化肥、農藥零增長是治理面源污染、推進農業綠色發展的兩項重要舉措，也是《“十三五”規劃綱要》的組成部分，對這兩項工作進行年度評估既是既是黨中央、國務院要求，也是更好推進這兩項工作的需要。
基于最新可獲得的法定數據可以看出，2015年，化肥施用總量相比上年增26.4萬噸，增幅為0.44%，農藥施用總量減少2.4萬噸，對照年度目標均基本實現。
具體看各省，仍有兩極分化現象，有些省份在化肥和農藥兩種投入上都實現了總量、強度的雙減，包括天津、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、四川；而有些省份卻在化肥和農藥兩種投入上總量、強度雙增，包括內蒙、吉林、貴州、云南、西藏、陜西、青海。
下一步優先是降強度，尤其是上述總量、強度雙增的地區，要找出原因，因地施策；其次還要警惕有些地方的減量可能只是靠壓面積，強度反而上去了，這并不是兩減的初衷；還有些地方，雖然農藥化肥都實現了總量和強度的雙減，但是強度的基數仍然偏高，還須挖掘潛力；此外，還要注意部分地區因復種指數過高導致單位耕地面積施用量過大。
一、評估意義和目的
化肥農藥的大量使用帶來生產成本上升、面源污染、農產品質量安全隱患等一系列問題。為了推進化肥減量提效、農藥減量控害，探索產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展之路，2015年2月，農業部制定了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》（以下分別簡稱“化肥零增長”、“農藥零增長”）?；柿阍鲩L的總體量化目標是：2015年到2019年，逐步將化肥使用量年增長率控制在1%以內；力爭到2020年，主要農作物化肥使用量實現零增長。農藥零增長的總體目標是，到2020年，初步建立資源節約型、環境友好型病蟲害可持續治理技術體系，科學用藥水平明顯提升，單位防治面積農藥使用量控制在近三年平均水平以下，力爭實現農藥使用總量零增長。
習近平總書記指出，農業發展不僅要杜絕生態環境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農業面源污染治理攻堅戰。化肥、農藥零增長行動是農業部門貫徹習近平總書重要指示精神、治理面源污染的兩個最重要工作抓手，也是推進農業綠色發展的兩項重要政策，這兩項工作2015年由農業部提出后隨之也被納入到《“十三五”規劃綱要》，由部門行動上升到國家意志。為確?！丁笆濉币巹澗V要》各項指標任務如期實現，中辦、國辦聯合印發《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》，明確指出要“強化《綱要》實施監測評估”，包括：加強動態監測分析、建立年度監測評估機制、完善中期評估和總結評估機制、健全動態調整修訂機制。
事實上，重視對各項重要規劃、政策的評估，正是十八大以來黨中央、國務院推進國家治理現代化的一種手段。政策評估既是一項基礎工作，也是例行工作，其目的是通過總結過去經驗，指導未來工作，及時發現政策執行過程中的問題，幫助新的或修訂的政策方案的制定。可以說，政策評估是提高國家治理現代化水平、幫助政府不斷修復其治理缺陷的重要手段。
本文就是針對化肥、農藥零增長兩項重要工作的年度評估，可以說既是黨中央、國務院要求，也是更好推進這兩項工作的需要。評估的目的并不是簡單地回答是或否，更是從中找出成功的經驗或失敗的教訓。一項詳盡的評估還須與更多利益相關者互動，深入探討成功或失敗的原因，本文作為一項“第三方”評估，受數據可獲得性限制，主要期望達到三方面目的：（1）明確回答化肥、農藥零增長的年度目標是否完成；（2）站在國家的角度，明確指出哪些地方執行效果較好，哪些地方執行效果較差；（3）提出下一步推進化肥農藥零增長工作的優先序。
本文的數據全部來自國家統計局公開發布的《中國農村統計年鑒2016》，數據年份是2015年，因此僅就零增長行動實施1年來的情況進行評估。評估的范圍是內陸31個省份，香港特區、澳門特區和臺灣省未在評估之列。
二、化肥零增長行動評估
1.全國總量略增，增幅降至1%以內
2015年，全國化肥用量是6022.6萬噸，河南、山東、安徽、河北、湖北、江蘇等用肥大省均超過300萬噸（圖1）。
2015年全國化肥用量比2014年增加26.2萬噸，增幅為0.44%，增幅較之前大幅下降，自2001年以來，增幅首次降至1%以內，可以說年度目標基本實現。
2、湖北對減量貢獻最大，新疆增量、增幅最大
分省份來看，各省化肥用量較為平穩，增減量都在15萬噸以內，總量增加的省份有19個，減少的有12個。
減量最大的省份是湖北，減少14.4萬噸；其后依次是山東減4.6萬噸、江蘇減3.6萬噸、安徽減2.7萬噸、浙江減2.1萬噸。減幅超過1%的省份有：北京減9.5%、天津減6.4%、湖北減4.1%、上海減2.9%、浙江減2.3%、江蘇減1.1%。
增量最大的是新疆，增11.1萬噸，其次河南增10.3萬噸、廣東增6.9萬噸、內蒙增6.7萬噸、云南增5萬噸、吉林增4.5萬噸、黑龍江增3.4萬噸、貴州增2.4萬噸。增幅較大的省份依次為：新疆增4.7%、青海增4.1%、西藏增3.4%、海南增3.2%、內蒙增3%、廣東增2.7%、云南增2.2%。
3.施肥強度維持高位，強度增減的省份數量基本持平
總體而言，我國各省施肥強度仍然較高，若以播種面積為基數，2015年施肥強度最高的是北京，為604.5千克/公頃，青海最低，為180.9千克/公頃。若不考慮復種情況，以耕地面積為基數的施肥強度則普遍更高，最高的是廣東，為980.5千克/公頃，福建為926.4千克/公頃，河南為883.4千克/公頃，最低的是黑龍江，為161千克/公頃（黑龍江的播種面積比耕地面積少了3560.1千公頃，折合5340.15萬畝）。
有15個省份施肥強度上升，16個省份施肥強度下降。施肥強度降低較為明顯的省份有：天津降21.6千克/公頃、廣西降12.6千克/公頃、浙江降12千克/公頃、湖北降9.5千克/公頃、江蘇降8.3千克/公頃。施肥強度上升明顯的省份有：海南增28.7千克/公頃、北京增13千克/公頃、廣東增10千克/公頃、云南增7.3千克/公頃、西藏增6.3千克/公頃、青海增5.7千克/公頃、河南增5.6千克/公頃。
綜上，考慮化肥施用總量和強度，根據2015年與2014年對比，可將全國31個省級行政區分為四類：
（1）總量、強度雙減，包括：天津、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、四川；
（2）總量減、強度增，包括：北京、上海、湖南；
（3）總量增、強度減，包括：遼寧、福建、廣西、重慶、甘肅；
（4）總量、強度雙增，包括：內蒙、吉林、黑龍江、江西、河南、廣東、海南、貴州、云南、西藏、陜西、青海、寧夏、新疆。
三、農藥零增長行動評估
1.全國已實現統計上的減量，但仍要警惕反彈
2015年全國農藥用量為178.3萬噸，比2014年減少2.4萬噸，從統計數據上來講已經實現了零增長。實際上2013年農藥用量就比上年減少了0.4萬噸，但是2014年又有一個反彈（圖6）。這也反映了農藥用量的更多不確定性。
從2015年各省農藥投入量來看（圖7），我國農藥用量超過10萬噸的省份依次為：山東15.1萬噸、河南12.9萬噸、湖南12.2萬噸、湖北12.1萬噸、廣東11.4萬噸、安徽11.1萬噸。
2.湖北、山東、新疆對減量貢獻較大，廣西增量最大
分省份來看，總量增加的省份有12個，減少的有19個（圖8）。
農藥減量最大的省份是湖北，減少量為5414噸；其后依次是山東減量5346噸、新疆減量4601噸、黑龍江減量4432噸、河北減量3001噸、安徽減量2926噸。減幅超過1%的省份有：新疆減15.1%、北京減11.9%、上海減5.4%、黑龍江減5.1%、湖北減4.3%、浙江減3.9%、河北減3.5%、山東減3.4%、天津減3.1%、安徽減2.6%、江蘇減1.8%、湖南減1.6%、重慶減1.3%、福建減1.1%。
農藥增量最大的省份是廣西，增加量為2917噸，其次為吉林增量2768噸、內蒙古增量2086噸、云南增量1423噸、廣東增量1118噸、甘肅增量1016噸。增幅較大的省份依次為：內蒙古增6.8%、西藏增6.1%、吉林增4.7%、廣西增4.1%、青海增3.7%、云南增2.5%、陜西增2.3%、貴州增2.2%、甘肅增1.3%。
3.施藥強度維持高位，多數省份的強度有所降低
總體而言，我國各省農藥使用強度仍然較高（圖9）。若以播種面積為基數，2015年施藥強度最高的是海南，為47.08千克/公頃，最低的是寧夏，為2.06千克/公頃。若不考慮復種情況，以耕地面積為基數的農藥使用強度則普遍更高，最高的海南達到54.87千克/公頃，廣東為43.50千克/公頃，福建為41.73千克/公頃，最低的是寧夏，為2.01千克/公頃。
圖10描述了我國各省2015年農藥使用強度較2014年的增減情況。從中可以看出，有12個省份施藥強度上升，19個省份施肥強度下降。施藥強度降低較為明顯的省份有：浙江降1.19千克/公頃、新疆降1.03千克/公頃、福建降0.54千克/公頃、山東降0.47千克/公頃、黑龍江降0.40千克/公頃。施藥強度上升相對較明顯的省份有：海南增0.67千克/公頃、吉林增0.37千克/公頃、西藏增0.22千克/公頃、云南增0.21千克/公頃、內蒙古增0.16千克/公頃。
綜上，考慮農藥施用總量和強度，根據2015年與2014年對比，可將全國31個省級行政區分為四類：
（1）總量、強度雙減，包括：北京、天津、河北、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、重慶、新疆；
（2）總量減、強度增，包括：海南；
（3）總量增、強度減，包括：寧夏；
（4）總量、強度雙增，包括：山西、內蒙、吉林、廣東、廣西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海。
四、結論和啟示
2015年是實施化肥農藥零增長行動的第一年，各地都在積極探索，并且一定程度上已經取得一些效果。通過對2015年的評估可以看出，化肥總量雖然沒有實現零增長，但增速已經在目標范圍內，加上調減玉米、有機肥替代化肥等一系列措施，2020年零增長目標實現可期。反觀農藥，數據上2015年雖然實現了減量，但是要防止反彈，在2014年就反彈過一次。相比化肥而言，農藥對某些作物的產量影響更大，農戶對農藥的態度更加審慎，傾向于多用，并且還面臨氣候、蟲害等更多不確定因素。另外，當前農藥的統計數據是商品量數據，實際上不具有環境和健康意義，例如100萬噸20%濃度的農藥制劑對環境健康的影響遠遠大于200萬噸5%濃度的制劑，折百量是更為有意義的。總之，無論是化肥還是農藥，都需避免數字上的零增長。
分地區看，綜合化肥和農藥，有些省份在化肥和農藥兩種投入上都實現了總量、強度的雙減，包括天津、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、四川；而有些省份卻在化肥和農藥兩種投入上總量和強度雙增，包括內蒙、吉林、貴州、云南、西藏、陜西、青海。
全國化肥農藥零增長并不是要求每個省都實現零增長。由于種植業結構調整，有些省份承接了更多生產功能，化肥、農藥施用總量出現上升也是允許的，關鍵是強度的降低和效率的提高。因此，下一步優先是降強度，尤其是上述總量、強度雙增的地區，要找出原因，因地施策；其次還要警惕有些地方的減量可能只是靠壓面積，強度反而上去了，這并不是兩減的初衷；還有些地方，雖然農藥化肥都實現了總量和強度的雙減，但是強度的基數仍然偏高，例如浙江，以播種面積為基準的農藥施用強度為24.6千克/公頃，僅次于海南，還須挖掘潛力。此外，從保護土壤質量的角度，還要看以耕地面積為基準的施肥用藥強度，例如福建、海南、廣東等省份，無論化肥、還是農藥，其單位面積耕地的投入量都遠高于全國水平，這類地區要更多考慮適當降低復種指數并著力降低單季用量。
（作者系農業部農研中心可持續發展研究室副主任、博士、副研究員）
中國鄉村發現網轉自：土壤觀察2017-06-12
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