2017年中央一號文件，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》5日正式發(fā)布。國家連續(xù)14年把一號文件定位在三農(nóng)，不可謂對“三農(nóng)”工作不重視。如何防止中央的惠農(nóng)政策被懸空，防止各級止步于傳達傳達，墻上掛掛，可以引入第三方的評估，倒逼政策的執(zhí)行。當然在文件的制定過程中，也要注意考核可量化的指標體系，引入群眾滿意度指標，提高一號文件政策的精準性與可執(zhí)行性，使惠農(nóng)政策真正惠民。
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，更多的人從溫飽進入小康階段，我國的食物供給不僅面臨數(shù)量安全，而且還面臨質(zhì)量安全，如何滿足這種數(shù)量與質(zhì)量的雙安全，對人均資源稀缺的我國的確是一大挑戰(zhàn)。如何促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變，今年一號文件有不少政策亮點：
第一個亮點：對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行了更精準、更深入的布置。
一號文件提出：要全面提升我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平，通過產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈重塑，把農(nóng)業(yè)從過去的單純數(shù)量型生產(chǎn)逐步向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。通過優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米和強筋弱筋小麥，經(jīng)濟作物要優(yōu)化品種品質(zhì)和區(qū)域布局，培育國產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品牌。做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，實施優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效行動計劃，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。深入開展農(nóng)獸藥殘留超標特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理，嚴厲打擊違禁超限量使用農(nóng)獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為。健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體制，強化風(fēng)險分級管理和屬地責任，加大抽檢監(jiān)測力度。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺。鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體投保食品安全責任險。抓緊修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等等。
第二個亮點：推行綠色生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。
一號文件提出要推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。具體包括推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，深入推進化肥農(nóng)藥零增長行動，開展有機肥替代化肥試點，促進農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃。開展土壤污染狀況詳查，深入實施土壤污染防治行動計劃，繼續(xù)開展重金屬污染耕地修復(fù)及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點。擴大農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點范圍。加大東北黑土地保護支持力度等等。
第三個亮點：開發(fā)農(nóng)業(yè)的多功能性，從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民居住到休閑旅游與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。
鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)民居住的地方，實際上鄉(xiāng)村還應(yīng)該跟城市連起來，是城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方，未來農(nóng)村也應(yīng)該成為城市相當一部分居民的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的聚集地。這就是農(nóng)業(yè)的多功能性。今年的一號文件擴展了農(nóng)業(yè)的多功能性，提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游＋”、“生態(tài)＋”等模式，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地。培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)。圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。
我國城市現(xiàn)在已經(jīng)變成了老齡社會，目前在城市想住養(yǎng)老院北京好的要排50年隊，如果在農(nóng)村能夠大量開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，讓城里60歲老人退休后到農(nóng)村養(yǎng)老，把鄉(xiāng)村的一部分變成城里老人養(yǎng)老的地方，效果一定不一樣。最近到德國的小鎮(zhèn)，看到居民的房子花園都很大。隨便走進一個大花園，進去后遇到一位老人在搞花，對我們特別熱情。他原來在德國的中心城市工作，退休之后就在農(nóng)村買了一個房子，經(jīng)過二十多年的建設(shè)，他的花園房子建得非常的漂亮。但是一旦過了80歲以后，他就會把房子賣掉，重新回到城市去。因為人老了之后養(yǎng)老院醫(yī)療設(shè)備還是城市好。但有20年時間在農(nóng)村小鎮(zhèn)生活。這些人在城市積累了很多資金，在農(nóng)村待了20年會對村莊投入很多錢進行改造。德國農(nóng)村改造建設(shè)得那么美，跟這一撥人有很大的關(guān)系。所以我國老齡化社會來臨，如果能夠把鄉(xiāng)村這個職能給考慮進去，農(nóng)村可以成為城里老人退休后養(yǎng)老的地方，一定可以吸引一筆相當大的獎金，農(nóng)村人員的結(jié)構(gòu)也因此得以改變。
第四個亮點：農(nóng)村集體建設(shè)用地乃至宅基地的堅冰有可能打破。
一號文件指出探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當前我國農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛，一號文件提出盤活集體建設(shè)用地，打造田園綜合體，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。
文件還提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。
一號文件要貴在執(zhí)行，通過引入第三方的評估來提高政策的執(zhí)行力。國家連續(xù)14年把三農(nóng)問題作為一號文件的主題，反映出決策層對“三農(nóng)”問題的高度重視。但如何讓這些惠農(nóng)政策真正地受惠于民，核心問題還是貴在落實。遺憾的是，許多惠農(nóng)政策實際執(zhí)行的效果并不太明顯。經(jīng)常在基層調(diào)研走動，你會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的真實感覺與中央的政策目標還真有不少的差距。如何解決中央惠農(nóng)政策的真正落實問題，還有許多工作要做。一號文件需要“一號”執(zhí)行力。農(nóng)民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執(zhí)行。
應(yīng)該在一號文件執(zhí)行中引入第三方的評估，提高政策的執(zhí)行力。第三方評估是創(chuàng)新政府管理方式的重要措施，通過加強外部監(jiān)督，更好推動各項三農(nóng)政策的落實。“第三方評估”的工作量可能非常大，可以通過抽查解決。通過第三方的評估工作來發(fā)現(xiàn)哪些政策好，哪些經(jīng)驗可以復(fù)制、推廣，也可以發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)。第三方評估則通過社會機構(gòu)和群眾的視覺來評價政策效果，更全面、更客觀、更接地氣，因此，將第三方評估機制納入政策評估考核，是對一號文件執(zhí)行工作的倒逼，為防止虛假執(zhí)行增添新舉措。
對于一號文件第三評估機制來說，就要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結(jié)果如何使用等具體實在的問題，只有把這些問題都解決好了，第三方評估才能真正起好作用。“第三方評估”應(yīng)該是獨立的、客觀的，可以由中央委托有關(guān)機構(gòu)進行，把評估工作抓嚴抓細抓實。第三方評估機構(gòu)既非政策制定者，也非執(zhí)行者，防止各級政府在考核評價體系中既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，使各項政策數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。
一號文件政策制定注意可操作性，提高政策的透明度。可以制定一號文件政策的考核辦法，該辦法將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關(guān)指標完成進行考慮，要注意政策的具體識別和準確性、程序的規(guī)范性和群眾的認可度、群眾滿意情況等“軟指標”。政策制定可以分為宏觀層面與微觀層面。宏觀層面講大政方針，微觀層面可以具體量化指標。任何一項好的制度，要真正發(fā)揮出應(yīng)有的效果，必須要抓好制度的設(shè)計和執(zhí)行。
在第三方評估中要提高政策的透明度。農(nóng)民群眾應(yīng)該擁有更多“發(fā)言權(quán)”，可以有效避免“數(shù)字出官”“官出數(shù)字”的現(xiàn)象，推動三農(nóng)工作的群眾滿意度，提高政策的執(zhí)行力。
（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華網(wǎng)
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