當前，繼農村土地“三權分置”創(chuàng)新之后，又一項被人們普遍稱之為涉及農村“四梁八柱”問題的農村集體產權制度改革工作，正在全國范圍內分批次、按梯度陸續(xù)推進之中。為確保這項重大制度安排按國家規(guī)定和自創(chuàng)標準，做到不走樣、不變形、有的放矢、對癥下藥、取得實效，現就前期承擔國家第二批整縣試點的涇川縣、第三批整縣試點的莊浪縣和第四批整市試點的平涼市所遇到的幾個瓶頸問題或潛在的制約因素，提出幾點思考。
集體經濟組織：一個需要精準認識的概念
盡管“農村集體經濟組織”作為我國社會主義公有制經濟的重要組織形式，自其產生以來就為穩(wěn)定農村社會秩序、活躍農村經濟、促進農民增收、支援國家建設乃至鞏固紅色政權發(fā)揮了不可估量的作用，但直到1982年《憲法》才有了沒有明確界定內涵外延的法定稱謂，2017年被《民法總則》賦予“特別法人”市場主體地位，實現了從法律地位到法人地位的過渡，且在其發(fā)展過程中法律法規(guī)稱謂不一，如1986年《土地法》的“村農業(yè)集體經濟組織”、1986年《民法通則》和1993年《農業(yè)法》的“農業(yè)集體經濟組織”等。雖然在改革伊始和廢除政社合一的人民公社管理體制時，中央就明確提出了“宜統則統，宜分則分，統分結合，雙層經營”的原則和“設立鄉(xiāng)級農業(yè)合作經濟聯合組織”的構想，但絕大部分農村“分”易“統”難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織尚未設立，村、組集體經濟組織成了徒有虛名的“空殼”，使其一起步就處于殘肢跛腳的狀態(tài)之中。在后來的歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中，對鄉(xiāng)級集體經濟組織的組織構架、治理體系、資產屬性均缺乏準確的定性定位，加之近年來一些地方或部門的規(guī)章制度和規(guī)范性文件時不時冠之以“村集體經濟”或“村集體經濟組織”的影響，致使一些基層工作者對“農村集體經濟組織”和“村集體經濟組織”的范圍屬性混為一談，不能準確地把握廢改立、放管服的尺度界限，從而在政策執(zhí)行過程中發(fā)生偏差，出現了個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導越位干預甚至直接插手安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟活動、審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)受托代理村組集體財務，村支書或村主任平調集中、支配使用村內分屬兩個以上不同集體經濟組織農民所有的資金、資產和資源，侵犯農村集體經濟組織及其成員對其所擁有的合法權益的現象，形成新的“歸大堆”“壘大戶”和“一大二公”等問題。
農戶稅費尾欠：一項需要統一解決的隱患
農戶稅費尾欠即自實行家庭聯產承包責任制以來至2006年全面取消農業(yè)稅期間，因農產品階段性結構性滯銷、農村經濟低迷不振、農民收入增速持續(xù)放緩，財稅體制改革、分灶吃飯致使地方財力吃緊、養(yǎng)人壓力加大、政出多門、層層加碼、搭車收費頻發(fā)，一些脫離實際的達標、評比、驗收、否決以及讓農民出錢、出物、出力的事項泛濫疊加，部分農戶“錢、糧、宅、地、娃”一項或多項訴求一時得不到妥善解決而產生抵觸情緒，拒繳抗繳拖欠部分或全部所應繳納的各項國家稅金和所承擔的用于民辦公助事業(yè)的統籌提留款，農村集體經濟組織迫于任務壓力代交墊交形成的債權債務。從這次清產核資簽字確認階段來看，絕大部分為創(chuàng)收門路寬廣、生活條件殷實、宗族勢力較強的家庭所欠，而并非負擔過于沉重無法籌資繳納的農戶所為，且總量超過所有集體經濟組織債權額的一半以上。為確保農村稅費改革順利進行和鞏固改革成果，改革伊始國務院對農戶歷年費稅尾欠先后做出“暫緩征收”和“是否清收由省級人民政府決定”之后，除個別鄉(xiāng)村借助掌管某項公權力對極個別急需辦理相關證明手續(xù)的拖欠戶采用“卡脖子”方式清收外，多數則因無省級決定一直暫緩至今。在這次改革股權量化階段就有群眾提出“若不是當年少數農戶拒繳抗繳稅費，集體墊支代繳，現在可量化的經營性資產會更多，應該徹底清收一并解決”的質疑。農戶稅費尾欠徹底清收缺乏應有的政策依據，繼續(xù)暫緩有失社會公允，出現極少數人長期無償占有集體資產無人問津的局面，并給基層日后實施一些民辦公助事業(yè)留下隱患。故而建議從國家層面盡快出臺指導性清收辦法，以絕后患。
“三權”退出：一組需要審慎探索的課題
隨著我國溫飽問題的穩(wěn)定解決，糧食產量連年持續(xù)增長，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，非農就業(yè)門路逐年拓寬，農業(yè)農村確實已不再是農民唯一生產生活的出路，在出現大量農民進城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)落戶，農村空心化、農業(yè)邊緣化、農民老齡化現象的同時，一股唱衰農業(yè)、輕視農村、鄙視農民、非議農本，蠱惑農民退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權的思潮也有所抬頭（王健，2013），這既有悖于深化農村綜合改革、賦予農民更多更加實惠的財產收益，讓農業(yè)成為最有奔頭的產業(yè)，讓農民成為最有吸引力的職業(yè)，協調構建守望相助、和諧共生的新型工農城鄉(xiāng)關系的戰(zhàn)略構想，也與小農戶家庭經營在今后相當長的一個時期內仍將是我國農業(yè)主要經營方式的基本國情相脫離，更與廣大欠發(fā)達地區(qū)農民完全脫離農業(yè)農村所擁有的財富積累、生存技能、全社會所能提供的公共保障服務等不吻合。加之目前支持引導進城落戶農民自愿有償退出“三權”的政策與法律規(guī)定尚未明確，基層應對農戶退出的接收時限、補償計量標準、違紀違規(guī)處理之策缺失，特別是廣大立地條件和資源稟賦差的山區(qū)耕地拋荒如何規(guī)劃利用等問題都缺乏系統的處理預案，如何將進城農民“三權”有償退出融入改革之中仍然是一項亟待規(guī)范的課題。在這一點上我們不僅應該自己清楚“我們從哪兒來、要到哪里去，走過哪些路、還該怎么走”，更應該明確地告訴每一位基層農村工作者和廣大農民朋友，集體經濟組織成員目前乃至今后很長一段時間內不僅是一種身份的象征，更重要的是一些福利待遇的載體，應審慎對待、切不可跟風盲從。因此，在新的征程上進一步廣泛開展國民懂農業(yè)、愛農村、愛農民“一懂兩愛”意識培養(yǎng)教育，盡快制定出臺“三權”有償退出政策和法律法規(guī)則顯得尤為重要。
資源性資產：一類需要確立歸屬清晰的產權
我國農村集體經濟組織從自愿聯合到政策引導再到制度規(guī)范，特別是各地為落實《農村人民公社工作條例修正草案》，本著兼顧有利生產、方便管理的原則，對包括土地、牲畜、農具、勞動力等資產進行統一調整，就近劃歸生產隊集體所有的“四固定”演變歷程來看，“三級所有、隊為基礎”的農村集體經濟組織中占主導地位的應該是生產隊即現在的村民小組，而并非是生產大隊即現在的行政村，且無論改革前后，在經濟運行上二者總是相對獨立的、自負盈虧的經濟實體，不存在誰包含誰的問題。然而，在近年來由擁有行政審批權的自然資源部門完成的農村集體土地“三權”發(fā)證工作中，一些地方為圖省事而打破了原有的農村集體經濟組織歷史界限，以村為單位確權頒證，這對清理核實集體資金資產資源，逐步構建以歸屬清晰為主的新的產權制度，充分挖掘利用各種集體資源，不斷提升全要素產出率，加快脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興來說，除對已開發(fā)利用的耕地等資源性資產，可憑確已分屬村內兩個以上集體經濟組織及其成員長期使用的事實確權外，對不宜采取家庭承包，尚未開發(fā)或亟待開發(fā)利用的“四荒地”等資源性資產究竟該由哪一級集體經濟組織管理使用，又提出了新的挑戰(zhàn)，引發(fā)了濫墾亂用無序競爭或拋荒沉睡無人問津并存的狀況，制約了充分挖潛利用有限資源、積極構建人與自然和諧共生的進程。故而建議在涉及全國性農村改革政策時，應注意前后貫通、多規(guī)銜接，多一些持續(xù)完善、少一些另起爐灶。
股權設置：一道需要審慎選擇的難題
改革開放初期，因絕大多數鄉(xiāng)村對雙層經營體制認識和實踐上的偏差，致使新的農村經營體制從一起步就處于殘缺不全的狀態(tài)之中，且不說農戶從集體統一經營中獲得的直接收益和集體經濟組織為家庭承包經營層次提供產前、產中、產后服務中獲取的間接收益幾乎為零，就是后來集體經濟組織的正常運轉也全靠搭車收費加重農民負擔和財政轉移支付方式維持，以及為全面消除“空殼村”所付出巨大人力、物力、財力。同時，從我們所處的欠發(fā)達地區(qū)情況來看，目前各級農村集體經濟組織僅有的一點經營性資產是其組織成員進行統一經營、取得經營性收入、維持所承擔的大量農村社會公共事務開支和向成員收益分配的唯一抓手。然而在這次改革中對“是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”的規(guī)定，再一次給集體觀念本來就淡薄的農民群眾留下了“分光弄凈一點不剩”的說辭。若完全交由本集體經濟組織成員討論決定，勢必會出現從“一分到了”過渡為“一股到了”的現象，使本已捉襟見肘的集體經濟再次被掏空，保本增值、發(fā)展壯大農村集體經濟的愿望淪為無本之源的空想；若設置一定比例的集體股，多數農民因得不到實惠或漠不關心、或爭吵不休，基層干部又怕違背上級精神，誘發(fā)新的干群矛盾，引起群眾上訪甚至群體事件而放任自流，形成新的極少數人操控集體經濟的格局，使集體經濟組織構建農村社會和諧的“穩(wěn)壓器”、促進鄉(xiāng)村振興的“蓄水池”、帶領農民群眾脫貧攻堅的“潤滑劑”、促進新型產業(yè)發(fā)展的“孵化器”等諸多功能喪失殆盡。為此，在股權設置過程中，既要嚴格執(zhí)行政策規(guī)定，確保政策落實不走樣，又要充分尊重農民意愿，保障農民合法權益，在防止集體資產流失和農民權利不受損的前提下，預留一定比例的集體股，用以不斷發(fā)展壯大集體經濟實力。
易地搬遷：一群需要持續(xù)關注的農民
易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的一項標志性工程，確實破解了生產資源匱乏、生活環(huán)境惡劣地區(qū)治窮致富道路上“祖輩在治窮，世代老樣子”的難題，走出了“年年盼著年年富，年年穿的沒檔褲”的怪圈，熔斷了貧困代際傳遞的鏈條，點燃了他們與全國一道致富奔小康的夢想，激發(fā)了干勁、凝聚了力量，取得了“挪窮窩”“拔窮根”“摘窮帽”的目的，達到了“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”的效果，夯實了全面建成小康社會乃至全體人民共同富裕的基礎，但它與易地搬遷的不同之處在于：它不是農村集體經濟組織及其成員在保留其原有集體資產形態(tài)和資源屬性不變基礎上宅院住所的更換，而是在這一過程中他們或者放棄本來所擁有的資源性資產和公益性資產、變價處理經營性資產及家庭財產后整體遷入新址，或者零星并入他村。在成員身份界定過程中，尊重歷史、程序規(guī)范很好理解，也便于操作，而兼顧現實、群眾認可就顯得較為棘手，因為農村村民與農村集體經濟組織成員分屬于兩個不同的概念，前者是與一定生產生活區(qū)域相連的社會范疇，后者則是與一定資產相對應的經濟范疇，成員身份是擁有與集體存在產權關系和最終獲得集體收益分配權的唯一標簽和載體，是綜合戶籍、承包地和對集體積累貢獻等因素后的產物，遷入群體雖在政府主導下取得了遷入地戶籍，但因勞齡短、對原有集體積累貢獻少，以及與遷入地集體經濟組織之間無土地承包關系而游離于村民成員之內、臨界于成員與村民之間，在通過股份或份額等多種形式的合作與聯合建立新型農村集體經濟運行機制過程中，往往被擋在門外。為此，應盡量對移民搬遷戶、出嫁女、入贅婿等特殊群體給予特別關注，充分保障他們的合法權益，以防他們再次掉隊輸在鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起跑線上。
古今中外、但凡改革，均以“破”始，皆以“立”收，在這一過程中無論“破”“立”，都會觸及固有群體的利益，是一項需要慎之又慎、穩(wěn)妥推進的難事大事，而并非說改就改、一蹴而就之事，就這項改革從零星自發(fā)探索到有組織有計劃的試點，從中央綱領性文件提出到指導性《意見》下發(fā)，再到寫入黨的十九大報告，足以彰顯其復雜性、重要性和系統性。總之，改革猶如根治痼疾沉疴，絕非一味良藥就能包打百治，但只要我們始終牢記初心使命、嚴守原則底線、尊重群眾首創(chuàng)、勇于實踐探索，就一定能夠打破“拙于創(chuàng)新”的謬論，建立實現好維護好發(fā)展好最廣大人民利益、既體現集體優(yōu)越性又調動個人積極性的新的農村集體經濟運行機制。
(中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《中國發(fā)展觀察》2021年第6期）
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