摘要：糧食安全作為現代概念已經獲得廣泛共識，如果從長的歷史時段來看待糧食安全，不難發現糧食安全最終會在人類社會的自然演化發展中得到實現。但是，在現實條件下，經濟系統無法有效覆蓋低收入人群，使得全球饑餓狀況在特定時空范圍內不斷反復，面對這一問題最為有效的策略是增加公共政策供給。當前，面對全球糧食安全的緊張形勢，立足中國實際，需要在經濟社會發展的自然演化和公共政策供給之間獲得新的平衡，特別是臨時性、救濟性的策略不能成為長期的政策供給。糧食安全作為經濟社會發展的重要結果，其可持續的基礎在于人類社會的內在進步和不斷發展。
關鍵詞：糧食安全；公共政策；糧食儲備；零饑餓
2022年中央一號文件提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”。從糧食安全的理論和實踐來看，經常提到兩個概念，一是糧食安全風險，二是糧食安全底線。糧食安全風險主要強調思維方式，承認糧食安全局勢的變化發展，而糧食安全底線則側重行動方式。當糧食安全的風險思維落實為政策方案時，其底線建構將會轉化為確定性的物質準備，例如農業生產、農產品貿易、糧食物資儲備等。從全局來看，糧食安全的邏輯在于以確定性應對不確定性，以物質基礎構筑社會穩定屏障。
從歷史發展來看，免于饑餓是人類經濟社會發展的重要成果，“零饑餓”也成為人類未來發展的重要目標。從人類社會自身發展規律來看，糧食安全作為概念早期并不存在，未來也將隨著社會進一步發展而消失。現階段，糧食安全概念存續恰恰處于歷史的過渡階段。在當前階段，農業產出水平已經可以逐步支撐人類自然繁衍，饑餓人口比例和絕對數量整體下降，但是負面因素仍然存在，在特定時空范圍內糧食安全形勢會惡化，為此有必要建立相應的公共政策以防止饑餓蔓延。相關公共政策作為人類實現糧食安全的現實選擇是獨立于生產與交換的經濟系統而存在的，但未來實現“零饑餓”不會通過公共政策的路徑。
為了對糧食安全及現有問題進行討論，本文首先對糧食安全歷史進行了簡要概括，在低生產力水平時期，人與自然之間的相互關系是通過物質關系實現的，只有相當數量人口告別饑餓之后，糧食安全才能成為社會共識。在概念生成的基礎上，對糧食安全風險進行了討論，從人類角度，基于現有生產力水平，有討論價值的安全需要置于人類行為的邊界即風險閾值之內。當前的問題在于糧食消費的剛性特征決定了糧食安全的風險閾值區間十分狹窄，簡單地增加供給和減少供給都可能帶來形勢惡化，這就使得糧食安全的政策救濟始終處于矛盾境地。接下來，本文討論經濟系統對糧食安全的作用與貢獻，這里存在一個基本邏輯，就是經濟系統不會惡化糧食安全形勢，現代市場經濟的價格作用會促使糧食安全向優化方向發展。最后，本文討論了公共政策的供給，特別是糧食儲備政策對糧食安全的作用，即政治目標在底線策略上與經濟目標存在不同，但是這種差異性并不會妨礙糧食安全高線目標的實現。
一、糧食安全的基本認識
關于糧食安全的國際認識與國內認識是不同的，歷史認識與現代認識也是不同的。不僅如此，糧食安全的概念在各國的不同時期之間也存在較大差異。對比這些差異，不難發現：聯合國糧農組織所提出的“攝取食物與營養的可獲得性”只是一個折衷和包容的定義①。由于國際國內面臨的環境不同，糧食在中國的概念往往被特定為谷物，安全概念在很大程度上特指為儲備水平。因此，糧食安全在中國的概念特指谷物庫存，這既有復雜的歷史背景，也有特定的技術因素［1-2］。就概念來看，在當前條件下已經得到了完善，盡管谷物庫存仍然是糧食安全的重要指標，但是糧食安全的內容得到了更多的充實。習近平總書記在2022年3月6日參加政協農業界、社會福利和社會保障界委員聯組會時指出“要樹立大食物觀”。其實，在2017年中央農村工作會議上，習近平總書記就指出，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源”。
在當前條件下，國際國內的糧食安全概念在共識上具備一致性，而這種一致性顯然是現代概念，其基礎在于食物營養水平（或者可見預期）在一定程度上可以滿足人類發展需要，或者說人類改造自然的能力達到了一定水平。按照人類生理需求來看，大致包括三個階段：
第一階段從人類誕生持續到新大陸發現，這一時期人類食物營養攝入增長十分有限，食物營養只能滿足基本生理代謝和代際繁衍需要。任何農業技術發展與資源擴展帶來的收獲增長最終都被人口增長所吸收。布羅代爾認為“無論何時何地，不限于十五至十八世紀那個時期，每當人口增長超過一定的水平，人們就勢必更加地依賴植物”。在這一階段，盡管貿易能夠在一定的時空范圍內起到平衡作用，但是這種平衡作用并不能改變人與自然之間的緊張關系。馬爾薩斯《人口論》討論的正是這種關系。
第二階段從新大陸發現到人類綠色革命時期，由于高產作物的引種大幅度地提高了食物產出，疊加人類工業化的進程，使得先進國家擺脫了食物約束。其結果是不僅人口數量大幅增長，人類健康狀況也大為改善。能夠觀察到的，16—18世紀英格蘭平均預期壽命在33—40歲之間，到1950年全球平均預期壽命已經達到45.7—48歲之間［3］。這一時期，食物獲取越來越表現為依賴財富生產和分配，收入越高的國家食物供應越豐富、健康狀況越好，這一現象也被描繪成Preston曲線［4］（P231）。這一階段，不僅是農業生產出現了巨大進步，貿易也帶來了全球范圍產銷分工，進一步促進了農業產出的增長。
第三階段是人類綠色革命以來，隨著農業產出水平的快速提高，發達國家的食物營養已經出現了相對過剩，由此也帶來了一系列健康問題，大致可以判斷的是：現階段發達國家的食物營養已經達到甚至突破了人類生理需求。這一現象反映出人類在食物營養方面具備完全越過自然約束的能力。也正是因為如此，在1974年世界糧食大會上，出現了對“糧食安全”的定義，“在任何時候都能獲得充足、營養豐富、多樣化、平衡和適度的世界基本糧食供應”。此后，這一概念經過多次修改，其基礎都立足于食物生產能力的大幅度提升，其潛臺詞是人類已經可以在能力上實現“零饑餓”的目標，而目標達成則依賴財富創造與分配。
可以簡單概括，當前的糧食安全是一個現代概念，主要反映出人類社會的進步。透過人類歷史，所謂的糧食安全概念，其實質就是經濟生產能力與社會發展水平的體現。在現代社會，這兩個要素共同構建了糧食安全的必要條件。能夠看到，美國、巴西、澳大利亞等農業稟賦豐富的國家，其糧食安全來自農業生產；而日本、韓國、新加坡等國家的糧食安全則來自當地社會的財富創造。不僅如此，這些國家也具備良好的社會發展水平，尤其是社會治理能力（戰爭等混亂局勢顯然會惡化一個區域的糧食安全）。毫無疑問，糧食安全狀況改善是人類社會發展的結果，之所以在現階段成為政治目標，源于這一目標在經濟上的可及性。如果不存在可及性，自然就不存在關于糧食安全的概念。
二、糧食安全的風險特征與政策空間
與糧食安全可及性所對應的是，在任何情況下，一切關于糧食安全風險的邊界都需要置于人類可應對的能力范圍之內，即可應對性。在人類可應對范圍之內的糧食安全概念，也需要進一步地廓清，尤其是風險和不確定性，是存在相應界限的，其判斷標準在于是否存在明確概率［5］，這種未知顯然取決于具體事件，例如自然災害的發生概率或者戰爭發生概率，即可認知性。而對于糧食安全中的不確定事件，在本質上是一個不可認知的外生問題，主要考驗人類的應對能力。
從糧食安全的結果來看，特別是人類社會進入市場交換以來，糧食安全風險并非單邊的，而是雙邊的，即糧食和農產品增產同樣也會導致未來的狀態“劣化”。僅憑農作物減產和貿易條件惡化作為判斷標準是生產形態，并非經濟形態［6］（P367）。不僅如此，關于糧食援助的悖論問題也需要置于糧食安全風險框架下進行討論［7］（P225）。
從糧食安全風險概念出發，即使站在現代社會，也很難對糧食安全進行絕對定義，至多是進行現象描繪，使之更接近人類主觀認知。但在抽象意義上，糧食安全風險的概念屬于比較的結果，不妨理解為一切可以引起現有糧食安全狀況“劣化”的可能性。對于“劣化”的衡量，主要存在于社會經濟領域，可以直接采用福利效應進行測度。基于此，從現代社會來看，糧食安全風險作為概念，多數時候可以庸俗化為可能的經濟損失。當然，其間接影響會波及社會生活其他領域。例如，非洲豬瘟疫情導致生豬存欄量大幅下降，豬肉價格大幅提高，全社會福利出現大量損失［8］（P20），進而引發社會對公共政策（包括環保“一刀切”）的批評。再例如，新冠肺炎疫情以來，根據聯合國糧農組織估計，全球因食物短缺導致的饑餓人口將增加1億人，對人類總福利帶來大量損失，除此之外，也引發了對現有國際食物系統的討論［9］。糧食安全風險從比較層面更容易理解，如果籠統地解釋為“經濟損失的可能性”，則沒有實際意義。為此，有必要對糧食安全風險的現實特征進行討論，包括糧食消費屬性和食物消費的閾值區間。
（一）糧食消費屬性
從消費理論出發，為了更好地獲得商品彈性估計，在實證計算中經常對商品效用進行區分［10-11］。遵循這一思路，人類對食物消費總量可以包含兩個部分，一是滿足基礎代謝所必需的營養，這部分消費是絕對的，或者說是完全剛性消費部分；另一部分是超出必需營養的這一部分，屬于彈性消費部分。至于滿足人類基礎代謝的食物需求，更多的是生理和健康需求，但是從綠色革命以來，大體可以認為這部分需求是接近得到滿足的，畢竟人類預期壽命和健康都在大幅度提高。現在的問題在于，超出必需營養的彈性消費部分是否真實存在？如果真實存在，那么其存在形態及與剛性消費部分存在什么樣的關系？
上述食物營養是一個總和的抽象概念，如果對應到具體食物消費當中，從各國食物消費發展來看，都經歷了從植物性食物到動物性食物的升級，從一元消費向多元消費的升級。在食物總體概念里將消費人為劃分為必要消費和非必要消費均可以在現實中找到對應。植物性食物，特別是大田種植的作物都屬于必要消費，因為這類商品在市場交易中始終顯示出明顯的價格剛性，主要滿足生理層面的代謝需求；而水產、水果等高經濟價值農產品在多數國家顯示出較強的價格彈性，主要滿足偏好性需求。這就意味著，食物價格彈性本身是價格的函數，即越高價格的食物，其彈性就越強。食物需求的可分性表現為品種的可分性，這種可分性表現為消費彈性的差異。
再進一步，如果說大田作物都屬于必要消費，產出主要滿足剛性消費，那么也是不充分的。同樣，對大田作物產出（例如谷物）而言，仍然存在必要消費彈性，這個彈性是通過間接方式產生的。一種是食物之間相互替代的交叉彈性，另一種則來自食物鏈的轉化，顯然肉類彈性高于谷物，當肉類價格變化對需求產生影響時，會對飼料產生間接影響，又會通過生產傳導到口糧，所以對于谷物產出來說，可以認為其整體屬性是剛性產品，但是仍然具備一定的彈性空間。為了便于說明，仍然沿襲食物消費的可分性，在直觀上不妨假定谷物有90%是剛性消費②，有10%是彈性消費；同樣可以假定，水產有10%是剛性消費，而90%是彈性消費。
對于食物消費屬性來說，盡管需求可分性是通過品種或消費群體可分性實現的，但是在具體品種上的表現并不是絕對的，谷物需求仍然可以存在一定的彈性，而高價值食物也可以存在一定的剛性。
（二）食物消費的閾值區間
如果食物消費的價格彈性是既定的，那么在單位價格條件下，消費數量就是既定的，只要生產力允許，經過市場的簡單博弈，產出必然與消費數量相等從而實現平衡，此時食物消費總量只是一個“點”。顯然，在食物消費具備可分性的條件下，即食物消費彈性存在區間的情況下，在單位價格條件下，消費勢必存在上界和下界，即食物消費的閾值區間。從自然屬性來看，對于特定食物而言，其下界取決于基礎代謝對應的必要需求，上界取決于生理代謝能力，這個區間實際上非常寬廣，而且度量尺度屬于生理學范疇。我們需要討論的是人類社會在當前經濟條件下的食物消費的閾值區間，這個區間顯然比生理區間要小得多，因為主要涉及食物生產和供給以及市場出清。
考慮在一個封閉經濟體系內部，食物供給的唯一來源是食物生產，并且生產力水平不構成食物消費的約束，即產出彈性是充分的③；產出與消費的平衡依賴市場交換機制。在這種條件下，食物市場（食物消費）的上下界范圍取決于食物消費剛性與彈性。在食物消費屬性越偏向于剛性時，其上下界越狹窄；而越偏向于彈性時，其上下界就越寬。
之所以如此，對于生產者而言，其產出對應的消費剛性越強，則受到的約束越強，“谷賤傷農”就是這個道理。顯然，當消費剛性部分得到滿足時，額外的任何產出增加都會導致虧損，市場出清將止步于消費剛性部分的滿足；同樣，從生產者來說，在多次博弈之后，產出注定不會低于消費下界（畢竟任意低于消費下界的產出都將導致價格暴漲和超額利潤），進而使得新的生產被釋放，從而平衡缺口。因此，剛性食物消費的數量上下界將會在一個十分狹窄的區間，在理論層面應該是無限趨近于消費上限的區間。
另外對于生產者而言，其產出所對應的消費彈性越強，市場出清的數量下限就越低④，畢竟任意數量都容易獲得對應的市場出清⑤。基于此，可以判斷的是：對于消費屬性偏向剛性的食物而言，例如谷物，其消費區間的上限為剛性滿足部分，而下限則距離上限很近，下限范圍則取決于消費彈性的大小。在直觀上，可以例證的是，谷物消費區間存在于一個狹小的數量范圍內；相對的，對水產品而言，其消費區間可以在一個非常寬廣的數量范圍內。
從事實來看，在1998—2003年間，中國人均糧食產量從412.5公斤下降到334.3公斤，下降了19%，從而導致2003年國內糧食價格暴漲，由此可以大體推斷出糧食消費數量的上下限區間范圍。相對而言，1978年以來，人均水果產量從6.9公斤增長到200公斤，顯示出非常寬廣的消費空間。因此，從食物來看，其消費屬性越偏向于剛性，則通過市場出清的數量上下界范圍越窄；而消費屬性越趨向于彈性，則市場出清的上下界范圍就越寬。進一步，由于不同食物在屬性上的可分性，即便是剛性食物也具備一定的彈性，這就使得這一類食物在消費上限數量的狹窄區間內變化。因此，從社會角度認識的糧食安全風險正是基于這種狹窄的變化區間。能夠看到，在各國糧食政策的實際操作層面，其決策變化的區間也是非常狹小的，例如在2020年新冠肺炎疫情初期，相當數量的國家啟動了糧食出口管制政策，但是很快又全部放開。
三、糧食安全的風險演化
仍然從理想條件出發，就糧食安全的供需平衡來看，其數量變化在上下界區間范圍內波動應當是可以容忍的，或者說無須“人為”干預的，即“合理區間”。即便是干預，也是在超出合理區間范圍以外才實施干預以使得供需平衡，換而言之，合理區間以外即“風險區間”。顯然，風險區間仍然要以人類可應對性為邊界。當前的問題在于，在現實中如何確定這樣的邊界，即閾值定義，這也是一個具體問題。從實踐出發，在一個時空范圍內具體設定數量閾值，特別是供給（產量、庫存等）下界，早已是通行做法；不僅如此，在主要發達國家的農業支持政策當中，也包含了一定數量的去產能補貼，例如休耕補貼等，這實際上也是對產出上界進行一定的干預［12-13］。盡管實踐與理論存在一定差異，但是在方向上是大體吻合的。
為了更好地識別合理區間與風險區間，仍然從現實問題入手，可以討論的內容在于：在人類社會自然演化的背景下，糧食安全與糧食不安全之間是否存在內在關系。縱觀人類發展歷程，整體趨勢是從糧食不安全走向糧食安全，現在的問題在于，這一過程會否逆轉，或者說過程中會否存在反噬效應，即從糧食安全走向糧食不安全是否具有一般性？最近幾年以來，無論是非洲豬瘟、新冠肺炎疫情，還是俄烏局勢變化，使得人類對糧食安全風險敏感程度大幅度提高，但是從社會科學研究來看，討論超過人類應對能力的風險并不具有一般意義。當人類長期處于無法有效應對風險的情景之下，那么實際上并不存在糧食安全問題，正如綠色革命之前的發展實踐。
在人類對糧食安全風險的認識和應對能力提高的過程中，對應的是生產力的持續解放。化解可認識、可應對的糧食安全風險，本身說明人類的進步。在這個進步過程中，農業生產始終存在兩個特征性事實，一是農業經營方式的變化，二是農業生產結構的調整。以下現象不僅在中國，也在世界范圍內正在發生：相當數量的農業生產資源正在快速集中，農業生產在持續地大規模化和超大規模化［14］（P147），中小農業生產者（包括傳統小農）正在快速地退出農業生產；與此同時，農業產出結構不斷更新，單位資源的農業產出價值越來越高，例如蔬菜、水果、花卉等經濟作物對傳統大田作物的替代［15］（P11）。正因為如此，也引發了諸多的關注，成為糧食安全方面社會爭議和批評的焦點。
實際上，從市場經濟邏輯來看，無論是農業生產經營規模，還是農業產出結構調整，都說明糧食安全風險閾值的上界是存在的。其解釋在于：在糧食生產領域，效率競爭的結果是規模經營［16］（P18），也正是效率競爭促進了效率提升，從而使得糧食安全問題得到解決。因此，需要討論的問題在于農業生產結構調整對糧食安全的影響。實際上，這個問題并不復雜，相對于谷物而言，經濟作物的需求彈性更大，這就意味著經濟作物的市場出清范圍比谷物大得多，顯然經濟作物產出增長在一定范圍內占用了傳統谷物的生產資源，但是這種占用不會影響到糧食安全。原因在于，谷物需求剛性決定了價格對數量的敏感性，一旦危及糧食安全，那么谷物價格的上漲會重新配置農業生產資源，從而增加谷物產出。
再進一步地討論，一是自發演化的農業生產結構調整，例如中國、歐洲大陸都歷經了從谷物種植向經濟作物種植的發展過程，中國明朝“改稻為桑”的政策在當時條件下也是失敗的；二是殖民地種植園這種外來的商品農業生產，特別是經濟作物生產模式，其物質基礎存在于已經或接近滿足糧食需要后通過自主演化或者外生引入更經濟的商品農業生產，這一過程是不可逆的。
傳統意義上，農業生產受到自然條件的約束，從而形成自然經濟，無論在是中國的自由農戶，還是在歐洲的農場莊園。在自然經濟時代，農業生產資源的專用性是很強的，那么絕大部分農業生產呈現出剛性，無論是地塊肥力，還是種子獲得，都是剛性的。如果引入交換和價值概念，那么農業生產就顯現出較大的彈性［17］（P39）。舉例來說，在傳統鹽堿地區，除了耐鹽堿作物，其他作物是無法種植的，過去江蘇鹽城是棉花主要產區，現在也不再種植棉花了，原因在于土地和作物品種改良使得種植選擇更為多樣，耐鹽的水稻品種顯然更富有經濟價值。
隨著綠色革命發展，商品農業興盛，在利潤與宏觀政策刺激下，農業生產適應自然、改造自然的能力大幅度提高，農業資源的專用性逐步下降⑥，如果不考慮成本代價的話，在山東壽光的日光溫室里也可以生產香蕉，這就意味著農業生產的彈性得到極大的擴展。當產出彈性擴展時，需求剛性產品，例如谷物的市場失衡將很快被生產的變化所調整，而不會出現剛性需求無法被剛性生產滿足的情況。所以農業生產調整，特別是向更高價值方向發展，在自然演化條件下，是滿足糧食安全之后的新發展，也是必然結果，并不會對糧食安全帶來影響，得到國際社會的廣泛認同［18］。綜合來看，現實中需要應對的糧食安全閾值風險應該是下界問題。
四、糧食安全的底線與公共政策
從社會發展的內生機制上來看，糧食安全的自然演化是趨向于走向能力上界的，即更好地保障糧食安全，而非損害糧食安全的。按照可認知性、可應對性的二分法標準，當面對可認知、可應對糧食安全風險時，需要的是長期持續提升人類能力，實際是提高農業生產力的過程。在很大程度上，這一過程屬于社會發展的內生演化，與糧食安全的公共政策的干預并沒有太大關系［19］（P15），例如發達國家20世紀60年代以后紛紛采取激勵政策鼓勵農業生產，但最終都走向政策轉型。
只有面對不可認知但可應對的糧食安全風險時，才需要相應公共政策的干預，包括具體的安全冗余策略、社會治理政策等。實際上，糧食安全的公共政策干預也僅限于糧食安全風險的下界問題，或者說是糧食安全的底線問題。說明此問題需要回到糧食安全的早期概念，糧食的剛性需求包含了人類生存權這樣的天然人權，是不具備排他性的，即弱商品屬性。面對這一問題，在政治上解釋糧食安全就是實現食物的非稀缺性和非排他性，從而解決經濟配置的弊端，實現人類生存權，進而服務于政治自由主義［20-21］。嚴格意義上，正是自由經濟導致的“市場失靈”塑造了對饑餓的社會管理，這也是糧食安全的狹義內容。所以，在概念上，當前討論的糧食安全風險主要反映社會發展水平，是內生能力問題；而糧食安全底線才是公共政策問題，是外生手段問題。從社會發展來看糧食安全，需要面對的是農業生產能力問題；從公共政策角度則需要考慮糧食安全策略，其中關鍵政策在于糧食安全底線建構。
如前所述，從人類社會自然演化來看，糧食安全的自然演化方向是積極的，但是在個別時空條件下，仍然會出現不同程度的意外，就此需要筑牢糧食安全底線。實際上，設計糧食安全的公共政策的目的在于應對個別時空條件下的短期變化，是臨時性救濟，從而確保社會生活的連續性。其必要條件在于應對意外變化的強度（安全冗余）和社會治理狀況，基于中國當前的經濟社會發展，糧食安全底線的必要條件更偏向于社會治理水平。之所以如此，糧食安全的底線邏輯并不是著眼于長期農業生產和農產品市場的問題，而是在特定時空范圍內提供必要物資救濟，主要反映的是社會治理能力和治理水平，這也日益成為國際社會的共識［22］（P585）。畢竟，相對于農業生產而言，農產品分配所需要的社會資源更為復雜，即便存在足夠的糧食安全冗余，如果沒有足夠的社會治理能力，那么也很難確保糧食安全底線。
可以通過現有經驗數據驗證糧食安全風險與底線之間的關系，基于聯合國糧農組織與世界銀行公布數據建立的模型結果顯示：1.現有糧食生產能力與政府治理⑦沒有直接關系。2.營養不良人口比例與政府治理和人均耕地存在相關關系：政府治理水平越高，國民營養狀況越好；人均耕地規模越大，國民營養狀況越好。這也說明，糧食生產能力內嵌于經濟社會發展，與相應公共政策的支持固然有一定關系，但是從長期看，經濟社會發展的作用顯然大于公共政策的作用，例如工業革命和綠色革命對農業產出增長貢獻要明顯大于同時期的財政支持和補貼措施；而政府治理對營養不良人口比例有著重要的作用，說明社會治理狀況對食物分配起到了很大的影響，也意味著筑牢糧食安全底線的關鍵在于社會治理。
簡而言之，應對糧食安全風險主要有賴于人類的經濟社會發展。從演化趨勢來看，糧食產出是從匱乏走向富足的過程，在這一過程中也自然產生了“糧食安全”概念，這一概念存在于某個合理的區間范圍內，超過上界的供應會造成浪費，低于下界的供應則會帶來人道主義災難。以經濟自由主義的觀點，對糧食安全不必施加任何干預，市場會自動優化糧食配置；但是從政治自由主義的觀點出發，即便在一個食物總量富足的社會，也會存在饑餓問題，因此有必要對糧食分配進行公共政策干預。透過對糧食安全風險的識別，容易得出，糧食安全風險下界，即糧食安全底線，是獨立于經濟系統的。為筑牢糧食安全底線，有必要在社會治理方面采取措施，尤其是施加公共政策干預。
五、糧食安全中的儲備政策
（一）糧食安全冗余的基本邏輯
在現代社會，糧食安全存在的兩個關鍵因素，一是數量保障，即糧食供給；二是社會治理，即良治環境。從具體問題出發，以中國為例，從2020年全球政府治理指數來看⑧，在全球214個國家和地區中排名全球第58位，整體處于較好的狀態。可供類比的是，意大利政府治理指數排名70，印度排名為71。而營養不良狀況的重災區往往處于政府治理排名70以后的國家。對于當前中國糧食安全而言，社會治理并不構成明顯約束，因此，糧食安全的底線策略仍然是基于剛性消費的數量保障。從政策工具箱的角度，可選的公共政策有不少，但是對于當前中國糧食安全底線而言，最直接的公共政策應當是糧食儲備，這也是政策比較的結果。
實際上，糧食儲備也是糧食供應的日常所需。農作物季產年銷是自然特征，盡管開放程度提高、地理來源增加使得糧食供應更加多樣化，但庫存和儲備機制始終存在，只不過規模與運行情況有所差異而已。當前發達國家的年末糧食庫存占全年消費比例在持續下降，而中國保持一個相對較高的水平，這屬于不同的策略［23］（P1）。對于多數發達國家而言，由于越過了糧食安全的數量階段，對糧食安全并不存在特定的政策目標，所以最終糧食庫存降到市場最低狀態。相對而言，中國政府始終重視糧食安全，尤其強調糧食安全的底線思維，所以人為設定安全冗余標準。
從安全冗余的一般理解出發，在某個特定的時空條件下，儲備水平越高，安全性越好，但是越高的冗余則對應越高的經濟成本。這也意味著，安全與成本是矛盾的，那么作為公共政策的糧食儲備，并不存在約束條件下的優化問題，畢竟庫存和儲備只取決于經濟成本，安全冗余水平與公共財政預算是高度相關的。所以在一般邏輯上，糧食儲備政策是嚴格外生的，簡而言之，就是“花多少錢辦多少事”。但是，這并不意味著可以通過支出增加而無限提高庫存水平，糧食安全冗余顯然存在物理上限，這取決于對特定時空條件的理解，或者說對預期的判斷。
在一個“正常”的年份，即在農業生產連續的背景下，糧食儲備的物理上限理論上不會超過100%⑨，持續超過100%的糧食儲備將會有部分最終成為陳化糧食，當前盡管保管條件改善，但是從理論上說，勢必存在合理的糧食品質區間。意即，過度的糧食儲備會導致陳化糧，而陳化糧會帶來經濟損失，而這部分經濟損失是無謂損失，這也構成了糧食儲備的物理上限。因此，糧食儲備的物理上限將永遠無法有效應對“不正常”的極限情景，例如全球糧食多年絕收。任何的糧食儲備帶來的安全冗余只是應對特定時空的合理情景，例如自然災害帶來的減產，區域局勢緊張帶來的短期價格上漲等。
（二）中國糧食儲備
從基本邏輯來看，為了提高糧食安全冗余而設置的糧食儲備屬于公共政策，是外生于經濟系統的。該邏輯在整體上是成立的，但是面對各國的具體情況，也存在較大差異，最具代表性的事實是中國糧食儲備。根據聯合國糧農組織的農產品市場信息系統（AMIS）估計，2021、2022年度，中國小麥庫存消費比為93.7%。可供參照的，美國庫存消費比為57.6%。庫存高低只是客觀結果，在面對預期價格上漲的背景下具有財富效應，而面對預期價格下跌背景下則需要承擔損失。從全球糧食市場的長期性來看，下跌的時期要多于上漲的時期，庫存越高，其面臨的損失越大。這也是發達國家持續降低糧食庫存的根本原因，符合糧食儲備的基本邏輯。
顯然，從中國糧食安全的底線出發，必定存在相應的安全閾值。實際上從庫存消費比情況來看，這一安全閾值比較明了，大體在30%左右（如圖1所示）。以小麥為例，改革開放以來，庫存消費比有兩個低點，分別是1981年的32.6%和2005年的34%，據此可以大體判斷出糧食安全的庫存消費比為30%。可供對照的，除中國以外的其他國家小麥庫存消費比的平均水平為26%。顯然，中國在1981年和2005年到達庫存消費比的低點以后并沒有繼續下降，如果不存在人為設置糧食安全閾值的話，那么中國糧食庫存消費情況將會與全球平均水平相一致，因此可以判斷中國糧食安全底線的庫存消費閾值為30%。按照反證法，如果安全閾值為100%，那就意味著既定政策目標從未實現；同樣，如果安全閾值為60%，那就意味著多數年份既定政策目標未實現，因此安全閾值勢必為庫存消費比最低的年份。
數據來源：聯合國糧農組織農產品市場信息系統（AMIS）。
如果把庫存消費比作為糧食安全底線閾值，中國的閾值并不比國際水平高出太多。但是從歷史來看，中國糧食庫存確實存在階段性庫存消費比過高，其主要原因在于供需的結構性失衡，畢竟當前人均口糧消費量在持續下降，而產出始終維持高位。從科學態度出發，針對當前的糧食庫存消費比較高的情況，存在政策適度調整的空間，當然這取決于政策的目標導向。據此來看，涉及中國糧食安全的儲備政策并無不當，起到了安全冗余的效果。
六、小結
新冠肺炎疫情以來，疊加國際政治經濟形勢變化，全球糧食市場及饑餓狀況均出現了惡化，各國政府均加強了糧食安全的公共政策供給，盡管如此，在整體未能緩解全球糧食安全惡化的形勢下，邊緣人口的營養不良狀況仍在加劇。通過分析可以得出，糧食安全本身作為政治目標出現，其蘊含的公共政策含義是超越一般經濟政策的，這也使得不同的糧食安全底線策略對應不同的公共政策。這些公共政策可能會對應不同的公共支出，但是無法使用經濟評價來判斷“好壞優劣”。
盡管如此，需要明確的是，面向糧食安全底線的公共政策是外生的，對農業和糧食產需本身不會帶來內生影響，即糧食安全的公共政策更多的是救濟性的，而非發展性的。舉例來說，無論是提高糧食收購價格、增加糧食庫存水平，還是提高對農業生產者的收入補貼，對提高農業生產的勞動生產率都不會有太大作用，盡管這些公共政策在客觀上增加安全冗余。因此，糧食安全的政治目標與經濟目標在底線邏輯上并不一致，但是在高線邏輯上是一致的。當所有人都可以擁有食物獲取自由時，政治目標和經濟目標是重合的；但是，當現代社會面臨饑荒增加的情況時，經濟目標在很大程度上是默許社會達爾文主義的，即通過經濟手段實現社會正向淘汰，從而實現農業生產的經濟更新，而政治目標對此是無法容忍的，需要進行底線建構。簡單來說，糧食安全的底線建構是對社會公平與經濟效率之間的再平衡，政治目標傾向于社會公平，而經濟目標傾向于效率提升。當然，這個問題在當今世界已經取得基本共識，即人類生存權優先。
從內生經濟系統來說，面對剛性消費和彈性生產，市場自發調整的范圍是狹小的，因此救濟只能依賴外生公共政策。但是從公共政策的運行來看，仍然需要格外小心，一方面是公共政策有賴于良治的社會治理環境，現有條件下的糧食安全對社會治理的需求要大于物質基礎，毫無疑問，當前面臨饑餓的國家并不是真正缺糧，更多的其實是良治環境；另一方面，政策重心應當集中在救濟性、短期性上，不應將公共政策過度延展到內生系統，這時往往會導致外生政策對內生系統的干預加深，有可能影響內生系統的自然演化發展，畢竟人類發展就是一部逐步告別饑餓的歷史，其主要動力機制源于內生發展和經濟更新。
從公共政策的工具和尺度來看，糧食安全底線可以簡單對應為糧食儲備水平。實際上，糧食儲備水平只是糧食安全冗余的一個簡單指標。在具體工作中，如果將糧食安全冗余簡單理解為糧食儲備，那么極端條件下有可能出現的場景是吃白米飯。原因在于，單純追求一個簡單指標有可能會損失食物的多樣性。當前的糧食安全底線在于保障人體的基礎能量代謝，從生理需求來說，人體所需營養素仍然是多樣的。試想在吃白米飯的場景下，社會缺乏的顯然不只是蔬菜、肉類、調味品等，其他諸如藥品、燃料、紡織品等物資都是全面匱乏的，勢必會導致相當數量的人口因為其他原因失去生命。因此，糧食安全是現代社會物資保障體系的一個代名詞，并不應簡單理解為農業生產和農產品供應，更不能庸俗化為糧食儲備。
注釋：
① 糧食安全的最初概念本身帶有很強的西方政治自由主義色彩，從其對應的事實來看，包括了供應、獲取、穩定性、食物質量等多個領域。為了簡化研究，在本文的糧食安全概念中，主要側重于糧食生產及相應政策問題。
②僅僅是例舉，下同，沒有特定含義；具體的消費屬性需要具體研究，至于剛性消費多少、彈性消費多少，也可以從消費群體的比例入手。一個基本事實是，當收入水平相對食物價格越高，食物自身的剛性越大，反之亦然。
③關于產出彈性和剛性問題，本文不作討論。
④本質上是彈性越大，市場出清的下限越低，上限也越高，即市場出清的區間范圍越大。
⑤并非因為產出不足導致的強制出清。
⑥大規模商品農業生產的資產專用性另當別論，此處資產專用性是相對于自然經濟時代而言。
⑦此處用政府治理作為社會治理的一個衡量標志。
⑧數據來源：世界銀行WGI指數。
⑨庫存消費比：年末糧食庫存數量/全年糧食消費量
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（作者系中國社會科學院農村發展研究所農產品貿易與政策研究室主任，研究員，博士生導師，中國國外農業經濟研究會秘書長；中國鄉村發現網轉自：《治理現代化研究》2022年第5期）
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