九層之臺，起于壘土。在中國城鎮(zhèn)化加快推進的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益成為國家與集體、農(nóng)民關(guān)系的交匯點，成為城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村社會矛盾的集聚點。正因如此，習(xí)近平總書記高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，提出以百姓滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)水平。最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。可以認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能能否成功轉(zhuǎn)型，不僅關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力能否提高，關(guān)乎《意見》的預(yù)期目標(biāo)能否實現(xiàn)，而且還關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展大局，關(guān)乎全面深化改革大局。筆者曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過十四年，擔(dān)任過多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記，現(xiàn)離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)十二年了，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能狀況究竟如何？根據(jù)對三個縣的十三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能狀況沒有發(fā)生根本性的改變。
一、名目繁多的考核目標(biāo)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作的法典
建立工作責(zé)任目標(biāo)考核機制本來是層層傳導(dǎo)壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在的獲得感的有效保障。可在現(xiàn)行的行政體制中，從省到地市到縣的各種考核和普遍使用的“一票否決”，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制扭曲為“壓力型”體制，使上級下達的考核目標(biāo)成為了決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的法典。
1.考核的項目太多。本來考核是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合績效評價，但除了縣委、縣政府的幾項綜合考核外，縣級的每一個部門都有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核。縣級黨政、群團有多少個部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上就要接受多少項考核，有些一個部門就有多達五、六項對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核項目。根據(jù)調(diào)查，在2017年初湖南的縣級黨委、政府及其部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的項目達57個以上，包括“五個文明”建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、宣傳工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、組織工作、村委會換屆選舉、離任村干部生活困難補助、村級活動場所建設(shè)、合鄉(xiāng)并村工作、征兵工作、民兵預(yù)備役建設(shè)、民兵應(yīng)急分隊建設(shè)、政法綜治、信訪維穩(wěn)、禁毒工作、消防工作、安全生產(chǎn)、財政稅收、計劃生育、耕地保護、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治、糧食生產(chǎn)、科技工作、教育工作、衛(wèi)生工作、防汛保安、公路治超治限、拆違控建、招商引資、依法行政、環(huán)境保護、食品藥品監(jiān)管、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保籌資、新農(nóng)保繳費、水費收繳、黨報黨刊發(fā)行、森林防火、危房改造、低保整改、通道綠化提質(zhì)、馬路市場搬遷、秸桿焚燒污染治理、“河長制”水治理、地質(zhì)災(zāi)害防治、金融安全工作、創(chuàng)建“無傳銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”工作、城鄉(xiāng)供水一體化進村到戶工程建設(shè)、重大動物疫病防控工作、造林工作、農(nóng)民權(quán)益維護和農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理工作、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作、煤礦安全生產(chǎn)工作、固定資產(chǎn)投資工作、新型工業(yè)化工作、道路交通安全工作等，幾乎是縣級黨委和政府及其部門工作的全部內(nèi)容。
2.考核的責(zé)任狀太濫。本來責(zé)任狀就如同軍令狀，是針對全局性的重大工作的管理措施，以凸顯工作任務(wù)的嚴(yán)肅性。可當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任狀被肆意擴大適用范圍，從省市機關(guān)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層都念責(zé)任狀的“緊箍咒”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每一項考核，無論什么工作都要求必須簽責(zé)任狀，不僅要對上簽，還要對下簽，否則就要扣分。盡管各個地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核情況不盡相同，但相同的是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多少項考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要簽多少份責(zé)任狀，每一項責(zé)任狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是“第一責(zé)任人”；最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有51份，最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有36份。這么多的責(zé)任狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長根本就沒有辦法去記清名目繁多的內(nèi)容，只要上面發(fā)什么責(zé)任狀就簽什么。一個鎮(zhèn)長在縣里開會，上午簽5個，下午簽6個，甚至一個部門就要簽訂幾個責(zé)任狀。有些工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定職責(zé)，有些工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所不具有的法定權(quán)力和履行能力，也被以各種名義強加其上，以至責(zé)任狀泛濫成災(zāi)。責(zé)任狀多了，導(dǎo)致什么工作都重要，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是那么有限的人力、財力、物力，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平和資源稟賦又千差萬別，一刀切的責(zé)任狀基本上沒有辦法落實，最后的結(jié)果就是什么工作都不重要了。
3.考核的內(nèi)容太虛。盡管每一項考核的要求都十分嚴(yán)格，考核的內(nèi)容也非常全面，但客觀定量的內(nèi)容不是很多，主觀定性的比重很大；務(wù)實的內(nèi)容不是很多，務(wù)虛的比重很大；可操作的內(nèi)容不是很多，空泛無明確針對性的比重很大。所以，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的形式重于內(nèi)容，有不少即便列入“一票否決”的考核事項，也沒有具體辦法來保證落實工作責(zé)任，只要在文字上體現(xiàn)了工作的重要性、要求的原則性就可以過關(guān)了。由于考核內(nèi)容簡單，缺乏分類目標(biāo)，而各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況不一樣，發(fā)展水平、人口規(guī)模都不一樣，但考核的目標(biāo)都是一個標(biāo)準(zhǔn)。比如，大都要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每一個單項工作都要站在全市前幾名、全縣前幾名，而實際上根本就沒有那么多名次，設(shè)定這樣的考核目標(biāo)究竟有多大意義？由于考核內(nèi)容不明確具體，在考核時主要是看材料水平的高低、報表數(shù)據(jù)的大小、匯報態(tài)度的好壞、典型的優(yōu)劣。因此，為了將各種考核的“硬指標(biāo)”變成文字和數(shù)字，每一項考核都需要寫匯報、填報表、整理材料、建檔立卡、召開會議并做好會議記錄、印發(fā)文件、簽訂責(zé)任狀等一系列的務(wù)虛工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此需要耗費大部分時間和精力，成本高、精力大卻無實際意義。調(diào)查中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)感嘆一年中大約有三分之二的時間主要迎接各種評比考核，而不是在研究和落實工作。
二、轉(zhuǎn)移責(zé)任的考核體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能難以轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的當(dāng)然供給主體，也是公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策主體。根據(jù)《意見》的要求，要突出提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力，也就是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)村和農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。取消農(nóng)業(yè)稅以來，大大減少了農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的對立和沖突，也為提高服務(wù)能力創(chuàng)造了良好的條件。但由于“壓力型”的考核體制根深蒂固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今未能擺脫其歷史慣性。
1.異化為“萬能政府”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核內(nèi)容涉及到方方面面，凡是省、市考核縣級黨政、群團部門的，縣級黨政、群團部門就要考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時還添要加自身需要的考核內(nèi)容。比如公路治超治限考核，公路治理執(zhí)法權(quán)全部在縣交通公路部門，而在縣政府的責(zé)任狀中，卻明確由縣交通公路部門負責(zé)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法落實情況。食品藥品監(jiān)管考核，從證件批復(fù)、技術(shù)檢測到執(zhí)法打擊權(quán)都在縣局，可一旦境內(nèi)出了餐飲中毒、假冒藥品等現(xiàn)象，都要考核問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。招商引資考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有宏觀調(diào)控權(quán)，無權(quán)制訂政策，能否落戶一些項目、企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會從發(fā)展經(jīng)濟角度綜合考慮，關(guān)鍵是市場機制發(fā)揮決定性作用，而每年都要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達考核硬指標(biāo)。上面千條線，下面一針穿。在屬地管理的考核“原則”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都要源源不斷地接受上面層層下達的硬任務(wù)，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既是財稅干部、又是計生干部、還是食品安全生產(chǎn)管理員、還是信訪干部等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了無所不能的“萬能政府”。
2.異化為“無奈政府”。各個部門都想樹立本部門本單位的絕對權(quán)威，把某一個單項的工作凌駕于所有的全面工作之上，在責(zé)任狀中動不動就揮起“一票否決”的“尚方寶劍”，大多有罰款、降職、免職、撤職等問責(zé)措施，使一個單項并非全局的工作可以否定一個地方整個全局工作。其他工作都做得再好，這一項被否決了，其他工作就白做了，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期處于一把又一把“一票否決”的“尚方寶劍”高壓之下。目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“一票否決”的考核項目有15個左右的大項，分別是經(jīng)濟發(fā)展、黨組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政、精神文明、綜合治理、環(huán)境保護、農(nóng)民負擔(dān)、計劃生育、財政稅收、信訪穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、招商引資、土地管理、節(jié)能減排、脫貧攻堅，這還不包括各個部門的單項“一票否決”項目。為了不被“一票否決”，隱報、虛報、造假的情況時有發(fā)生，請客送禮、粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。不僅嚴(yán)重損害了政府的公信力，而且成為權(quán)力尋租滋生腐敗的一個重要源頭。
3.異化為“空殼政府”。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，權(quán)和錢是能否提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力的核心問題，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的核心內(nèi)容。盡管地方人民政府組織法至今沒有廢止，但隨著“壓力型”的考核從潛規(guī)則逐漸演變成一種制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要服從縣級黨委、政府外，還要服從縣級各個部門，法律規(guī)定本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)，就在各個部門考核的責(zé)任狀中被“條塊分割”了。特別是“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了作為一級政府的財政權(quán)力，喪失了經(jīng)濟獨立性，形同于縣轄的一個部門，已經(jīng)成為事實上的縣派機關(guān)。因此，表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的七站八所等行政機構(gòu)、辦公人員一應(yīng)俱全，而且是所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，但實際上是垂直管理，人、財、物聽命于上級主管部門，更何況這些部門大多都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)握有一票否決權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅無權(quán)過問也不敢過問。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就如同上級各部門設(shè)在鄉(xiāng)村社會的“聯(lián)合國”組織，“七站八所”相當(dāng)于各部門派駐在“聯(lián)合國”的代表機構(gòu)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行核心的權(quán)和錢大都被抽空了，無疑是名符其實的“空殼政府”。
三、以明確權(quán)責(zé)為核心全面規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評價
作為制度性糾偏，《意見》明確提出縣級職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此，必須盡快理順縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考評機制，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能加快向社會管理和公共服務(wù)回歸，加快基層政權(quán)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
1.明確劃分縣鄉(xiāng)責(zé)權(quán)范圍。縣鄉(xiāng)職能邊界不清，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不等，造成責(zé)任層層加碼向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負。如何破解現(xiàn)實難題？國務(wù)院為了處理好央地關(guān)系，在2016年發(fā)文明確劃分了中央和地方政府之間權(quán)責(zé)配置，為縣鄉(xiāng)的責(zé)權(quán)劃分作出了榜樣；《意見》更是要求省級政府結(jié)合實際確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，不能把與基層簽訂責(zé)任狀變成上級部門推卸責(zé)任和實施懶政的途徑。因此，要糾正“屬地管理”的錯誤做法，以法定職責(zé)為依據(jù)，按照權(quán)責(zé)對等的原則，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)，以維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定權(quán)力，切實為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減負減壓。
2.實行考核項目準(zhǔn)入制度。為了有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確工作思路，集中主要精力完成事關(guān)全局性的重大工作，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核項目及責(zé)任狀項目的審批權(quán)限。哪些可以考核，哪些可以簽訂責(zé)任狀，必須根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)權(quán)范圍由省政府明確規(guī)定。除中央文件和法律規(guī)定外，沒有列入的項目，任何部門無權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考核和簽訂責(zé)任狀；對于列入的項目，不得擅自擴大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)。特別要根據(jù)《意見》要求，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”的使用范圍，全面清理和取消不屬于中央和省委、省政府規(guī)定的“一票否決”事項，以綜合全面評價一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體工作，避免片面地以非全局性的單項工作否定整體工作。
3.分類簡化考評指標(biāo)體系。《意見》提出，要建立科學(xué)化、差別化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)績效考核評價體系。因此，要緊密結(jié)合不同的區(qū)域和不同的發(fā)展水平等各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，分類分區(qū)域制定考核目標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核精準(zhǔn)公平。簡化量化考評指標(biāo)，能定量就不定性，無法定量的定性考核盡可能只作為參考指標(biāo)，避自由裁量權(quán)過大。該簡化的就簡化，如計劃生育考核中，公共財政投入到位率、政策內(nèi)二孩憑證引產(chǎn)率、流入已婚育齡婦女康檢率、流出人口辦證率、藥品訂購和報紙雜志征訂、鄉(xiāng)所村室建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一設(shè)計等指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏現(xiàn)實意義，就簡化為考核人口出生率這樣一個核心指標(biāo)。該取消就取消，社會綜合治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、農(nóng)民負擔(dān)等項目的考核，只以發(fā)生的具體的事件案件為指標(biāo)，其他諸如檢查評比達標(biāo)、匯報材料、表格數(shù)據(jù)、會議記錄等各類形式主義的指標(biāo)可以全部取消。該整合就要整合，比如禁毒、綜治、信訪，完全可以并入到社會穩(wěn)定的考核項目中，使考核簡便高效。
4.探索考評管理有效路徑。對于列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核項目和責(zé)任目標(biāo)，必須由縣級黨委、政府統(tǒng)一組織進行一次性綜合考核，部門不得擅自組織。考核方案、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核內(nèi)容和要求、考核程序和考核結(jié)果要公開、公示，廣泛聽取各方面的意見，確保得到有效監(jiān)督。同時，探索推進公議的考核評價方式，完善群眾在考核評價中的表達機制，讓群眾切實參與到對權(quán)力的監(jiān)督中，從而發(fā)揮群眾滿意度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核評價中的決定性作用，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理與公共服務(wù)公正公平。探索第三方考評考核評價方式，委托專門機構(gòu)、高等院校、科研院所、社會中介組織等第三方機構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效進行專業(yè)評估，以避免被評價對象既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，確保評價結(jié)果的客觀公正，提高考核評價的公信力。
（作者系湖南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員）
本文載《中國黨政干部論壇》2017年4期，題目為《重建考核機制防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能異化》，此為原稿，刊發(fā)時有修改。
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