陳文勝對話賀雪峰、吳理財：誰來治理鄉(xiāng)村？
《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》主編陳文勝研究員于9月22日下午，前往華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心訪問，就當(dāng)前農(nóng)村熱點問題對話中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、長江學(xué)者、博士生導(dǎo)師賀雪峰教授，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心主任、博士生導(dǎo)師吳理財教授，這是五大問題的其中之一：誰來治理鄉(xiāng)村？
當(dāng)下的鄉(xiāng)村能不能治理？
陳文勝：隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，農(nóng)民與國家的關(guān)系發(fā)生了全新的變化。這些變化，不斷體現(xiàn)到國家機器的神經(jīng)末梢——鄉(xiāng)村組織，鄉(xiāng)村治理就要順應(yīng)這種社會變遷。那么，鄉(xiāng)村治理作為一種非國家形態(tài)的基層治理，存在于非國家政權(quán)系統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，究竟需要怎樣進行創(chuàng)新治理？
吳理財：我覺得，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理相當(dāng)難。問題是能不能治理。為什么？鄉(xiāng)村的共同體意識已經(jīng)消減了，人都原子化和個體化了，我覺得這個才是當(dāng)前農(nóng)村治理里面最困難的一點。
什么叫治理？治理不是一個秩序的問題，實際上是要建立一種聯(lián)系。問題是現(xiàn)在當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會沒有了這樣一種社會聯(lián)系，原子化了，這是在村莊內(nèi)部或者農(nóng)民本身來講，這是一個方面。另外更主要的就是老百姓跟當(dāng)?shù)卣g，這樣一種制度性的聯(lián)系缺乏了。過去是有的，比如說通過征收稅費這樣一種形式，盡管這種形式現(xiàn)在很詬病，覺得不對，但至少有一種聯(lián)系，有一種制度化的聯(lián)系。但是取消稅費以后還有沒有這種聯(lián)系呢？沒有了。農(nóng)民可以跟鄉(xiāng)村組織老死不相往來，這就麻煩了，這就不是一種治理狀態(tài)了。治理的一個前提是必須要建立一種聯(lián)系，一種網(wǎng)絡(luò)，沒有這種網(wǎng)絡(luò)，就沒有這種聯(lián)系，談何治理呢？我覺得這個是當(dāng)前農(nóng)村治理的一個問題。
賀雪峰：我覺得你從治理的概念講也可以，但是我認為治理首先要解決的問題是什么呢？中國現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理，農(nóng)民一定要參與，在農(nóng)民參與的時候要注重的是怎么樣的一個參與，不管是積極的、消極的，至少要保持基本的生產(chǎn)生活秩序。如果最后連生產(chǎn)的土地都拋荒了，沒有辦法搞生產(chǎn)，整個中國現(xiàn)代化就失去了農(nóng)村社會穩(wěn)定這個最大的基礎(chǔ)。所以，你必須解決它最低限度的秩序問題，生產(chǎn)的秩序、生活的秩序、價值的秩序，這樣一個最低限度的秩序。治理的目標(biāo)最重要是解決這個問題，這種解決方式有兩種。一種靠農(nóng)民這樣一個社會共同體內(nèi)部來自我解決，這一個方面其實是越來越弱的。另一種，比如說我們湖北省，給村干部、村書記和主任享受副鎮(zhèn)長待遇，大概一年有4萬塊錢，這是一種投入，第二個，農(nóng)村的基本公共品的供給，包括灌溉設(shè)施、道路修建、扶貧兜底，所有的這些東西都由國家來投入。農(nóng)村自身秩序有困難的時候外力的幫助其實是很重要的，是必不可少的，至于究竟用什么方式去幫助，可以考慮。在農(nóng)村社會給農(nóng)民的幫助一定要尊重農(nóng)村社會內(nèi)在的秩序，雖然在市場經(jīng)濟條件下越來越弱，但是還不是沒有，畢竟不是機器是人，對不對？所以要尊重這條規(guī)律，在這個規(guī)律下達到一個最底線的治理。我總是說不要都想得太好太美，最后都是搞美麗鄉(xiāng)村搞那個，太好了之后就會欲速則不達，能夠保持底線就不錯了。
鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)就是保底
賀雪峰：我講的這個治理其實是保底，一定要能夠保底，如果一戶農(nóng)民自己不能保底，國家就要保底，也就是維持這個地方的基本的生產(chǎn)生活秩序，基本的，最低限度的兜底。
在中國現(xiàn)在這樣一個快速城市化的階段，快速城市化它一定是人、財、物從鄉(xiāng)村流向城市，否則就談不上快速城市化了。有能力的農(nóng)民到城里去，因為有更多的獲利機會、就業(yè)機會在城市而不在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村的精英肯定是要進城的。在這種情況下，鄉(xiāng)村留下的就業(yè)機會、獲利機會是非常少的，這時候就不要指望農(nóng)民在鄉(xiāng)村里面致富，靠農(nóng)業(yè)致富。即便可以也只是極少數(shù)人，農(nóng)民不可能靠農(nóng)業(yè)致富。所以，我覺得在中國未來的30年里，大量的機會都在城里，鄉(xiāng)村要解決的治理問題，不是要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村的生活比城市更好。這就是我不同意李昌平他們的地方，實際上在過去就沒有這樣的鄉(xiāng)村，你想的是烏托邦，鄉(xiāng)村一直就是貧窮落后，這是一種積病?？偠灾?，鄉(xiāng)村不是李昌平他們想的那樣一種烏托邦式的鄉(xiāng)村。
因此，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)就是保底，不可能讓每個鄉(xiāng)村最后都是農(nóng)民富裕，鄉(xiāng)村美麗，這是沒有可能的，少數(shù)幾個樣板村可以。治理的目標(biāo)就是解決最底線的農(nóng)民的基本的生產(chǎn)生活條件，不能讓農(nóng)民在農(nóng)村里生活不下去，基礎(chǔ)的生產(chǎn)條件沒有。要是保底的話，就要依賴“中農(nóng)”加“老、弱、病、殘”這樣一個治理結(jié)構(gòu)，是足以支撐的。我覺得誰來治理和治理的目標(biāo)就是這兩個方面。我比較保守，現(xiàn)在把大量的資源都給到少數(shù)的村莊，比如說一個郝堂村，政府就投資1個億，你可以在郝堂村投資一個億，郝堂村的旁邊的村你還能投資嗎？
吳理財：你這是另外一個問題了，就是鄉(xiāng)村社會本身沒有這個可能性，恢復(fù)這樣一種共同體意識。當(dāng)然這是有的，但為什么這個過程會一直沒有呢？有各方面的原因，其中最主要的原因是市場因素。國家的因素有沒有呢？也同樣存在。
廉潔與廉價是鄉(xiāng)村治理的核心
陳文勝：湖北給村支部書記和村委主任享受副鎮(zhèn)長待遇，一年有4萬元工資。我突然想到中國幾千年的農(nóng)耕社會鄉(xiāng)紳治理，那時候的鄉(xiāng)紳是沒有多少工資的，除了縣衙外，國家對基層治理不花一分錢。我感到很奇怪的是，那時候的鄉(xiāng)紳，不僅沒有工資，還要拿出錢來捐助修路、架橋、建學(xué)校、修祠堂等公益事業(yè)，現(xiàn)在的村干部思想覺悟難道比不上封建王朝的鄉(xiāng)紳？很多現(xiàn)代化國家也是一樣，如相當(dāng)于中國村委主任的美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在也是基本上沒有待遇的。由于是商業(yè)社會，對低成本是永恒的追求。因此，社會對政府的要求是以最低的成本來進行治理，成本越低這個政府越好。
如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理？西方主流的政治學(xué)將民主選舉作為天然法則，而我認為，廉潔與廉價是國家基層治理的核心。所以，需要這樣社會精英回到鄉(xiāng)下去，回到鄉(xiāng)下不是要去獲取利益，而是反哺。作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的國家戰(zhàn)略，最關(guān)鍵的不是資金不是物資，而是人?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理提出了“新鄉(xiāng)賢”概念，也就是有能力進行鄉(xiāng)村治理的精英。在中國今天這樣一個人口大流動的時代，可以說在人類歷史上是前所未有，非常需要建立一個社會精英的反哺鄉(xiāng)村機制，尤其是需要制定一個鼓勵退休還鄉(xiāng)政策。要為全中國的農(nóng)民做貢獻你沒有這個能力，但是你對你那個家鄉(xiāng)村莊，你應(yīng)該去做貢獻吧？
鄉(xiāng)村治理能夠依靠“新鄉(xiāng)賢”嗎？
賀雪峰：從整個政策來講要怎么治理，靠這幫鄉(xiāng)賢回去？壞得要死。比如說在浙江，浙江幾乎每個地市我都跑了，他們那邊富人倒沒有出去，也搞得烏七八糟的?；厝ブ竽阒竿康懒x？現(xiàn)在市場經(jīng)濟你以為靠得住嗎？
陳文勝：習(xí)近平提出要發(fā)揚優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，飲水思源，回報桑梓就是中華民族的傳統(tǒng)美德。作為社會精英，如果都失去了這些美德，難得還可以寄希望于社會的底層嗎？
還需要有一個城鄉(xiāng)雙向流動機制，現(xiàn)在的戶籍制度、土地制度、財產(chǎn)制度，使鄉(xiāng)村只有流出的就沒有流進的，特別是返鄉(xiāng)精英進入不了。很多大學(xué)生一畢業(yè)戶口就遷不進去了，即使回鄉(xiāng)種田也遷不進戶口。凡是好的資源就流出去了，凡是難以流出去的資源就留在那里，鄉(xiāng)村還能有什么希望？
賀雪峰：但是我跟你的觀點略有差別，我覺得城市精英就不要再到農(nóng)村去占地方了，人才從農(nóng)村流到城里去是正常的，并且是必然的。人才流出來以后把農(nóng)村的一部分機會留給仍然要靠農(nóng)村來生活那一部分人是很正確的。要是老不愿意把它放棄，老是去要的話就會有一個什么問題呢？農(nóng)村的那一部分中階農(nóng)民他們就沒有活路了，所以在這個意義上講如果進城了就不要再去混農(nóng)村了。這是一個快速城市化的過程，城市人就不要去跟農(nóng)民爭地了。
吳理財：我的觀點跟你不一樣，就是我們從農(nóng)村出來這些人對農(nóng)村還是有感情的。精英返鄉(xiāng)跟資本下鄉(xiāng)的邏輯是不同的，資本的邏輯就是要賺錢，資本要介入土地流轉(zhuǎn)，如果不能夠賺錢就不會介入。而且介入土地流轉(zhuǎn)，是要把土地變成非農(nóng)的，因為在農(nóng)用土地上他很難取得效益，所以必須要轉(zhuǎn)為非農(nóng)。而且這里面很多的地方案例都提出了，資本介入土地流轉(zhuǎn)都變異了，絕對變異了。像我們從農(nóng)村出來的人，回歸到農(nóng)村去做一些事情，或者說農(nóng)村建房子，不會像資本那樣去掠奪農(nóng)村，至少還帶有一種回饋的感情在里面，做法是不一樣的。
問題是在當(dāng)下的中國社會里面市場的原則是凌駕于所有之上的，有道德感的人很少。盡管在座的我們都可以做到，但是要完全依賴于所謂的道德，所謂的新鄉(xiāng)賢來治理鄉(xiāng)村，那是靠不住的。因為整個社會的大結(jié)構(gòu)是市場經(jīng)濟，必須要符合市場經(jīng)濟的原則。有個別的人，道德感很強的可以去做，但這只是個案，真正要依靠所謂的“鄉(xiāng)賢”比較難。
陳文勝：在這個問題上，我們至少要發(fā)出一個聲音。我小時候記得鄉(xiāng)村代代相傳的一些古訓(xùn)，比如賣酒的、賣豆腐的，不能摻假就是職業(yè)的底線，摻假就會斷子絕孫。每個人都沒有底線的時候，我們還能依靠誰呢？不是天下興亡匹夫有責(zé)，而是天下興亡我的責(zé)任。就如同前不久一個地方官的名言，做不了大事就幫老百姓建一個廁所。沒有能力去振興國家，就振興一下家鄉(xiāng)的村莊，哪怕是改變一點點也可以。
鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要靠農(nóng)民自己
賀雪峰：誰來治理？我覺得可能還是要靠農(nóng)民自己，靠農(nóng)村社會自己，農(nóng)村自身的治理是基礎(chǔ)，政府的幫助也很重要，但是政府一定要記得不能包辦代替，最多只是幫助。
具體去考察全國大部分農(nóng)業(yè)性地區(qū)的治理都可以看到一個非常有趣的結(jié)果，農(nóng)民大體可以分成三種人群，最多的就是老年人留在村里，年輕人出去打工的這種。這種出去打工了的年輕人是農(nóng)村人還是城市人呢？他是什么就不去糾纏，總而言之，他的父母還在農(nóng)村，甚至小孩還在農(nóng)村，但是到城里去賺錢去了。從農(nóng)民家庭的收入來講，因為年輕人可以出去賺錢，那么這個家庭的收入是增加了；但從農(nóng)村社會來講，年輕人確實只是春節(jié)在村莊里面，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，形成了這樣一個格局。這一部分家庭的收入不錯，因為他們的父母還可以種田，但只是具有經(jīng)營自己家庭生活的能力，沒有發(fā)揮治理村莊的作用，這是一部分。
第二個部分就是中間農(nóng)民的“中農(nóng)”，因為子女太小了或者是父母太老了，或者就是不愿意出去，或者說在農(nóng)村有獲得利益的機會，比如說開了一個商店、當(dāng)了一個干部、有一個什么小手藝，或者有五兄弟，其他四個兄弟都出去了，土地都流轉(zhuǎn)給他了，在農(nóng)村獲得的收入不比外出務(wù)工少，就不出去了。這一部分人年輕力壯，收入機會在農(nóng)村，社會關(guān)系在農(nóng)村，家庭生活很完整，數(shù)量不大，大概10%。各個地方去調(diào)查，少的10%，最多不超過20%，這是第二部分群體。這部分農(nóng)民就非常有趣了，農(nóng)村里面村干部一般是這一部分人，包括組干部，甚至村民代表，那這一部分人他有治理能力，可以當(dāng)村干部，獲得一定的收入。
第三部分群體就是家庭里面缺少強壯勞動力，比如說強壯勞動力得了重病、有殘疾，不管是身體殘疾還是智力殘疾，這一部分人就成了農(nóng)村的絕對貧困戶，一般都是低保、救濟戶。這一部分群體數(shù)量也不大，5%左右，甚至低于5%，在村莊里面大的治理作用發(fā)揮不了。
這三個群體合在一起最終比較穩(wěn)定，基本問題都能辦，但是能不能帶領(lǐng)農(nóng)民致富呢？帶領(lǐng)不了。但解決農(nóng)村基本的生產(chǎn)生活上的問題又有這個條件。這個時候就要通過國家的力量輸入一些資源，比如說給村干部一些工資，不一定很高，但是也不低，然后給村集體每年補貼一些錢，能夠修一些基礎(chǔ)的設(shè)施，提供均等化的基本的公共服務(wù)，這樣的話農(nóng)村的治理就可以保持基本的秩序。
所以說，農(nóng)村治理主要靠什么？我覺得是靠農(nóng)民自己，靠農(nóng)村社會自己，尤其是靠中間農(nóng)民。在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)里面，就是因為分化出來一個中間農(nóng)民的“中農(nóng)”，這一部分農(nóng)民加上老弱病殘，最后形成了一個非常穩(wěn)固的治理結(jié)構(gòu)。所以今天去看全國大部分農(nóng)業(yè)性的農(nóng)村，自發(fā)形成了一種相當(dāng)穩(wěn)定的、非常有效的治理的結(jié)構(gòu)。治理鄉(xiāng)村，一定要充分利用鄉(xiāng)村自身的這樣一種力量，如果從外面派一個干部去，一個村還可以，多了就不行。今天大家都學(xué)華西村，有幾個華西村呢？沒辦法學(xué)的，所以最終還是要靠農(nóng)村的這種看起來好像不咋的但是其實很重要的“中農(nóng)”力量。
鄉(xiāng)村治理需要建構(gòu)什么樣的機制？
吳理財：湖北對村干部實行副鎮(zhèn)長待遇，我覺得還不夠。村干部干好干壞、干一生能怎么樣？沒有一個晉升的渠道，不可能轉(zhuǎn)為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行公務(wù)員制度以后，有一個很大的弊病，就是對于村干部他沒有一個晉升的渠道，沒有晉升的渠道就必然會變成近年來所出現(xiàn)的一個共性問題。
過去中國傳統(tǒng)社會它是有鄉(xiāng)村治理的，為什么鄉(xiāng)村治理治理得好？是因為有晉升的渠道，有激勵機制存在。做得好的話可以作為國家的官僚，甚至做很好的更高級的官僚。當(dāng)然退休之后，可以返回到自己的故鄉(xiāng)，可以造福桑梓，這就是費孝通所講的雙軌制。取消這樣一種雙軌制以后，鄉(xiāng)村精英上升的通道沒有了之后，覺得干好干壞就這個樣，那與其這樣，還不如撈點好處。當(dāng)前的鄉(xiāng)村就出現(xiàn)了這些問題，就是這些村干部干好干壞都有沒有激勵機制，能不能變?yōu)楣珓?wù)員，如果能夠轉(zhuǎn)換為公務(wù)員的話，我覺得鄉(xiāng)村的治理狀態(tài)可能有所轉(zhuǎn)換。不像在90年代之前，農(nóng)村有轉(zhuǎn)干有這樣一些通道，就是村干部干得好可以轉(zhuǎn)為干部。但是現(xiàn)在實行公務(wù)員制度以后，就沒有了這個通道。
賀雪峰：以前村支部書記可以當(dāng)總理，現(xiàn)在村支部書記是絕對不可能當(dāng)總理的了。
吳理財：對，就一輩子還是農(nóng)民身份。如果這樣的話，假如我作為村支部書記，干一輩子干再好也還是一個支部書記，能怎么樣呢？那我與其這樣還不如撈一把，就抱著這一種心態(tài)，這一種心態(tài)必然會導(dǎo)致一個鄉(xiāng)村社會治理的劣化。湖北對村干部實行副鎮(zhèn)長待遇這是一個好的方面，但這個副鎮(zhèn)長待遇能不能跟公務(wù)員制度打通？如果能夠打通的話，村干部干得好就轉(zhuǎn)為公務(wù)員，鄉(xiāng)村治理的問題可能會有所轉(zhuǎn)變。當(dāng)然這不是一個省的問題，這是國家高層的一個制度設(shè)計的問題。
陳文勝：你講的是一個官本位的問題，把這個官位制拿到鄉(xiāng)村治理的問題中來了。但現(xiàn)代社會是多元社會，也不是所有的人都是官本位思想的。為什么中國過去的農(nóng)耕社會的鄉(xiāng)紳絕大多數(shù)沒有向上的職務(wù)通道，鄉(xiāng)紳治理卻能夠延續(xù)幾千年？就是這樣的鄉(xiāng)紳治理使中華民族幾千年的文明沒有斷代。那時候的鄉(xiāng)紳治理跟今天鄉(xiāng)村治理的不同在哪里？像美國這樣一些西方的現(xiàn)代化國家，絕大多數(shù)的基層治理官員也基本沒有向上的職務(wù)通道，為什么基層治理卻能夠有序進行？美國的一些市長，卻是舞廳的看門人。為什么讓舞廳看大門的人來當(dāng)這個市長？因為權(quán)力的邊界很清楚，都是明確的硬性規(guī)定，就如同當(dāng)前中央的八項規(guī)定一樣，都是硬約束。從這里就反映了一個基本的問題，就是我們的行政權(quán)力太大了。
賀雪峰：究竟我們村一級它是在非正式治理體系里面還是在正式治理體系里面？其實吳教授講的也不是官本位，說的是村干部上升的通道，你給他一個事業(yè)編也可以，不能讓他喪失保障。我講個簡單的例子，比如說浙江，浙江的村干部工資收入都非常低，并且還是誤工補貼。我到寧海去，發(fā)現(xiàn)村干部有誤工補貼，一個干部一年的誤工補貼少的只有幾百塊錢。而到蘇州去，發(fā)現(xiàn)那里的村干部的工資非常高，村支部書記一般就是十幾萬，15萬到20萬之間。但是我發(fā)現(xiàn)蘇州的鄉(xiāng)村治理確實很好，浙江則搞得亂七八糟，為什么？很簡單，只有富人才能當(dāng)村干部，富人當(dāng)上村干部可以不要工資，那他為什么當(dāng)村干部呢？有別的好處，是村干部然后就可以當(dāng)人大代表，當(dāng)上人大代表之后就可以跟上面合謀，光企業(yè)免稅就不知道多少錢。村干部收入很低，但是當(dāng)了村干部能夠間接獲得的利潤一年不低于一百萬，就是這樣。
陳文勝：我覺得浙江村干部的問題，不是一個工資低的問題，而是一個授權(quán)機制的問題。首先是要解決權(quán)力歸屬的問題，這是“誰來治理”的關(guān)鍵。如果權(quán)力歸屬不清，權(quán)責(zé)不明確，要么就責(zé)任很大而權(quán)力沒有。特別是上面各級對鄉(xiāng)村組織下達如計劃生育、社會穩(wěn)定甚至征地拆遷等工作，什么都一票否決，法律又沒有授權(quán)，責(zé)任卻很大，一票就否決了。要么就權(quán)力很大而責(zé)任沒有。選一個人來負責(zé)就如同選一個皇帝，權(quán)力都在他一個人手里，他一個人說了算，一手遮天，沒有任何制約，沒有任何責(zé)任。兩個方面都走向了極端，這兩個極端不解決，誰來治理都是一個很大的問題。
吳理財：我們的行為邏輯，你要站在那個場域里面。你講的權(quán)力是什么意思？一個是鄉(xiāng)土的權(quán)力，一個是行政的權(quán)力，行政和鄉(xiāng)土的權(quán)力兩碼事。行政是一種強制性的東西，這是一種行政權(quán)或者叫政治性權(quán)力。
陳文勝：現(xiàn)在中國的鄉(xiāng)土權(quán)力跟行政權(quán)力是沒辦法分割的體系，你講的是一個概念，我講的是現(xiàn)實。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村權(quán)力到底是屬于誰？屬于鄉(xiāng)村干部還是屬于村莊共同體？村莊共同體怎么形成？其中第一個就是村莊的共識。共識就是權(quán)力的公信力，公信力就是說你當(dāng)村委主任包括支部書記，這個村莊社會認不認同這個權(quán)力。第二個是制度的權(quán)力。就是說你必須要通過一個什么程序，比如說現(xiàn)有的法律，你必須通過村民代表大會的同意。村民代表大會沒有同意，村委會的決定是無效的，這是一個底線的問題。第三個，必須有人負責(zé)。這樣一個制度的權(quán)力構(gòu)架才能構(gòu)建一個共同體的構(gòu)架，否則誰來治理就是一個偽命題。如果你也可以負責(zé)，我也可以負責(zé)，就不叫負責(zé)。
鄉(xiāng)村治理需要什么樣的機制？我認為，一是低成本的治理，二是公開透明的決策，三是多元輸入的社會支持。
（本文根據(jù)錄音整理，標(biāo)題為編者所加）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
