2019年中國的人均GDP首次超過1萬美元，這既是對世界經濟發展的巨大貢獻，也使國際社會對中國為實現全球可持續發展目標作出貢獻寄予更多期待。在此背景下中加快推進農業綠色發展，既是自身農業可持續發展的內在需求，也可以為其他發展中國家貢獻中國經驗，為世界農業可持續發展提供中國方案。
一、農業綠色發展的內涵和躍遷路徑
綠色發展歸根結底是一種發展方式，更加強調綠色作為發展的一種驅動力，而不是發展中要“兼顧”的問題。參考世界銀行和國務院發展研究中心（2013）對綠色發展的定義，本文認為農業綠色發展有三個關鍵要素：一是農業經濟增長與碳排放和環境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術、綠色投資和消費帶動經濟增長；三是綠色與經濟增長形成相互強化的良性循環，良好的環境、優質的農產品、休閑旅游收入成為經濟增長的源泉。
農業綠色發展1.0: 去污，即農業生產過程的清潔化。通過使用綠色生產技術和物資，減少化學品投入，高效利用自然資源，資源化利用農業廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農業生產帶來的環境污染，實現增產不增污、增產不增碳。
農業綠色發展2.0: 提質，實現產地綠色化和產品優質化。污染排放與農業生產持續脫鉤，突破量變的拐點后產生質變，水質、土壤、空氣等產地環境要素質量明顯提高，生態系統得到改善，農產品質量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導綠色消費，綠色、優質的農產品在市場中將得到市場溢價。
農業綠色發展3.0: 增效，綠色成為驅動發展的內生動力。隨著生態環境的持續改善，收入水平的不斷提高，農業農村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優質農產品、優美的鄉村環境通過市場獲得溢價，綠色和發展形成良性互動，達到綠色發展的高階形態，也就是高質量發展。
二、近年來中國農業綠色發展的主要成效
農業綠色發展頂層設計的“四梁八柱”基本建立。“十三五”以來，黨中央、國務院陸續出臺了一系列關于生態文明建設與農業綠色發展的指導性文件，大力推進農業綠色發展體制機制的建設。從農業綠色發展法律體系建設來看，2014年以前，農業環境保護工作在法律上存在多項空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環境保護法律法規的陸續修訂和頒布，農業環境保護工作得到加強，農業農村環境保護相關規定逐步實現全方位和立體化。
“十三五”主要目標有望實現。一是農業總用水量呈現下降趨勢，水資源利用效率總體提高。二是化肥、農藥利用率提高，投入量實現雙下降。三是廢棄物資源化利用率不斷提高。四是農產品綠色供給水平逐年提高。五是農業綠色發展綜合樣板初具規模。
三、農業綠色發展存在的主要問題
（一）政策“重出臺、輕落實”仍然存在
不完全統計，自2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關直接相關的法律法規有5個，黨中央國務院文件4個，部門文件13個。如關于畜禽養殖廢棄物綜合利用，有多項政策均涉及養殖廢棄物綜合利用目標，但覆蓋范圍和目標界定均不一致，在執行中易給地方帶來困擾。同時，一些激勵政策卻遲遲得不到落實。例如有機肥生產可以享受稅收、運輸、補貼方面的優惠，以及沼氣發電享受上網電價等優惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實細則和標準。
又如農藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環境保護部依據國務院領導批示、《環境保護法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網向有關部門和公眾征求意見。2016年國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，明確要求在2017年底前由國務院法制辦和環境保護部牽頭，出臺農藥包裝廢棄物回收處理部門規章，2017年6月開始生效的新《農藥管理條例》要求環境保護主管部門會同農業主管部門、財政部門等制定。因此在2017年12月，原環境保護部會同原農業部又發布了一個版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務院農業農村主管部門會同生態環境等主管部門制定具體辦法。因此在2019年9月，農業農村部牽頭再次向公眾征求意見。
政策表述前后不一致會導致部門之間推諉，政策不落實也會損害政策的權威性和嚴肅性。如果各部門把出臺文件本身作為任務完成，而不是立足于解決實際問題，必然導致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅將大量人力物力浪費在起草文件的過程中，而且嚴重影響到基層執行政策的效果和效率。
（二）數據基礎薄弱
統計數據是宏觀決策的重要基礎，近年來隨著經濟增速放緩，在國民經濟核算、環保等領域長期存在的統計數據造假或水分逐步顯現出來。農業領域點多面廣，監測統計難度大，加上農業資源環境等問題近年來才實質性地受到關注，數據基礎十分薄弱。
我國秸稈綜合利用率目標是2020年達到85%，但秸稈的利用量、產生量都是粗略的估算數據，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標倒逼下就難免滋生數據造假。2017年原環境保護部通報相關地區秸稈利用數據虛報水分分別達到90%和70%。數據水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。
畜禽糞便數據也不準確。2010年發布的《第一次全國污染源普查公報》顯示“畜禽養殖業糞便產生量2.43億噸，尿液產生量1.63億噸”，2015年在湖北仙桃召開的“全國畜禽標準化規模養殖暨糞污綜合利用現場會”上，原農業部于康震副部長的講話中提到“據行業統計，全國每年產生38億噸畜禽糞污”，“38億噸”的說法在官方文件和文獻中使用更為廣泛。“2.43億噸”和“38億噸”，二者有著數量級的差異，推斷“糞污”的范圍應大于“糞便”，可能包括“糞便+尿液+沖洗水+圈舍墊料”。而在官方的文件對2020年目標表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達到75%以上”，也有“養殖廢棄物綜合利用率達到75%”。從科學的角度來看，在75%這樣一個精確的量化目標下，至少有兩方面的基礎信息是不清楚的。第一，75%的對象是什么？目前尚未有權威的定義界定糞便、糞污、養殖廢棄物等概念的關系；第二，75%的基數是多少？“38億噸畜禽糞污”的說法在 2015年就有，當時統計的準確度并不清楚，且數據未再隨著養殖量、養殖結構、養殖模式的變化而更新。再者，關于資源化利用方式的認定，不同部門之間一度還存在較大分歧。
在廢棄物產生量、利用量都不準確的情況下，追求一個高度精確的利用率目標，本身并不符合科學原則，也必然會帶來“數字”上的達標。
（三）農業綠色補貼改革仍需加快
農業補貼改革后，中國在分類名錄上與農業綠色發展相關的資金投入已經達到1500億元的規模。雖然大部分金額的補貼名稱調整為“耕地地力保護補貼”，但實質上在補貼的發放方式、對象、標準等各方面仍然主要延續過去的模式，與耕地地力保護并無直接關系。缺乏對于一些真正能起到調節農戶生產行為、促進農業綠色轉型的技術補貼。未來利用這些財政資金將農業生產過程引向綠色化的潛力巨大。
（四）行政執法“一刀切”時有發生
按照《畜禽規模養殖污染防治條例》和《水污染行動計劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺了禁養區劃定方案，禁養區內禁止規模養殖。但國家層面對于“規模養殖”沒有統一規定，而是將權力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規模界定在生豬年出欄≥500頭；有的地方則比較嚴格，如南京規定年出欄生豬50頭就屬于“規模”的范圍；有的地方甚至把禁養區變成“無畜區”。2014年全國生豬出欄達到74952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養區。過度禁限養的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農戶轉產轉業及其生計問題等。2018年8月非洲豬瘟爆發，導致豬肉供給形勢進一步嚴峻。還有一些地區為了治理面源污染，對種植行為采取強力禁止的方式。這些實際上都是打著環保的旗號擠壓農業生產。
農業農村問題具有復雜性和長期性的特征，不僅關系到農民的生產生活大計，也關系到全國人民的生活保障和社會的穩定，需要審慎對待。行政執法“一刀切”不僅會增加政策實施和后期調整的成本，也會影響政府形象、損害人民利益。因此對于環境污染問題，務必要疏堵結合，不能簡單地以禁代治。
四、“十四五”農業綠色發展建議
隨著脫貧攻堅的勝利收官，中國的農業農村工作將全面進入鄉村全面振興階段，“十四五”期間也是將綠色發展從理念轉向實質性行動的第一個五年規劃，要著力從以下四個方面起好步、開好局。
第一，少出新政策，注重抓落實。習近平同志在2011年中央黨校春季學期開學典禮上就以《關鍵在于落實》為題發表重要講話，對“文山會海”的批判和對狠抓落實的倡導貫穿全文。針對仍然存在的重出臺、輕落實現象，一是要精簡政策數量，低水平、重復性的轉發耗費大量行政資源，也給基層政府和部門帶來嚴重的“學習”和“落實”負擔。建議借鑒學術論文的查重機制，在政策出臺前端引入查重程序，重復率過高的政策文件不予印發，對無實質性內容的部門、地方文件，在國務院相關平臺上予以通報。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經驗，同一項工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應由牽頭部門負責進行政策的一致性核查，并將該項工作的所有相關政策匯總成冊，作為各地各部門執行政策、國務院督查落實的依據。三是全面落實已有政策明文規定的各類措施。
第二，加強基礎數據的獲取，科學制定務實、可監控的農業綠色發展目標。廢棄物資源化利用是農業綠色發展非常核心的內容，但數據基礎極端薄弱，建議“十四五”不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標，改為可監控可核查的過程管控。例如秸稈目標可定為“敏感時段無火點”、畜禽糞便目標可定為“規模化設施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數據，將過去目標倒逼壓力下的數據水分擠出；另一方面，加強各環節數據的監測和收集，逐步夯實數據基礎。
第三，加強對執法和行政的督察巡查，對政策執行過失嚴厲問責。對黨和國家有關政策不落實、選擇性落實、一刀切，或在執行政策過程中采取簡單粗暴的方式，不僅使政策效果大打折扣，嚴重的還會削弱群眾對黨和政府的公信力，造成不良社會和政治影響。建議近期以貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》為契機，對各地各部門執行中央有關“三農”政策進行一次全面檢視，以“農民擁護不擁護、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實中央決策部署的依據，對上述產生嚴重不良影響和后果的行為主體進行問責。建議在全國人大執法檢查、中央環保督察、國務院有關督察檢查等工作中將農業綠色發展作為重要督察檢查領域。
第四，不斷深化農業補貼制度向綠色生態方向改革。一是推動相關農業補貼更大程度與農業綠色生產行為相掛鉤。在具體措施上，可借鑒美國的最佳管理實踐，將補貼的獲得與農民的環境友好行為掛鉤。二是在農機購置補貼中，除常規機械名錄外，應不斷擴展綠色機械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農膜回收等機械納入名錄。三是創新農業生態補償方式，統籌工業和農業污染減排，在中央轉移支付中拿出部分資金，用于在部分地區探索基于流域的排污權交易的方式。當前農業減排的邊際成本遠低于工業，例如養殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農藥施用，可以基于相關的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內工業源進行交易的方式獲得收益，既調動農業減排的積極性，又能大幅降低減排的社會總成本。四是加大對農業綠色生產技術的補貼力度。農業研發和推廣資金投入的重點是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農藥、緩釋肥、水肥一體化等技術、產品和設施。
作者簡介：金書秦，農業農村部農村經濟研究中心經濟體制研究室主任、副研究員；牛坤玉，中國農業科學院農業經濟與發展研究所副研究員；韓冬梅，河北大學經濟學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：《改革》2020年第2期（有刪減）
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