有序推進農業(yè)轉移人口市民化，要以城鄉(xiāng)聯(lián)動改革為突破口，以新型城鎮(zhèn)化為載體，以就地就近和分類有序為導向。具體來說：
推進城鄉(xiāng)聯(lián)動改革，加快區(qū)域農業(yè)轉移人口市民化。區(qū)域性城鄉(xiāng)聯(lián)動改革的重點是解決區(qū)域自身農業(yè)轉移人口的市民化，通過區(qū)域農村產權制度改革，徹底打消農民進城顧慮。其基本思路為：以“不侵權、不損財”為原則，在保障進城農民農村基本權益不受侵害的前提下，對農村土地(包括林地)農戶承包權和經營權、農戶宅基地的使用權及其房屋所有權進行確權頒證，實現(xiàn)農民“有戶籍才有權”向“有證才有權”的轉變。搭建多種形式的農村權益流轉、交易平臺，鼓勵農民自愿有償退出和轉讓土地承包權，宅基地使用權和房屋所有權。對農村社區(qū)集體經濟資產進行股份化或股份合作化改革，實現(xiàn)集體經濟資產與收益對集體成員的量化、股化、固化和可交易化。總結推廣一些地區(qū)“宅基地換城鎮(zhèn)住房”的辦法與經驗，為解決農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)的住房問題提供思路和路徑選擇。
加快農村轉型發(fā)展，推進區(qū)域農民就地轉移與市民化。目前，農村仍有大量需轉移的富余勞動力，因此，通過農村轉型發(fā)展、農業(yè)產業(yè)接二連三和功能拓展、縣域中小城市的發(fā)展和產城融合發(fā)展，實現(xiàn)農村富余勞力就地就近轉移與市民化，將是推進農業(yè)轉移人口市民化的有效途徑。一是發(fā)揮塊狀經濟優(yōu)勢，加快農村工業(yè)轉型發(fā)展，大力培育和發(fā)展農村商貿、物流、信息等服務業(yè)，引導農民在農村從事二、三產業(yè)，實現(xiàn)就地“轉產”就業(yè)。二要大力發(fā)展高效生態(tài)現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村休閑產業(yè)，推進農業(yè)高效化、生態(tài)化、休閑化和產業(yè)化，促進農民由“自耕農”向“經營大戶”或“職業(yè)農民”轉變，引導農民“轉身”就業(yè)。此外，通過農村新社區(qū)和新市鎮(zhèn)的建設，引導農民向中心村、中心鎮(zhèn)集中居住，促進其生活方式、價值觀念向城鎮(zhèn)居民轉變，實現(xiàn)農村人口就地城鎮(zhèn)化和市民化。
完善流動人口管理，實現(xiàn)跨區(qū)域農業(yè)轉移人口有序有效市民化。針對跨地區(qū)農業(yè)轉移人口市民化的難點問題，通過完善流動人口服務管理，有序解決跨地區(qū)農業(yè)轉移人口在流入省，尤其是在大城市的落戶問題，已具必要性和緊迫性。為此，一是優(yōu)化“積分”體系。以衡量農業(yè)轉移人口的社會與個體價值，提高績優(yōu)型農業(yè)轉移人口的市民化激勵。二是優(yōu)化自律體系。要將有合法住所、穩(wěn)定職業(yè)、繳納社保等作為農業(yè)轉移人口市民化的基礎條件，規(guī)范農業(yè)轉移人口的市民化行為。三是優(yōu)化管理體系。加快建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，事權和支出責任相適應的制度，使財權與事權相一致，解決農業(yè)轉移人口和流動人口管理中經常面臨的上級政府“看不見，管得著”，下級政府“看得見，管不著”的問題。
改善城鎮(zhèn)空間布局，優(yōu)化農業(yè)轉移人口空間分布。目前，我國普遍存在大城市人口壓力過重，而不少地、縣域城鎮(zhèn)對人口、產業(yè)吸引力不足的問題，為此合理布局區(qū)域城鎮(zhèn)空間，引導人口和產業(yè)向中小城市集聚就顯得尤為重要。要按照以人為本、環(huán)境友好、城市群合理布局、大中小城市協(xié)調、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，加快城市群空間規(guī)劃和功能定位，使其成為人口與產業(yè)的核心載體，以縣域城市、鎮(zhèn)改市試點和中心鎮(zhèn)建設與培育為突破口，將其打造成為連接區(qū)域城市群和中心城市的重要節(jié)點，成為聚集人口和產業(yè)集群的重要平臺，按照新型城鎮(zhèn)化空間布局規(guī)劃，加快基礎設施配套，建設便捷高效的城際交通網絡，提高區(qū)域通勤水平，以實現(xiàn)包括農業(yè)轉移人口在內的人口和產業(yè)在空間的優(yōu)化分布，實現(xiàn)中心城市與周邊區(qū)域在產業(yè)鏈上的垂直分工和周邊區(qū)域以特色產業(yè)為主導的橫向分工，推動高新技術產業(yè)、資金密集型產業(yè)和勞動密集型產業(yè)在各級城市間的均衡發(fā)展。
加快產業(yè)結構調整，優(yōu)化農業(yè)轉移人口就業(yè)分布。目前，我國已到了產業(yè)結構調整與轉型升級的關鍵時期，要通過產業(yè)結構的轉型升級實現(xiàn)勞動力結構的優(yōu)化和農業(yè)轉移勞動力產業(yè)均衡分布。首先，重點和加快發(fā)展信息與網絡服務業(yè)，現(xiàn)代商貿與物流業(yè)，休閑養(yǎng)生與旅游業(yè)，投資與金融服務業(yè)等第三產業(yè)，以引導農業(yè)轉移勞力和農業(yè)富余勞力在第三產業(yè)就業(yè)。其次，通過制度設計、政策引導等手段，堅持“攔、梳、擠、引”并舉，遏制產業(yè)零門檻的無序發(fā)展。“攔”，對新增產業(yè)要設立準入門檻，從源頭上把控低端勞動密集型產業(yè)的發(fā)展；“梳”，通過市場機制與政府調控，對現(xiàn)有的低端勞動密集型產業(yè)加強調控，實現(xiàn)轉型一批，轉移一批和淘汰一批；“擠”，加大市場管理和排查力度，運用法律法規(guī)及相關政策，對高污染、高耗能以及明顯存在相關隱患的企業(yè)，堅決予以關停；“引”，引導企業(yè)根據自身特點，按照產業(yè)分工規(guī)律，在不同等級城鎮(zhèn)合理布局，實現(xiàn)產城一體和轉型發(fā)展。
提升社會治理水平，促進農業(yè)轉移人口更好更快融入城市。解決農業(yè)轉移人口城市融入不僅關系到區(qū)域經濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還是“以人為本”，推進新型城鎮(zhèn)化的本質要求。要以包容開放的心態(tài)，認識到農業(yè)轉移人口對經濟社會發(fā)展的貢獻，各級政府應創(chuàng)新人口服務管理理念，實現(xiàn)對農業(yè)轉移人口從防范式、管制式為主的管理向服務型、治理型為主的管理轉變。通過完善公共服務保障體系，社會治理體系以及包容開放體系，增進農業(yè)轉移人口的“經濟生存融合”、“社會交往融合”與“心理認同”。
作者系浙江大學中國農村發(fā)展研究院院長，求是特聘教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：社會科學報 2016年4月7日
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