情況
黨中央、國務院高度重視農村集體產權制度改革。習近平總書記指出，這是黨中央推出的一項重要改革，對推動農村改革發展、完善農村治理、保障農民權益、探索形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制具有重要意義，要深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。李克強總理強調，要堅持和完善農村基本經營制度，深入推進農村集體產權制度改革，全面開展農村集體資產清產核資等工作，賦予農民更多財產權利。各地區、各有關部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照農村改革“擴面、提速、集成”的總體要求，把握正確改革方向，抓牢關鍵環節，強化責任落實，推動改革取得了實質性進展。
（一）不斷強化集體產權制度改革工作措施。加強頂層設計。2014年，經黨中央、國務院審議通過，出臺《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，在29個縣（市、區）先行開展試點工作。2016年，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對推進改革作出總體安排。廣泛動員部署。召開全國農村集體產權制度改革電視電話會議和農村集體資產清產核資工作推進會議，對相關工作作出具體部署。各省（區、市）通過召開改革專題會、電視電話會、現場觀摩會等形式部署推進改革工作。強化組織保障。經國務院同意，建立全國農村集體產權制度改革部際聯席會議制度，中央財政累計安排清產核資專項轉移支付6億元。各地成立由省領導牽頭負責的改革領導機構或建立聯席會議制度，省、市、縣三級財政共安排改革專項經費57.45億元。開展監督檢查。農村集體產權制度改革督查列入中央有關督查檢查考核計劃，中央農辦、農業農村部聯合部際聯席會議成員單位，先后赴28個省份開展實地督查，采取隨機抽查等方式走訪87個縣（市、區）、165個村，推動改革任務落實落地。營造改革氛圍。2017年以來，農業農村部共舉行兩次農村集體產權制度改革新聞發布會，開展25期專題輪訓，確定20個縣（市、區）為全國改革經驗交流典型單位。各地采取進村入戶宣講、給農民一封信、播放宣傳片等方式使改革政策家喻戶曉，借助電視、報紙、手機APP、微信公眾號等媒體，加大改革政策宣傳力度。
（二）全面加強農村集體資產管理。按期完成清產核資。按照《意見》關于2019年底基本完成農村集體資產清產核資的要求，農業農村部會同有關部門研究制定清產核資政策文件、操作辦法和報表體系，指導各地按照清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺“六大步驟”清查核實各類資產。目前，全國299.2萬個擁有農村集體經營性、非經營性和資源性資產的清產核資單位完成數據上報，清產核資工作已經基本完成，共清查核實賬面資產總額6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元、非經營性資產3.4萬億元；集體資源性資產總面積65.5億畝。加快建設監管平臺。上線運行農村集體資產清產核資管理系統，全國1.2億張各類資產報表實現在線填報、審核及匯總。鼓勵各地充分運用現代信息技術手段，提高集體資產管理工作信息化水平。目前，全國農村集體資產監督管理平臺已經列入《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》，正在開展設計和建設。地方法規相繼出臺。順應農村集體產權制度改革的要求，上海、江蘇、浙江、廣東等省份研究出臺農村集體資產管理條例等地方性法規，為加強集體資產監督管理提供了法治保障。
（三）由點及面開展經營性資產股份合作制改革。壓茬推進改革試點。2015年以來，中央農辦、農業農村部會同有關部門共組織開展四批農村集體產權制度改革試點，試點單位包括15個省份、89個地市、442個縣（市、區），其他省份還自主選擇了部分縣村開展省級試點，各級試點單位已覆蓋全國80%左右的縣（市、區）。確認集體成員身份。各地以縣或地市為單位制定符合實際的集體經濟組織成員身份確認指導意見，明確政策底線，規范工作程序，并在成員身份確認中注重維護婦女合法權益。目前，全國已有超過36萬個村完成改革，共確認集體經濟組織成員6億多人。合理開展折股量化。各地在清產核資、成員身份確認的基礎上，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。有的地方還在推進脫貧攻堅工作中，把財政投入到村集體形成的資產確權到農民集體，并量化為本集體經濟組織成員特別是貧困人口持有的股份。規范資產股權管理。對于經營性資產折股量化到成員形成的股權，多數地方實行不隨人口增減變動而調整的方式，一些地方探索實行“量化到人、確權到戶、戶內共享、長久不變”的股權靜態管理模式。積極深化試點內容。有的地方在基層黨組織領導下，探索明晰村民自治組織與村集體經濟組織的職能關系，實行村民委員會事務和集體經濟事務分離；有的地方探索集體資產股份有償退出的條件和程序，自主開展集體資產股份抵（質）押貸款試點，為深化改革積累了經驗。
（四）因地制宜探索集體經濟有效實現形式。開展扶持集體經濟發展試點。2016年以來，中央財政通過以獎代補等方式，共支持28個省份和4個計劃單列市開展扶持村級集體經濟發展試點。2018年，中央組織部、財政部、農業農村部印發通知，計劃到2022年在全國范圍內扶持10萬個左右的村發展壯大集體經濟。支持貧困地區薄弱村發展提升。按照《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》有關要求，農業農村部研究制定貧困地區集體經濟薄弱村發展提升計劃，指導各地以發展特色產業、盤活土地資源等為抓手，探索薄弱村發展集體經濟的有效路徑。從2017年開始，浙江省在全省實施消除集體經濟薄弱村三年行動計劃，到2019年底已全面消除集體經濟年收入低于10萬元、經營性收入低于5萬元的薄弱村。探索農村集體經濟發展路徑。有的地方利用未承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或通過公開招投標等方式發展現代農業項目；采取租賃、入股等形式，將農戶承包林地吸納進村集體股份合作林場，大力發展用材林、經濟林、林下經濟、森林旅游等產業；在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業；整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等形式發展集體經濟；在城鎮規劃區、經濟開發區等優勢區位，跨區域抱團建設倉儲設施、商鋪門面、標準廠房等“飛地”項目，實現集體經濟可持續發展。
（五）逐步完善集體產權制度改革配套法律政策。賦予農村集體經濟組織法人資格。2017年，十二屆全國人大五次會議通過民法總則，將農村集體經濟組織列為一類特別法人，明確農村集體經濟組織依法取得法人資格。2018年，十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織方面的立法列為第三類項目。建立集體經濟組織登記賦碼制度。農業農村部會同有關部門制定登記辦法，規范登記事項，統一證書式樣，明確由縣級農業農村主管部門負責發放農村集體經濟組織登記證書，并賦統一社會信用代碼。農村集體經濟組織首次有了統一的“身份證”，目前全國已有超過27萬個集體經濟組織領到登記證書，并可憑此證到有關部門辦理公章刻制和銀行開戶等手續，以便開展經營管理活動。明確集體經濟組織稅費優惠政策。財政部會同稅務總局等部門細化落實在農村集體產權制度改革中免征有關契稅、印花稅的優惠政策，并明確農村集體產權確權免收不動產登記費。制定集體經濟組織金融支持政策。人民銀行、農業農村部會同有關部門出臺金融服務鄉村振興的指導意見，要求各地結合農村集體經濟組織登記賦碼工作，加大對具有獨立法人地位、集體資產清晰、現金流穩定的農村集體經濟組織金融支持力度。
二、農村集體產權制度改革面臨的困難和問題
從督查調研和基層反映情況看，當前農村集體產權制度改革仍面臨一些困難和問題。
（一）各地改革不平衡不充分。一些地方對農村集體產權制度改革重要性認識不到位，行動遲緩，存在“上熱下不熱”現象。部分地方對非經營性資產運營管護、資源性資產開發利用等，主動探索和謀劃不多，改革廣度和深度不夠。有的地方沒有及時總結推廣試點地區的經驗做法，引領示范帶動作用沒有得到充分發揮。受新冠肺炎疫情影響，有些地方入戶調查摸底、集體開會表決等工作難以正常開展。
（二）部分地方改革工作不規范。少數地方在確認集體經濟組織成員身份時，沒有充分尊重歷史、合理兼顧現實，將戶籍仍在本村的外嫁女排除在外，造成“兩頭空”現象。有些地方對股權設置的要求與中央文件精神明顯不符。有的村民小組集體資產較多，但村、組集體土地和經營性資產未能分賬管理，組級資產存在被平調的隱患。
（三）集體資產經營管理水平不高。一些地方農村集體資產臺賬管理、經濟合同管理不規范，民主程序履行不到位，集體資產存在一定流失風險。有的地方集體經營性資產運營管理能力不強，非經營性資產管護主體責任不明，未承包到戶的土地等資源性資產經營效益不高。
（四）政策支持力度有待加強。試點地區反映，支持農村集體產權制度改革和集體經濟發展的政策措施力度還不夠。改革后成立的農村集體經濟組織需要繳納增值稅、企業所得稅等稅費，影響了農民集體參與改革的積極性。
（五）有關法律制度不健全。國家層面還缺乏農村集體經濟組織方面的法律，僅有少數省份出臺了農村集體經濟組織條例等地方性法規或地方政府規章，對集體經濟組織成員身份確認的依法開展、集體經濟組織及其成員權益的依法保障、集體經濟組織功能作用的有效發揮等造成影響。
（六）與農村相關改革銜接還不夠。農村集體產權制度改革是一項綜合性、系統性很強的改革，與農村土地制度改革、農村金融改革等相關領域改革具有很強的關聯性，但有些地方在試點內容銜接、試點組織實施等方面統籌協調不夠，導致改革的整體效應未能充分發揮。
三、深化農村集體產權制度改革的思路和舉措
推進農村集體產權制度改革，是全面深化農村改革的重要任務，也是實施鄉村振興戰略的重要抓手。今后一段時間，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農民集體成員權利為目的，以推進經營性資產股份合作制改革為重點，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員，為實現鄉村全面振興提供重要支撐和保障。重點抓好以下六方面工作。
（一）按期完成經營性資產股份合作制改革。組織已有的15個整省試點省份做好檢查驗收，部署13個非整省試點省份全面推開改革試點（北京、上海、浙江3省市已完成改革任務），在2020年實現改革試點省級全覆蓋，力爭改革覆蓋面擴大到所有涉農縣。指導各地在常態化疫情防控中做好經營性資產股份合作制改革，規范有序開展成員身份確認、資產折股量化、辦理登記賦碼等工作，預防并妥善解決外嫁女“兩頭空”等問題，確保到2021年底按期基本完成改革任務。支持地方結合實際開展集體資產股份有償退出、抵押擔保等方面探索，完善集體資產股份權能，激發農村資源發展活力。
（二）加大改革政策宣傳貫徹力度。推介一批農村集體產權制度改革先進典型，宣傳各地經驗做法，充分發揮示范帶動作用。開展多層次、多形式的農村集體產權制度改革培訓，解讀中央有關政策精神，提高基層干部的執行力。組織開展農村集體產權制度改革督查，督促各地把改革工作做實做深做好，確保各項任務按期保質完成。
（三）提升農村集體資產經營管理效能。進一步加強農村集體資產管理，加快全國農村集體資產監督管理平臺建設，為盤活利用集體資產夯實基礎。開展發展壯大集體經濟試點示范，到2022年完成10萬個左右村的扶持任務。推動貧困地區集體經濟薄弱村發展提升，扶持村集體林場發展，推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗。加強基層專業隊伍建設，為管好用好集體資產、發展壯大集體經濟提供人才支撐。
（四）健全完善改革支持政策體系。用好用活農村集體產權制度改革相關優惠和扶持政策。落實并完善支持農村集體經濟組織發展的稅收政策，探索創新金融機構對農村集體經濟組織的融資擔保政策，逐步增加政府對農村的公共服務支出，統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地，不斷完善支持農村集體產權制度改革和集體經濟發展的政策措施。
（五）加快農村集體經濟組織立法進程。圍繞農村集體經濟組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內部運行機制等重大問題，深入開展農村集體經濟組織立法理論研究，指導有條件的地方先行開展相關立法探索。制定出臺農村集體經濟組織示范章程，盡快修訂農村集體經濟組織會計制度，為農村集體經濟組織規范有序運行提供制度保障。
（六）加強與農村相關改革的有效協同。以完善產權制度和要素市場化配置為重點，統籌推進農村各項改革。全面推開農村集體產權制度改革試點，開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，深化農村宅基地制度改革試點，推動完善農村集體經營性建設用地入市配套制度，加大金融服務農村改革力度，集成推廣農村改革試驗試點成果，促進改革試點有機銜接，切實增強農村改革的系統性、整體性、協同性。
(作者系原農業農村部部長。本文為作者2020年4月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七會議上所作的報告。來源：《中國鄉村發現》2020年第2期，此為原稿，與書刊有出入。)
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