核心提示： 真正的城鄉一體化，不是剝奪農民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉居民享有均等化的公共服務和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權利分配的不平等，包括教育、醫療、就業、社會保障等方方面面。
【摘要】真正的城鄉一體化，不是剝奪農民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉居民享有均等化的公共服務和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權利分配的不平等，包括教育、醫療、就業、社會保障等方方面面。
【關鍵詞】城鄉一體化 城鄉二元結構 城鄉分割
隨著幾十年來經濟社會的飛速發展，中國取得了舉世矚目的成就，并且率先實現了聯合國千年發展目標中的減貧目標，在為之欣喜與自豪的同時，我們也深刻意識到，雖然總體經濟發展了，但是我國的城鄉差距卻在進一步拉大，這一問題引起了政府的高度重視。在國家召開的重要會議上，“統籌城鄉發展，進行城鄉一體化改革”的思想更是多次被提及，成為今后我國發展的重要戰略目標。在學術界，城鄉一體化研究已成為社會科學領域最前沿性主題之一。然而，涉及到對于城鄉一體化改革的認識層面，也存在著截然相反的兩派觀點。
倡導者認為，城鄉發展的差距威脅中國經濟社會的穩定，應該盡快破除城鄉二元結構
倡導城鄉一體化改革的學者們認為，在計劃經濟時代形成的以城鄉二元戶籍制度為基礎的城鄉二元結構，目前看來已經造成嚴重后果，主要表現為以下三個方面。
第一，城鎮化發展受阻。城鄉分割的二元結構，使城市的企業占據先天優勢得以快速成長壯大，而鄉鎮企業的發展則是舉步維艱。一方面，對企業發展極其重要的資金、技術、人力資本等生產要素無法在城鄉之間自由流動，企業的發展受到嚴重束縛；另一方面，鄉鎮企業面臨的市場狹小，無法獲得足夠的資金投入再生產。而農村地區少了產業的支持，搞城鎮化只是空談，是不切實際的“烏托邦”理想。
第二，“三農”問題突出，已成為制約我國現代化發展的瓶頸。農村方面，強征土地、強拆房屋事件頻發，農民主體與基層政權的矛盾日益惡化，常常需要動用大量的人力物力進行維穩；農業方面，小農經營生產技術落后，農藥與化肥的大量使用造成嚴重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；農民方面，農業收入微乎其微，大量農民工涌入城市，造成農村“留守兒童”“空巢老人”等一系列社會問題。
第三，城鄉分割的局面日益嚴重，協調難度增加。計劃經濟時期，一方面通過工農業產品價格“剪刀差”，使得城鄉差距逐步擴大；另一方面，在城鄉二元結構發展模式的主導下，國家政策出現傾斜，表現為資源配置不平均：城市獲得了大量優質的醫療、教育、衛生以及公共資源，保持了長足穩定的發展；而農村不僅沒有從該項政策獲得利益，反而為政策付出了巨大成本，農村長期處于落后貧困的狀態，農民生活苦不堪言。改革開放后，雖然城鄉二元結構有了相應改進，國家放松了農村勞動力向城市流動的限制，但是導致城鄉發展差距的根本原因——城鄉二元結構仍然存在，城市的農民工飽受歧視性待遇，農村還有不少人口處于貧困邊緣，城鄉分割的局面仍在日益加深。
這部分學者認為，如果繼續無視城鄉發展的差距，任由這一問題逐步惡化，那么一旦城鄉矛盾激化，將會引起巨大的社會動蕩，嚴重威脅中國經濟社會的穩定。因此，應該盡快破除城鄉二元結構，推動城鄉一體化改革，消除城鄉差距。
反對者認為，與農村戶籍掛鉤的土地發揮了強大的失業保險和社會保障功能，不建議打破城鄉二元制度
反對城鄉一體化改革的學者們認為，城鄉二元結構的存在具有一定的合理性，這其實是對農民的一種保護。由于城鄉二元戶籍制度的存在，擁有農村戶口的農民都依法享有國家分配的土地。在農村，土地不僅是農民物質資料的來源，更承載了強大的社會功能。其中最為突出的兩個功能是失業保險和社會保障功能。
第一，土地的失業保險功能，為農民的就業提供了一條“進可攻、退可守”之路。現有的城鄉二元結構，已完全不同于計劃經濟時代，主要區別在于：農民可以在城鄉之間自由流動，可以選擇進城務工、經商，甚至通過自身努力成為市民，過上體面的城市生活。土地的失業保險功能，免除了農民在城市就業失敗的后顧之憂，從而提高了農民選擇在城市務工、創業、從事高風險活動的幾率，為農民向市民的成功轉化創造了有利條件。即使由于各種原因無法在城市繼續生存，這些人仍然可以選擇回到農村，因為他們還有農村的土地和宅基地作為基本的生活和社會保障，有農村世代的熟人社會提供情感的安慰與扶持，這在一定程度上緩解了在城市里失業給務工人員帶來的物質和精神方面的打擊。農民面臨的“進可攻、退可守”的城鄉流動路徑，為城市內部以及城鄉之間的對抗與沖突的消解提供了保障，同時為城市在政治、經濟、文化方面的繁榮與穩定奠定了基礎。從中國對經濟危機的應對與成效可以看出，農村為經濟社會的發展起到了強有力的緩沖作用。
第二，土地的社會保障功能。在城市，80%以上的人享有養老和醫療保險，這些人在生病或年老時均可得到相應的保障。然而在農村，農民們隨時可能要面臨“病無所醫、老無所養”的生活困境。在目前農村的醫療和養老保障匱乏的情況下，土地的社會保障作用便凸顯出來：一是提供基本生活保障。農民通過土地耕作，投入物質生產資料和勞動力，土地的產出一方面為農民提供了基本的食物消費，解決了溫飽問題，相當于最低生活保障；另一方面，剩余的物質產出可以通過市場轉化為貨幣，相當于農民的“工資性”收入，賦予了農民抵御風險、追求更高需求的權利。二是土地為失去勞動能力的老年人提供養老保障。農村地區的儲蓄傾向要高于城市，很重要的原因就是農民要為今后的養老做準備。農村普遍為家庭養老，農民在青壯年時期努力耕作，盡可能多地攢錢，等到喪失勞動能力以后，用存下的錢維持后續生活，或者將這筆錢轉交給子女，由子女支配并承擔養老義務。另外，沒有后代的年老者也可通過土地流轉，獲得一筆可觀的租金，作為今后自身的養老保障。
這部分學者認為，正是由于與農村戶籍掛鉤的土地發揮了強大的失業保險和社會保障功能，我國的經濟和社會才能持續穩定發展，沒有出現其他發展中國家面臨的城市貧民窟問題。如果打破城鄉二元制度，目前有序發展的城鄉經濟將混亂失控，國家會為此付出沉重的代價。
城鄉一體化改革既有利也有弊，只有趨利避害，才能最終實現城鄉的統籌協調
上述兩派觀點都有一定的可取之處，但是正如一枚硬幣的兩面，城鄉一體化改革既有利也有弊，上述兩派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他們的觀點是片面的。只有從全局的視角出發，在充分分析改革形勢的基礎上趨利避害，才能最終實現城鄉的統籌協調、經濟的繁榮穩定、社會的長治久安。
首先，我們應該認識到改革的必要性。城鄉二元結構的存在，將導致城鄉差距的鴻溝始終無法逾越，城鄉矛盾進一步激化。城鄉一體化是我國社會發展不可逆轉的趨勢，也是現代化終將實現的目標。但是改革不能一蹴而就，只有沿著正確的方向，采取有效的措施，在分步驟穩步推進的過程中達成目標。
其次，對城鄉一體化還存在諸多誤解。城鄉一體化不是簡單的城市化，不是一紙公文宣布“不再區分城市與農村戶籍，大家都是居民”就可以達成的；也不是簡單的城鎮化、“一刀切”，片面強調城鎮化率，為了城鎮化而城鎮化，強行把農民的承包地和宅基地收回來，然后給些補貼，把他們趕到城市去。這些想法和措施都是不可取的，應該警惕這種簡單搞一體化的路徑，積極穩妥地進行推進。真正的城鄉一體化，不是剝奪農民從土地獲得的保障，而是將隱性的福利顯性化，使城鄉居民享有均等化的公共服務和資源，真正消除隱藏在戶籍制度背后的資源與權利分配的不平等，包括教育、醫療、就業、社會保障等方方面面。
城鄉一體化建設既要消除二元戶籍背后的福利差異，又要重點解決城鎮的承載力與產業支撐問題
真正的城鄉一體化，是“人的城鄉一體化”。從整體上來說，城鄉一體化建設既要消除二元戶籍背后的福利差異，解決農民工就業、住房、社保等后顧之憂，又要通過財稅、用工體制等各項改革，重點解決城鎮的承載力與產業支撐問題。具體來說，需要從以下幾個方面著手。
第一，消除城鄉二元戶籍背后的福利差異，確保城鄉居民享受均等化的公共資源與服務。在二元戶籍制度下，農村戶口與城市戶口背后的涵義截然不同。城市戶口背后隱藏著巨大的隱性福利。在城市，80%以上的職工享有醫療、養老以及失業保障，而進城務工人員由于是農村戶口，從一開始就被排除在這些保障之外。雖然目前農村也在推行“新農合”“新農保”，但是其明顯的地域性特征削弱了其保障性特征。農民工在城市生病，回到農村醫治顯然不太現實。城市戶籍的福利在教育方面也體現得很明顯，進城務工人員的子女要想在城市接受教育可謂難上加難。近年來，雖然國家積極出臺了一系列相關政策來消除教育藩籬，但是如果不想辦法從戶籍制度這一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治標不治本。因此，要實現城鄉一體化，消除城鄉二元結構，必須消除隱藏在戶籍制度背后的隱性福利差異，使得城鄉居民都能享受均等化的公共服務。
第二，解決農民的后顧之憂，將農民的隱性福利顯性化。在城鄉一體化進程中，農民自身也面臨抉擇，一方面，城市良好的福利政策和現代舒適的生活，使得農民有強烈的意愿融入其中；另一方面，融入過程的不確定性，使得農民不愿意放棄農村戶口，不想失去“最后的保障”，因此表現出“兩頭靠”的特性。所以想要實現城鄉一體化，想辦法解決農民的后顧之憂，將農民的隱性福利顯性化就顯得尤為重要。在城市自身容納能力有限的情況下，“農村人口的就地城鎮化”將成為實現城鄉一體化的基本解決路徑。在此情況下，就要考慮三類農民主體的利益問題，即城市務工農民工、郊區農民以及農村現有居民。對于在城市務工的農民工，急需解決他們在住房和社保方面的后顧之憂；對于郊區農民，應通過郊區與城市的融合發展，給予郊區農民城市戶籍，使其享受與城市居民同等的社會保障與福利；對于留在農村的人來說，則要堅持“多予、少取、放活”的原則。
第三，提升中小城市就業吸納功能，增強農民工自身競爭力。城鄉一體化并不是簡單地打開大門讓農民進來即可，要考慮的最主要問題是要讓農民“進得來、留得下、過得好”。城鄉一體化要解決5億多農民的就業問題，單靠幾個大城市顯然是不夠的，甚至會引發嚴重的“大城市病”，因此必須提升中小城市的就業吸納功能，使其創造足夠多的就業崗位。同時，想要農村移民在城市實現穩定就業，就要解決“雞生蛋”的問題。農民工積累的人力資本普遍較低，必須重視對農民工及其后代的終身教育與培訓工作，逐步增強其就業競爭力。
（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授、博導；碩士研究生焦貝貝對此文亦有貢獻）
【參考文獻】
①《習近平：逐步實現城鄉居民基本權益平等化》，人民網，2015年5月2日。
責編/楊鵬峰 美編/于珊
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中國鄉村發現網轉自：人民論壇網
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