閱讀提示：進入全面決勝小康的攻堅時期，五大發展新理念逐漸在經濟社會發展各個領域落地生根。在全面深化改革尤其供給側結構性改革的基調下，土地整治面臨新任務、新使命，該拿出什么樣的新思路、新舉措？這一系列相關問題，直接關乎整個“十三五”時期土地整治該怎么看、怎么辦、怎么干，如何在改革深化中有擔當、有所為、有所獲。
7月11日~14 日，全國土地整治高級研修班在上海舉行，國土資源部副部長曹衛星出席開班式并講話，對“十三五”土地整治提出整體要求。來自國土資源部相關司局、直屬事業單位以及高等院校和科研機構的11 位專家授課，全國各省級土地整治機構負責人和業務骨干參加研修學習，百余人齊聚探討“十三五”土地整治發展方向、總體思路和重點布局，交流國內外土地整治典型經驗作法，研究供給側結構性改革中土地整治轉型提檔的有效路徑。本期特就相關內容進行述評，謹供廣大讀者參考交流。隨著我國進入增長速度換檔、結構調整轉型、發展動力轉換的經濟發展新常態，國土資源管理按照供給側結構性改革的部署，著力盤活存量土地，強化土地質量，提升土地利用和管理的科學化水平，為經濟社會發展提供有力保障。對于土地整治來說，不僅要在落實藏糧于地、藏糧于技戰略的過程中有所擔當，還將更多承擔穩增長、調結構、促改革、惠民生的責任。
在全國土地整治高級研修班的開班式上，國土資源部副部長曹衛星點明了土地整治的重點要求：必須長期堅持以土地整治為平臺推進高標準農田建設這條主線，將在實踐探索中形成的“劃得準、調得開、建得好、守得牢”的12 字寶貴經驗進一步推廣普及；完善土地整治和耕地占補平衡制度，著力提升節約集約用地水平，統籌保護紅線與保障發展；土地整治要向國土綜合整治和生態治理轉型發展，推進實施山水林田湖的系統保護與修復工程，加快生態國土建設；要處理好土地整治工作“ 放”和“ 管”的關系，不斷完善創新土地整治運行管理體制機制，進一步優化“ 部級監管、省負總責、市縣組織實施”的管理格局。研修班上，專家們圍繞相關內容，展開深入地分析與探討。
推進供給側結構性改革，要從生產端入手，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，而土地整治是最佳結合點
推進供給側結構性改革，要從生產端入手，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。中央黨校徐祥臨教授認為，“農村土地整治是‘三去補短板’的最佳結合點。”根據他的分析，開展農村土地整治屬于從“生產端入手”，能夠“促進產能過剩有效化解”，能夠“增加公共產品和服務供給”，能夠“提高（農業農村）供給結構對（非農）需求變化的適應性和靈活性”。同時，農村土地整治是實實在在地“解決結構性問題”。他認為，“在改造城鄉二元結構的歷史進程中，農村土地整治具有基礎性作用。”農村土地整治是實實在在的“補短板”舉措，農業現代化是“四化同步”中的短板，農業的落后、鄉村的衰落都與農村土地整治嚴重滯后直接相關。
“農村土地整治蘊藏著極大的發展新動力。”他介紹，中央黨校創新工程“農村改革與土地整治”項目研究團隊認為，農村土地整治是最佳的動力源，其主要原因有四：一是政府主導，容易掌控；二是補短板最有力，從最短的短板補起；三是沒有重復建設，都是有效供給；四是廣大農民直接得到實惠。
對此，中央黨校創新工程“農村改革與土地整治”項目組從政府和農民兩個方面,提出土地整治供給側結構性改革的對策建議：
從政府方面看，需要在三個方面進行改革：解決土地整治主導權多部門分割的問題，統一歸國土資源部門負責；解決土地整治資金多部門分散使用效率低下問題；開拓土地整治資金籌措渠道，吸引農民和社會資金參與農村土地整治。從農民方面看，當前的核心問題是政府把農民組織起來，以集體經濟組織或農民合作社的名義，擔當土地整治的主體（業主）責任。政府投入土地整治資金要以農民提供配套資金為條件，從根本上調動農民主動參與的積極性。
國土資源部耕地保護司副司長閆剛強調：堅守耕地保護紅線和糧食安全底線、加快推進農業現代化；加快轉變土地利用方式，促進新型城鎮化、城鄉一體化發展；加強生態文明建設，發揮土地生態功能；在脫貧攻堅中助力精準扶貧。他認為，當前重點是全力推進土地整治和高標準基本農田建設，對建設項目實行“上圖入庫”管理并強化統一監管考核，以市場需求為導向深化供給側改革，探索完善土地整治運行新機制，健全土地整治規范化管理制度。
當然，土地整治離不開規劃引領。國土資源部規劃司副司長周建春認為，“十三五”時期土地整治規劃要在全面建成小康社會、新的發展理念指導下，落實“兩個最嚴格”制度和藏糧于地和節約優先戰略，以提升糧食產能為目標，以促進城鄉統籌發展為導向，繼續推進高標準農田建設，大力推進城鄉建設用地整治，加大土地復墾和土地生態整治力度，優化城鄉用地結構布局，高效利用土地資源。
生態良田建設必須從健康土壤做起，要樹立全面的耕地質量觀，土地整治生態景觀建設要樹立“生命共同體”理念
《中國耕地地球化學調查報告（2015年）》顯示，我國新發現綠色富硒耕地資源5244 萬畝，而重金屬中—重度污染或超標的點位比例占2.5%，覆蓋面積3488 萬畝；輕微— 輕度污染或超標的點位比例占5.7%，覆蓋面積7899 萬畝。地質背景值高、成土過程次生富集和人類活動是造成耕地污染或超標的主要原因。
“ 農業現代化，需要良田，需要良制，更需要良態”。國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚認為，要樹立全面的耕地質量觀：以數量為前提的耕地質量觀，以產能為核心的耕地質量觀，以健康為保證的耕地質量觀，以用養為基礎的耕地質量觀，以效率為導向的耕地質量觀，以監管為手段的耕地質量觀。中國耕地細碎化，以及利用不足、不當所致的不健康產能也都會造成耕地損失。
鄖文聚認為，布局合理化、農田規模化、生產機械化、環境生態化的高標準基本農田建設，將有效改善農業基礎設施，提高生產要素利用效率，以及降低農田環境污染負荷等是推動現代農業發展的必然需求。傳統農區要促進優質農田的集中連片，加強耕地質量建設，強化耕地生產功能，使之成為高產穩產高效優質農產品生產基地；城市近郊區，要加強基本菜地保護，強化農田景觀、生態和休閑功能，發展現代都是農業和休閑農業；生態脆弱區，要提升耕地生態功能為主，建成集水土保持、生態涵養特色農產品生產于一體的生態型基本農田。對于生態型土地整治，
中國農業大學宇振榮教授有自己的一系列觀點。他認為要做好六項重點工作：開展生物生境修復、土地生態修復，保護生物多樣性；開展綠色基礎設施網絡規劃，優化國土空間格局；以景觀生態學理論為指導，調控土地生態景觀格局和生態過程；提高土地生態系統服務功能，提高城鄉生態系統彈性；提升城鄉景觀特征，延續文脈、綠脈傳承，防止“千村一面”；大力推進公眾參與性，挖掘鄉土工程技術，提升生態管護水平。在他看來，市縣土地整治規劃要重視提升綠色基礎設施多功能性，實施差別化土地整治。同時，加強全域土地整治，優化國土空間格局，踐行“山水林田湖生命共同體統一整治和管護”。生態良田要從田塊和農業景觀兩個層面提升生態景觀服務功能，農村建設用地整治要加強鄉村生態景觀特征提升，城鎮工礦建設用地整治要堅持綠色化整治，建設綠色基礎設施。土地復墾要加強生態景觀建設，增加生態產品生產。“ 鄉村規劃，你要溫柔點！ 請尊重鄉村的自然風水肌理、歷史文化肌理和社會經濟肌理。”他強調農村建設用地整治要維系和優化村莊空間布局，加強村莊鄉土景觀和文化特征保護，加強村莊和空心化整治，大力開展生態復墾，優化生產、生活、生態空間，探索生態“占補平衡”，促進美麗鄉村建設。
他認為，不同的土地經營者、管理者和利益相關者為了獲得多遠目標和多樣預期，必須加強協作開展長期的統一計劃、行動和管理，整合資金和技術，尤其要讓土地使用者成為主體參與合作，使山水林田湖各景觀要素協同整體推進，實現生態服務功能最大化。他建議建立政府資金補貼，構建以農戶為主體的農業生態環境管護制度。
土地整治需要科技創新的引領，土地“大數據”和“天、地、網”一體化監管技術體系為土地整治轉型升級夯實基礎
國土資源部副部長曹衛星強調，“十三五”時期土地整治工作要以五大發展理念為指導，大力加強能力建設，加快推進科技創新，全面提升服務保障的水平和成效。要以提升能力、增強素質為要求，著力加強土地整治機構隊伍建設；要以提升決策支持水平為目標，不斷豐富土地整治管理的核心數據和基礎信息；要全面落實創新驅動發展戰略，推進土地整治實現提檔升級；要著眼長遠發展需求，加快推動土地整治學科建設和人才培養，為土地整治事業的發展提供專業支撐與人才保障。針對相關問題，授課專家進行了深入研究與探討。
中國土地勘測規劃院院長高延利介紹了土地“大數據”在土地整治領域的應用。土地“大數據”，以第二次全國土地調查、土地利用年度變更調查和耕地后備資源調查等各類土地調查數據成果為基礎，以全國土地基礎數據庫建設為核心，數據內容獨一無二，是海量國家級權威數據，也是我國自然資源管理的核心基礎。當前，土地“大數據”已經建立起了“一庫、兩機制、三層架構、四個平臺”的框架，建成了以土地調查數據為核心的全國土地基礎數據庫。“一庫”即大數據資源庫，“兩機制”就是大數據應用機制與管理機制；“三層架構”是指數據資源與管理層、整合集成支撐層和大數據應用服務層；“四個平臺”即土地基礎數據集成管理平臺、通用數據整合處理平臺、土地基礎數據共享平臺、土地基礎業務平臺。其中，基礎數據在土地整治中得到廣泛應用，調查數據為土地整治工作提供了基礎的土地利用現狀數據，規劃數據提供了各類規劃區范圍信息，耕地后備資源數據提供了待整治土地的可耕性評價基礎信息。
近年來，黨中央、國務院出臺的一系列重要文件對土地整治監管工作提出明確要求。尤其2016年中央一號文件把大規模推進高標準農田建設列為首要任務，要求整合完善建設規劃，統一建設標準、統一監管考核、統一上圖入庫。對此，有必要推進各級各類土地整治項目信息及時、全面、真實、準確報備，加強土地整治數據監測統計和綜合分析，綜合運用信息科技手段強化土地整治日常監測監管，切實摸清底數，查準情況。國土資源部土地整治中心賈文濤認為，推進監管技術體系從“天上看、地上查、網上管”向“天、地、網”一體化轉變，是進一步提升監測監管能力和水平，實現全面全程可追溯管理的必然要求。
“土地整治創新包含多個方面，包括制度創新、管理創新、調查評價創新等，但土地整治工程科技創新是所有創新的核心與基礎。”國土資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室韓霽昌研究員認為，只有通過土地整治工程中的技術、材料、裝備和工藝的改進和提高，才能取得工程效益的最大化。土地整治工程科技創新需要人才、平臺和項目保障，建議依靠現有的土地工程學科體系，開設土地工程相關專業，將科學研究和工程實踐緊密結合，積極爭取社會資源對土地工程人才培養的支持。同時，加強土地整治工程研究平臺建設與研發力度，強化國內國外合作與交流，整合不同區域、不同專業力量，建設高層次科研創新平臺。
土地整治助力精準扶貧要立足五大發展理念提升精準度、擴大覆蓋面，探索貧困群眾參與土地整治的成功模式
土地政策尤其是土地整治政策，已經成為中央實施農村扶貧戰略，打贏脫貧攻堅戰的重要工具。土地整治作為扶貧開發的一大平臺，在改善貧困地區生產生活條件、培育特色產業、降低和減弱致貧因素等諸多方面作用突出，已成為國土資源系統幫扶機制的重要內容。“但是，土地整治助力精準扶貧需要解決幾個重點問題。”北京師范大學中國扶貧研究中心主任張琦認為，當前應該重點考慮如何提升貧困人口在土地整治過程中的參與度，提升土地整治助力扶貧開發的精準程度和覆蓋程度。
在張琦看來，貧困地區群眾在土地整治過程中的表達和參與程度不夠，會直接影響土地整治助推精準扶貧的應有效果。一些地方在土地整治項目安排上對貧困區域的覆蓋面還不夠寬，土地整治精準幫扶的程度較低，一些土地整治項目成為縮小版的“大水漫灌”，精準到村到戶程度不夠。張琦建議厘清土地整治、區域發展與精準扶貧之間的關系，土地整治項目應該更注重社會效應，更多地向貧困地區、貧困人口傾斜，在提升精準性的同時擴大覆蓋面，更好、更快地促進貧困地區的可持續發展。對于致貧原因較為一致且能通過土地整治實現持續發展的，建議整村乃至整鄉鎮推進；對于致貧原因較為分散的，則應探索適應精準扶貧的土地整治新辦法、新手段。尤其應該進一步探索貧困群眾參與土地整治的成功模式，充分發揮貧困群眾的主體作用。
張琦認為，提升土地整治助力扶貧開發的精準性要把握幾點：一是規劃編制精準，尤其要銜接土地整治規劃和扶貧開發規劃；二是資金整合精準，將各類項目、資金集中投入貧困地區和貧困人口，實現從“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變，放大資金的使用效率；三是助力扶貧精準，建立動態調整的項目實施機制。對于不同類型的貧困地區分類實施土地整治項目，同時也根據項目實施情況進行動態調整。
最終，要立足五大發展理念推動土地整治扶貧轉型：立足創新發展理念，通過建立健全相關制度和創新模式；立足協調發展理念，統籌城鄉發展、平衡東西差距、協調土地整治各個側重點；立足綠色發展理念，圍繞貧困地區群眾的生活環境改善和綠色產業發展；立足開放發展理念，借鑒國外先進土地整治的理念、技術、制度和方法提高精準扶貧的整體水平；立足共享發展理念，以土地整治惠及貧困人口為重點，適時擴大土地整治受益群體，讓土地整治惠及更多人群。
土地整治越來越重視生產、生態、文化、保障和休閑等綜合功能符合歷史發展規律，我國已有部分地方實踐經驗
現有的資料表明，全球7大洲其實都有土地整治活動。FAO（聯合國糧食及農業組織）定義的土地整理的類型包括農地整理、市地整理、林地整理、區域土地整理（企業整理）、環保土地整理。國土資源部土地整治中心副主任羅明認為，農民競爭力、農村基礎設施以及國家層面的城鄉統籌發展，是世界土地整理發展的主要趨勢。很多國家的經驗表明農地整理是農村發展的一個工具，現代農地整理體現土地的多功能性，以前主要注重土地的生產功能，現在土地功能包括生態功能、文化功能、保障功能和休閑功能等，并且越來越拓展，這也符合土地整理歷史發展的規律。
她認為，當代土地整理的國際科技前沿是對土地的多功能性、生命共同體的研究；低碳、房屋、保留遺跡、提供休憩場所是土地整理內涵拓展的重點；土地科技的利用，智能、立體、自動，3S多維、立體決策分析手段是未來土地整理的趨勢。但不同國家、不同地區、不同自然經濟社會發展階段土地整理內容與重點不同，生態土地整理沒有通用模式，一定要因地制宜。在土地整理的不同階段考慮生態、歷史、環境因素是世界整理趨勢，“好的土地整治一定是對整治區域自然、歷史、文化珍惜并加以利用可持續、循序漸進的整治，而跳躍、運動式土地整治已被歷史證明是短命的。”
當前，我國各地土地整治主動適應新常態，探索全面貫徹五大發展理念的有效途徑，也不乏卓有成效的經驗。
據上海市建設用地和土地整理事務中心顧守柏介紹，上海通過聯合攻關、自主創新、開放協作進行全域土地整治創新與實踐，亮點在于郊野單元規劃和“土地整治+”路徑設計，摸索出以“減量化”為代表的總量控制下的城鄉建設用地格局重構模式，以及以郊野公園為代表的重點生態空間修復與功能重塑模式。全域土地整治將目標由“增地提等”轉向錨固城鄉生態空間等綜合目標，整治對象由局部土地整理轉向全域用地的“增減掛鉤、流量管控、結構優化”，推進思路由項目實施操作轉向依托整治平臺統籌各方要素資源，整治效益由完成耕地保護任務轉向激發郊野地區發展內生動力。在此基礎上，創設了鄉鎮級全域全地類的實施性策略性空間規劃——“郊野單元規劃”，引導郊野地區鎮域層面國土空間戰略的統籌安排。當前，以市級土地整治項目為載體的“土地整治+”實踐模式受到了社會各界的廣泛關注。所謂“土地整治+”，是指在土地整治工程技術創新的基礎上，融合發展“互聯網+”理念、技術和手段，激發、催化和保持土地整治在配置各種相關要素資源過程中的基礎作用，推動城鄉各種要素資源向有利于提升土地利用綜合價值的方向有序流動。
湖南省提出了“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結合的土地整治項目農民自主建管的土地整治模式。“四自”模式是以行政村為單元實施農村土地整治項目。“自定”就是項目范圍、建設內容和工程布局充分尊重村民意愿，經村民代表大會集體討論通過，并在村內進行公示后確定；“自籌”村集體自主籌集先期建設資金，財政資金實行先建后補，在每期工程經驗收合格后，按預算撥付相應資金；“自建”就是由村民大會選舉、經張榜公示后的理事會作為項目建設主體，自行組織項目建設；“自管”就是項目竣工驗收后，工程設施交村委會列入村級固定資產進行管理和使用。湖南省土地綜合整治局張惠萍介紹，湖南省將在以下幾方面改進工作：宣傳普及土地整治相關知識，及時為群眾答疑解惑和普及知識，幫助村集體完善機構建設和群眾議事制度；堅持實行“先建后補、以補促建”運作模式，爭取多元投入共同推進土地整治；研究制定“四自”模式項目和資金管理辦法，對現有標準體系進行完善和補充；鼓勵各地根據當地優勢和實際情況，引導群眾在法律和政策容許的范圍內大膽創新，打造生態工程和特色工程。
廣東“三舊”改造是對舊城鎮、舊村莊、舊廠房進行改造的簡稱，也是推進節約集約示范省建設的重點工作之一，在實踐中逐漸形成了城市核心區轉型升級的獵德模式，實現片區功能提升的廣佛國際商貿城綜合整治模式，歷史文化傳承與保護的佛山祖廟東華里舊城改造模式。創新市場化運作機制，收益分配與利益共享機制，政府引導和管控機制的三大機制創新是“三舊”改造實施的核心。基于“三舊”改造面臨的一些現實問題，廣州以提質增效為導向推進“三舊”改造多目標導向的轉型與升級，轉變為“以全面城市功能提升為促進轉型升級”為導向進行城市更新。目標導向的變化將需要進一步建立健全運行機制、創新實施模式、規范運行程序并提供制度政策保障。當前，“三舊”改造已成為廣東推進產業轉型升級、提升城市品質、改善人居環境等多重功能導向的重要工具。在廣東省土地開發儲備局寧曉鋒看來，“進入‘十三五’時期，要適應新常態，充分發揮市場在“三舊”改造實施中的決定作用，讓這項工作趨于常態化、規范化、法制化。”
湖北省土地整治把綠色發展放在首位，在保障國家糧食安全的同時，著力打造“看得見水、望得見山、記得住鄉愁”的城鄉發展新格局，探索生態型土地整治。土地整治將生態景觀理念貫穿項目規劃設計、實施建設全過程，發揮高標準基本農田建設生態景觀新功能。同時，堅持土地整治規劃與有關專項規劃相互對接，促進資金、資源整合和高效利用，結合現代農業發展打造城鄉生態休閑觀光旅游新高地。土地整治結合傳統文化村落保護，最大限度保留原有村落布局和年代印跡，推進“美麗鄉村”建設新進程。土地整治結合工礦廢棄地復墾和礦山復綠，促進資源枯竭型城市轉型發展新面貌。據湖北省國土整治局吳鵬介紹，“十三五”期間，湖北省將把土地整治作為優化城鄉空間格局、維護與治理生態環境的重要平臺和抓手，重點在四個著力上有突破：著力打造糧食生產核心整治帶，著力打造綠色都市整治圈，著力打造美麗鄉村建設示范區，著力打造生態建設整治區。
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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