糧食儲(chǔ)備不是對(duì)市場(chǎng)的反動(dòng)，而是對(duì)它的一種補(bǔ)充和救濟(jì)。無(wú)論今天的糧食收儲(chǔ)規(guī)模還是古代的常平糴糶規(guī)模，都不可能單方面地代替市場(chǎng)的邊際調(diào)節(jié)而直接決定糧食價(jià)格。在糧食收儲(chǔ)制度的運(yùn)行過(guò)程中帶來(lái)的成本，用于儲(chǔ)藏和運(yùn)輸?shù)牟糠郑梢噪S倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸技術(shù)的進(jìn)步逐步減少，而那些來(lái)自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進(jìn)和消除的。何以解憂，唯有改革。
2015年開(kāi)始，以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板為重點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)后，正式拉開(kāi)大幕。更多關(guān)心中國(guó)經(jīng)濟(jì)的人們，也把目光主要放在房地產(chǎn)、制造業(yè)等領(lǐng)域，認(rèn)為那才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”的劍鋒所指。事實(shí)上，從最高決策層的多次講話，到政策執(zhí)行部門(mén)緊鑼密鼓出臺(tái)的多份改革方案，都清晰表明，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，絕非可有可無(wú)，而是異常艱巨，甚至是重點(diǎn)難點(diǎn)所在。
在2013年十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，就在“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制”一條中，明確提出了 “完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格作用”的改革目標(biāo)。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成過(guò)程，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的各種成本附加，也包含農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中的各種制度安排。其中糧食收儲(chǔ)制度的完善，又是糧食流通體制改革的重中之重。
應(yīng)時(shí)而生：手中有糧，心中不慌
在中國(guó)這樣一個(gè)有著漫長(zhǎng)而輝煌的農(nóng)耕文化歷史傳統(tǒng)的國(guó)度，早在兩千多年前的西漢，就形成了比較系統(tǒng)的糧食儲(chǔ)備思想和相應(yīng)的糧食收儲(chǔ)制度，這是毫不奇怪的。在一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系中，糧食是地地道道的硬通貨。因而圍繞著糧食的生產(chǎn)、收儲(chǔ)、流通、消費(fèi)出臺(tái)的各項(xiàng)政策，實(shí)質(zhì)上累積為豐富的經(jīng)濟(jì)調(diào)控思想和治理傳統(tǒng)。
真正建立全國(guó)范圍內(nèi)的糧食專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備制度，是在1990年。其基本動(dòng)力是應(yīng)對(duì)上世紀(jì)八十年代糧食生產(chǎn)的周期性波動(dòng)，這主要是指在1984年糧食豐收后的政策應(yīng)對(duì)不及時(shí)導(dǎo)致出現(xiàn)第一次農(nóng)民 “賣(mài)糧難”，以及緊隨其后的1985年糧食生產(chǎn)大幅滑坡，直至八十年代末的嚴(yán)重通貨膨脹。
從1990年糧食專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備制度建立至今，中國(guó)的收儲(chǔ)制度演變，大體可分為三個(gè)階段。
1990－2000年是第一階段，其主要特征是在此前取消糧食統(tǒng)購(gòu)的基礎(chǔ)上，徹底廢止糧食統(tǒng)銷(xiāo)，探索放開(kāi)糧食市場(chǎng)和糧食經(jīng)營(yíng)；在重點(diǎn)抓好中央儲(chǔ)備糧的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)各地建立相應(yīng)的地方糧食儲(chǔ)備。到二十世紀(jì)末，以中央儲(chǔ)備糧為核心、地方儲(chǔ)備糧為支柱、社會(huì)儲(chǔ)備（農(nóng)民儲(chǔ)糧、企業(yè)儲(chǔ)糧）為基礎(chǔ)的多層次、全方位糧食收儲(chǔ)制度基本建成，經(jīng)受住了1991年淮河流域特大洪水、1998年長(zhǎng)江流域特大洪水等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗(yàn)并解了災(zāi)后救援的燃眉之急，有力保障了國(guó)家糧食安全。
2000－2013年是第二階段，其主要特征是政企分開(kāi)，2000年新設(shè)立中儲(chǔ)糧總公司，對(duì)中央儲(chǔ)備糧實(shí)行垂直管理；從2004年開(kāi)始減免農(nóng)業(yè)稅和增加對(duì)農(nóng)民直補(bǔ)的系列“三農(nóng)”支持政策，同時(shí)全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格和糧食經(jīng)營(yíng)的背景下，國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系實(shí)際承擔(dān)了三大主糧和油菜籽主產(chǎn)區(qū)的保護(hù)價(jià)收購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)運(yùn)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大了儲(chǔ)備調(diào)控市場(chǎng)的實(shí)力。
2013年以來(lái)是第三階段，其主要特征是在糧食領(lǐng)域主要矛盾由總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾、矛盾的主要方面由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)的背景下，通過(guò)改革完善糧食收儲(chǔ)制度推動(dòng)建立更加合理順暢的糧食價(jià)格形成機(jī)制，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。
劍走偏鋒：騎虎難下，虧損掛賬
無(wú)可否認(rèn)，無(wú)論是之前政企不分時(shí)代的國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，還是政企分開(kāi)之后的國(guó)家糧食局與中儲(chǔ)糧公司，本身都有自身的利益訴求。 2012年落馬的中儲(chǔ)糧河南省分公司總經(jīng)理李長(zhǎng)軒等人利用托市收購(gòu)之機(jī)，將糧食買(mǎi)賣(mài)就地空轉(zhuǎn)，套取國(guó)家巨額補(bǔ)貼并監(jiān)守自盜，上下勾結(jié)，形成窩案，這是新中國(guó)成立以來(lái)糧食系統(tǒng)貪腐的最大案件，涉及該分公司70多個(gè)直屬庫(kù)的干部上百人，給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成重大損失。
這些年來(lái)，涉及國(guó)有糧庫(kù)的貪腐案件不可謂不多。如果跳出這些個(gè)案中的個(gè)體腐化行為來(lái)看，其實(shí)對(duì)于既執(zhí)行托市收購(gòu)的政策性業(yè)務(wù)，又有著企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的天然利潤(rùn)要求的中儲(chǔ)糧公司來(lái)說(shuō)，在保障國(guó)家糧食安全與謀求企業(yè)盈利目標(biāo)之間，也不免會(huì)發(fā)生游移。與其說(shuō)天使還是魔鬼在一念之間，不如說(shuō)制度安排的確存在巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
其一，長(zhǎng)期托市造成的購(gòu)銷(xiāo)倒掛。糧食收儲(chǔ)制度從來(lái)不是一項(xiàng)單一、獨(dú)立的制度，它緊密依附和服務(wù)于同一時(shí)期的“三農(nóng)”政策。為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，同時(shí)也是充分吸取以往的歷史教訓(xùn)，國(guó)家先后在1998年和2005年開(kāi)啟了兩輪最低收購(gòu)價(jià)托市收購(gòu)的政策周期。 1998年糧食流通體制改革的重點(diǎn)是 “實(shí)行按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧，糧食企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售糧食，糧食收購(gòu)資金封閉運(yùn)行，加快國(guó)有糧食企業(yè)自身改革”，即“三項(xiàng)政策，一項(xiàng)改革”。這項(xiàng)政策對(duì)于保護(hù)農(nóng)民種糧積極性居功至偉，但也由于保護(hù)價(jià)定得偏高，實(shí)際上糧食企業(yè)無(wú)限量敞開(kāi)收購(gòu)之后，無(wú)從順價(jià)銷(xiāo)售，企業(yè)虧損不可遏制，財(cái)務(wù)掛賬大幅上升。到本世紀(jì)初，糧食系統(tǒng)累計(jì)掛賬2800億元之多，最終不得不由財(cái)政沖減核銷(xiāo)。 2005年以來(lái)執(zhí)行了十年之久的最低收購(gòu)價(jià)托市收購(gòu)、臨時(shí)儲(chǔ)備托市收購(gòu)政策，至今也產(chǎn)生了幾乎同樣的效果。自2012年后，水稻、小麥、玉米三大主糧的收購(gòu)價(jià)不僅在國(guó)內(nèi)主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)出現(xiàn)價(jià)格倒掛，而且國(guó)內(nèi)價(jià)格也開(kāi)始高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)內(nèi)一批糧油生產(chǎn)加工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，虧損加劇。
其二，臨時(shí)收儲(chǔ)產(chǎn)生的制度漏損。為應(yīng)對(duì)2008年全球糧荒，國(guó)家出臺(tái)了一項(xiàng)特殊政策，即糧食臨時(shí)收儲(chǔ)政策。這一政策的實(shí)質(zhì)仍然是托市收購(gòu)，但為避免類(lèi)同于最低收購(gòu)價(jià)承諾無(wú)限量敞開(kāi)收購(gòu)而背負(fù) “無(wú)限責(zé)任”，故冠以“臨時(shí)”名義，達(dá)到目標(biāo)數(shù)量即停止收購(gòu)。臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)際上成了一種變相的保護(hù)價(jià)政策和國(guó)家調(diào)控糧食供給的補(bǔ)充手段，這對(duì)于過(guò)剩周期的主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶(hù)釋放的價(jià)格信號(hào)無(wú)疑是顯著的，由此形成的價(jià)格高地也無(wú)疑極具吸引力。在連年增產(chǎn)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)低迷的背景下，國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)成為最大買(mǎi)家。于是僧多粥少，龐大糧源被吸引著去追逐那些有限的 “指標(biāo)”，這反而在弱市中極大改變了人們的價(jià)格預(yù)期。臨時(shí)收儲(chǔ)指標(biāo)由中儲(chǔ)糧總公司對(duì)幾個(gè)主產(chǎn)區(qū)省級(jí)分公司定向派發(fā)，而中儲(chǔ)糧省級(jí)分公司進(jìn)一步將指標(biāo)分解到地級(jí)市的中心儲(chǔ)備庫(kù)。由于中儲(chǔ)糧自身倉(cāng)容有限，達(dá)不到完成這類(lèi)政策性收購(gòu)任務(wù)的規(guī)模，而國(guó)家的托市資金也自然引發(fā)其他收購(gòu)主體的高度關(guān)注，冀望從中分一杯羹。于是一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨，形成國(guó)儲(chǔ)庫(kù)委托地方儲(chǔ)備庫(kù)和民營(yíng)糧庫(kù)代儲(chǔ)國(guó)儲(chǔ)糧的現(xiàn)象。代儲(chǔ)的地方和民營(yíng)糧庫(kù)，則享受同等的噸糧收購(gòu)、烘干和儲(chǔ)藏費(fèi)用補(bǔ)貼。連續(xù)多年巨量收購(gòu)的壓力、上萬(wàn)家委托企業(yè)的監(jiān)管壓力、資金運(yùn)行監(jiān)控和露天儲(chǔ)糧的安全管理壓力，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中儲(chǔ)糧自身的經(jīng)營(yíng)能力，可謂是“小馬拉大車(chē)”、嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行。
其三，糧食輪換背后的監(jiān)管缺位。糧食輪換的最初動(dòng)因是解決陳化糧問(wèn)題。上世紀(jì)末糧食連年增產(chǎn)但儲(chǔ)藏技術(shù)落后、倉(cāng)容建設(shè)不到位的條件下，塵封入庫(kù)的過(guò)剩糧食難覓銷(xiāo)路、逐年沉積下來(lái)成為陳化糧，即長(zhǎng)期（3年以上）儲(chǔ)藏導(dǎo)致黃曲霉菌超標(biāo)，已不能直接作為口糧的糧食。當(dāng)時(shí)出于對(duì)政策和歷史負(fù)責(zé)的考慮，國(guó)家每年拿出一筆財(cái)政補(bǔ)貼給國(guó)有糧食企業(yè)，以彌補(bǔ)糧食陳化導(dǎo)致的資產(chǎn)損失，并允許陳化糧以拍賣(mài)的方式向特定的飼料加工和釀造企業(yè)定向銷(xiāo)售。中儲(chǔ)糧公司建立后，國(guó)家通過(guò)其調(diào)控糧食市場(chǎng)的主要手段有兩種：一是輪換，也就是推陳儲(chǔ)新、常儲(chǔ)常新，這也意味著在理論上說(shuō)，那種產(chǎn)生于糧食供過(guò)于求年代的陳化糧現(xiàn)象不再被允許出現(xiàn)；二是吞吐，也就是在特定情況下 （比如特大豐收或特大災(zāi)害發(fā)生）向市場(chǎng)收購(gòu)或拋售糧食。這兩種手段的運(yùn)用，使得中儲(chǔ)糧如同金融系統(tǒng)中的央行一樣，盡管不能對(duì)市場(chǎng)上的全部流動(dòng)性來(lái)源了如指掌，卻能通過(guò)頻繁的公開(kāi)市場(chǎng)操作引導(dǎo)流向，從而對(duì)糧食市場(chǎng)均衡價(jià)格產(chǎn)生極大的影響。僅就糧食輪換而言，近些年的中儲(chǔ)糧的輪換規(guī)模就占到年度儲(chǔ)備規(guī)模的30％左右，這數(shù)百億公斤中央儲(chǔ)備糧的公開(kāi)市場(chǎng)操作，足以引起國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的巨大波動(dòng)。按理說(shuō)，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)上漲到一定程度時(shí)，應(yīng)當(dāng)暫停輪入中央儲(chǔ)備糧，待價(jià)格穩(wěn)定后再行補(bǔ)庫(kù)，以免為糧價(jià)高企推波助瀾；反之，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)跌幅達(dá)到一定程度且持續(xù)走低時(shí)，也應(yīng)當(dāng)避免中央儲(chǔ)備糧在這一時(shí)期輪出，以免進(jìn)一步?jīng)_擊糧食市場(chǎng)、損害農(nóng)民利益。但實(shí)際上中儲(chǔ)糧所轄各級(jí)企業(yè)的目標(biāo)與國(guó)家宏觀調(diào)控的要求并不完全一致，因而如何使儲(chǔ)備糧輪換與保證市場(chǎng)供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)糧價(jià)、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的目標(biāo)相匹配，準(zhǔn)確把握好輪換節(jié)奏，做到庫(kù)存的科學(xué)管理和成本的科學(xué)控制，同時(shí)在輪換過(guò)程中嚴(yán)格監(jiān)控陳糧走向，避免糧食碩鼠從中空轉(zhuǎn)套利，仍然是有待解決的一個(gè)問(wèn)題。
糧食儲(chǔ)備不是對(duì)市場(chǎng)的反動(dòng)，而是對(duì)它的一種補(bǔ)充和救濟(jì)。無(wú)論今天的糧食收儲(chǔ)規(guī)模還是古代的常平糴糶規(guī)模，都不可能單方面地代替市場(chǎng)的邊際調(diào)節(jié)而直接決定糧食價(jià)格。在糧食收儲(chǔ)制度的運(yùn)行過(guò)程中帶來(lái)的成本，用于儲(chǔ)藏和運(yùn)輸?shù)牟糠郑梢噪S倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸技術(shù)的進(jìn)步逐步減少，而那些來(lái)自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進(jìn)和消除的。何以解憂，唯有改革。
作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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